facebook

פרסום דוח שנתי 71ג, מאי 2021

דוח 71ג מכיל 25 דוחות ביקורת במגוון נושאים חשובים הנוגעים לחיי הציבור בישראל. הדוח הוכן במהלך תקופת הקורונה ומשקף המשך פעילות של ביקורת המדינה בשנה החולפת

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם את הדוח השנתי 71ג לשנת 2021 ביום שלישי ה-18למאי.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "דוח זה מכיל 25 פרקי ביקורות במגוון נושאים חשובים הנוגעים לחיי הציבור בישראל. דוח זה הוכן במהלך תקופת הקורונה ומשקף המשך פעילות של ביקורת המדינה בשנה החולפת. שנה בה חשיבות הביקורת התחדדה ותרומתה הינה משמעותית. 

הקפדנו גם בדוח זה לשוב ולקיים ביקורות מעקב על נושאים חשובים כגון התמודדות משטרת ישראל עם החזקת אמצעי לחימה לא חוקיים ואירועי ירי ביישובי החברה הערבים ובישובים מעורבים, הטיפול במניעת אלימות בספורט, הפעלת חדרי ניתוח, רישום זכויות מקרקעין ברמ"י ובחינוך למניעת גזענות.

סוגיית הפשיעה בחברה הערבית מעסיקה את החברה הישראלית זה כ-20 שנה, ועל אף פעולות שננקטו המצב הולך ומחמיר. בשנת 2018 הייתה עלייה של 19% במספר אירועי הירי לעומת השנה שקדמה לה, ובשנת 2019 הייתה עלייה של 8% במספר אירועי הירי, עד לשיא של כ-9,200 אירועים באותה שנה. רק בשילוב זרועות של הממשלה, המשטרה והנהגת החברה הערבית אפשר להביא להפחתת האלימות הגואה בחברה הערבית, להעלות את הביטחון האישי ביישוביה ולשפר את איכות החיים של החברה הערבית בישראל.

חובתם של הגופים המבוקרים היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי לקדם את השירות הציבורי בישראל, ובכך לשפר את איכות החיים והסביבה של תושבי ישראל".

הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון

 

ההוצאה על מזון בישראל היא השלישית בגודלה מכלל ההוצאות של משק הבית, וב-2018 הייתה כ-18.5% מכלל ההוצאות. סך ההוצאה על מזון, משקאות וטבק בשנה זו הייתה 132 מיליארד ש"ח. ב-2017 המחירים בישראל בקטגוריית מזון ומשקאות שאינם אלכוהוליים, במונחי כוח קנייה, היו גבוהים בכ-37% יחסית למדינות ה-OECD ובכ-51% יחסית למדינות האיחוד האירופי. המשק בישראל מתאפיין בריכוזיות על-ענפית  יְתֵרָה בהשוואה לשווקים אחרים. 

מבקר המדינה בדק את הפעולות שנקטו משרדי ממשלה וגופים נוספים להתמודדות עם הריכוזיות בענף המזון ולטיפול בחסמי היבוא. הביקורת נערכה ברשות התחרות, ברשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד החקלאות, במשרד האוצר, במשרד הבריאות, ברשות המיסים ובמועצת הצמחים, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, במועצה הישראלית לצרכנות.

בביקורת נמצא כי קיימת ריכוזיות גבוהה של ספקי מזון בקטגוריות מסוימות בענף המזון, כאשר עשרת ספקי המזון הגדולים מחזיקים יחד בנתח שוק המוערך בשיעור של כ-54% בממוצע מכלל ענף המזון ותחום מוצרי הצריכה. לארבעה מהם יש נוכחות שוק משמעותית (מעל 10% כל אחד) בכמה קטגוריות בענף המזון (כמו בשר, חלב ודגים). רשות התחרות בחנה בחלק מקטגוריות אלו את השפעתה של ריכוזיות זו על רמת התחרות ועל יוקר המחיה. עם זאת, יותר מ-20 שנה לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופולין בשוק המזון.

עוד עלה בביקורת כי ב-2019 היו 810 חנויות גדולות, מתוכן 194 חנויות גדולות בעלות שיעור מחושב (נתח השוק שיש לקמעונאי גדול בקבוצת התחרות) של יותר מ-30%, ומתוכן 53 בעלות שיעור מחושב מעל 50%. רשות התחרות לא בחנה את השפעתו של החוק על הריכוזיות הגיאוגרפית ועל מחירי המצרכים באזורים אלו. עד לפקיעתה של הוראת השעה במרץ 2020 לא עשתה רשות התחרות שימוש בכלים שהעניק לה המחוקק בעניין קמעונאי גדול שיש לו באותו אזור ביקוש לפחות שלוש חנויות והוא בעל שיעור מחושב העולה על 50%.

בנוסף, הרשות להגנת הצרכן מבצעת 1-2 בדיקות בממוצע בשנה, לכל קמעונאי גדול. היקף בדיקות כזה אינו מאפשר בקרה יעילה על אמינות המידע שהקמעונאים מפרסמים. עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים מיום כניסתו לתוקף של החוק לקידום התחרות בענף המזון, התשע"ד-2014, לא בחנו רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, את השפעתו הכוללת של החוק על הגברת התחרות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ועל השינויים במחירי המצרכים ולא בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות החוק. ב-2020, במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, פרסמה רשות התחרות שני מחקרים הבוחנים את השפעתו של חוק המזון במספר מצומצם של נושאים מתוך כלל הנושאים שבהם דן החוק.

בביקורת נמצא כי הפחתות מכסים ופתיחת מכסות פטורות ממכס בשנים 2016 - 2020 לרוב לא התגלגלו ברובן לצרכן לעומת התקופה שלפני הפחתת המכסים או פתיחת המכסות. למשל, פתיחת מכסה פטורה ממכס לצימוקים במאי 2018 הביאה לירידה של 2.2% בלבד במחירם. בנוסף, חלק ניכר מהיבואנים המשמעותיים שזכו במכסות הם גם יצרנים מקומיים גדולים או קמעונאים. כמו כן, ועדת המכסות של משרד הכלכלה הקצתה לכ-40% מהיבואנים שלא ניצלו את שיעור המכסה המזערי בשנה מסוימת, מכסות יבוא בשנה העוקבת. בהיבט של בחינת השפעת פתיחת מכסות יבוא על השוק נמצא כי בדיקת ההשפעה של פתיחת מכסות יבוא בשנים 2016 - 2020 על השוק כללו 7 מוצרים מתוך 183 מוצרים להם נפתחו מכסות בשנים הנ"ל.

נמצא כי פרק הזמן לטיפול של משרד החקלאות בבקשת יבוא צמחי, לרבות פרק הזמן להשלמת הליך הערכת הסיכונים, נמשך שנתיים בממוצע, ובחלק ניכר מהמקרים - אף כארבע שנים. העיכוב הממושך בהשלמת הליך הערכת הסיכונים גורם בפועל לחסימת יבוא של פירות חדשים ושל פירות מוכרים ממדינות חדשות. יבוא ממספר מצומצם של מדינות עלול לגרום להיעדר תחרות שיוביל להתייקרות הפירות. למשל, מחיר האננס בישראל גבוה פי 6 בממוצע ממחירו בחו"ל.

בנוסף, הליך הפיקוח של שירות המזון הארצי במשרד הבריאות על יבוא מזון רגיש מסורבל וארוך. עלויות הנטל הרגולטורי (האסדרתי) אף זינקו בעקבות "רפורמת הקורנפלקס" בכ-55,000 ש"ח לשנה ליבואן בינוני. כמו כן, תהליך היבוא של מזון רגיש התארך - 60 עד 90 ימים. לפני הרפורמה נמשך הליך הפיקוח 45 - 55 ימים ולאחריה - 115 עד 125 ימים.  לחיוב צוין כי משרד הכלכלה פעל להגברת המודעות הצרכנית ולביצוע בדיקות תקופתיות של המותגים בעלי נתח שוק גבוה ולביצוע בדיקות של פערי המחירים בין הארץ לחו"ל לשם להצגתן לציבור בשנים 2017 - 2018.

מבקר המדינה ממליץ, בין היתר, לרשות התחרות להשתמש בכלים שהעניק לה המחוקק בהתאם לצורך לשם הסרת חסמים לקידום התחרות בענף המזון והורדת יוקר המחיה בישראל, כמו הכרזה על מונופולין וקבוצת ריכוז ומתן הוראות במקרים מתאימים, כדי לרסן את כוחם. בנוסף, על הרשות להמשיך לפעול לקידום יבוא מקביל, לבחון חלופות ולגבש אמצעים מתאימים לפעולה מול היבואנים הישירים. על משרדי הכלכלה והאוצר לבדוק מפעם לפעם שהפעולות שעשו לצורך הורדת יוקר המחיה משיגות את מטרתן, ולבחון דרכים שבאמצעותן תתגלגל הפחתת המכסים לצרכנים. על כל הגופים הרלוונטיים לפעול באמצעות הכלים שעומדים לרשותם להשגת המטרות שהציבה הממשלה הנוגעות להורדת יוקר המחיה בישראל.

הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים וציבוריים לציבור

רשויות השלטון מחזיקות במאגרי מידע הכוללים מידע רב ביותר הנוגע לתחומים מגוונים, ובהם חינוך, בריאות ותחבורה. התפיסה היא ששיתוף פעולה בין המגזר הממשלתי, המחזיק במידע רב, לבין המגזר הפרטי וארגוני החברה האזרחית, המחזיקים במיומנויות ויכולות טכנולוגיות מתקדמות, יאפשר להפיק ערך מהמידע, ובכלל זה לפתח שירותים וכלים חדשניים.

בעקבות זאת, ממשלת ישראל קיבלה בשנת 2016 את החלטה 1933, ולפיה על כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך להנגיש את מאגרי המידע שברשותם עד 2022. מבקר המדינה בחן את אופן יישום החלטת הממשלה ולהלן הממצאים:

משרדי הממשלה ויחידות הסמך נדרשו בהחלטת הממשלה להשלים עד לסוף שנת 2017 את מיפוי המאגרים שברשותם ולהכין תוכנית עבודה רב-שנתית להנגשתם. מנתוני רשות התקשוב עולה כי נכון למאי 2019, כשליש מהמשרדים ביצעו את המיפוי באופן חלקי או לא ביצעו אותו כלל, וכ- 28% מהם לא הכינו תוכנית עבודה כאמור. 

בנוסף, קובץ המיפוי, הכולל שדה של תאריכי יעד להנגשה, אמור לשמש הן קטלוג עדכני של כלל מאגרי המידע הממשלתיים והן תוכנית עבודה רב-שנתית להנגשתם עד לשנת 2022. נמצא בביקורת כי נכון לספטמבר 2020, קובץ המיפוי השוטף לא טויב ולא תוקף. עקב כך יש קושי ממשי לקבל תמונת מצב מהימנה לגבי מאגרי המידע הממשלתיים, ונפגעת היכולת להפיק מקובץ המיפוי השוטף תובנות תקפות.

ככלל, מאגרי המידע הממשלתיים בעולם מונגשים באתר מידע ייעודי (אתרי(Data.gov . בביקורת עלה כי נכון לספטמבר 2020, קיימים בישראל מאגרים שהונגשו שלא באתר דאטה-גוב, אלא באתרים אחרים (באתר הממשלתי האחוד וכן באתרי משרדי ממשלה ויחידות סמך שטרם הוסבו לאתר האחוד). ביזור הנגשת המאגרים אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה ומערים קשיים בפני המבקשים להשתמש בהם. בנוסף, מנתוני רשות התקשוב עולה כי נכון למאי 2019, 10% מהמשרדים (ארבעה משרדים) לא הנגישו מאגרים באתר דאטה-גוב. בהחלטת הממשלה נקבע כי יש לקבוע תיעדוף בנוגע להנגשת מאגרי מידע בהתאם לכמה מדדים - האינטרס הציבורי שבפרסום המידע, התועלת הכלכלית שהציבור עשוי להפיק מפרסום המידע ועוד. לרשות התקשוב לא ידוע כמה מהמאגרים שהונגשו בפועל באתר דאטה-גוב הוגדרו בעלי עדיפות גבוהה להנגשה, ואם משרדי הממשלה עומדים ביעדים שנכללו בהנחיות רשות התקשוב להנגשת מאגרים שהוגדרו בעלי עדיפות גבוהה. כמו כן, התהליך המקצועי שהחלה בו רשות התקשוב לסיווג מאגרים בהתאם למקובל בעולם לצורך תיעדוף הנגשתם - טרם הושלם נכון לאוגוסט 2020.

עוד נמצא כי נכון לאוגוסט 2020 טרם פורסמה מדיניות להתממת מאגרי מידע, וממילא טרם נקבעו קווים מנחים או כלים רוחביים למימושה. בנוגע לאיכות הנגשת המאגרים נמצא כי נכון לספטמבר 2020 טרם בוצעה בדיקה פרטנית לגבי איכות המאגרים המונגשים באתר דאטה-גוב, בהתאם למה שנקבע בהחלטת הממשלה. 

בביקורת עלה כי הסכומים שאושרו למשרדי הממשלה בכל שנה בשנים 2022-2017 במסגרת אישור בקשות התקצוב היו נמוכים ב-30% - 80% מהסכום שלפי החלטת הממשלה יש להקצות בכל שנה לתמרוץ משרדי הממשלה להנגשת מאגרי המידע שברשותם ולהעברות מידע (15 מיליון ש"ח).  עוד נמצא כי נכון לספטמבר 2020 לא בוצע הליך הבחינה שנקבע בהחלטת הממשלה לגבי הרחבת החובה להנגשת מאגרי מידע לגופים ציבוריים שהחלטת הממשלה אינה חלה עליהם (כגון הרשויות המקומיות ומוסדות להשכלה גבוהה). בנוסף, בהחלטת הממשלה נקבע כי יש להנגיש את מאגר נתוני הפשיעה של המשטרה עד לסוף שנת 2017. נכון לספטמבר 2020, מאגר זה טרם הונגש.

נוכח מקומה של ישראל במדד ההנגשה של ה-OECD (18 מתוך 34) וכדי לעמוד ביעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה, מבקר המדינה ממליץ, בין היתר, לרשות התקשוב לבחון כיצד להמשיך בעבודת ההסברה בעניין זה בכלל, ובקרב הדרג הניהולי במשרדי הממשלה בפרט, כדי להביא לתיעדוף גבוה יותר של משימת הנגשת המאגרים בקרב משרדי הממשלה.

הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2019 - התחייבויות ארוכות טווח של המדינה

 

הדוחות הכספיים של המדינה מציגים בין היתר את היקף ההתחייבויות ארוכות הטווח של הממשלה, ומדגישים סיכונים פיננסיים מסוימים שאינם כלולים בתקציב המדינה, המנוהל על בסיס מזומן. למדינת ישראל התחייבויות ארוכות טווח בהיקפים גדולים מאוד העומדים על כ- 3 טריליון ש"ח, נכון לסוף שנת 2019, שהעיקריות שבהן הן ההתחייבויות של המוסד לביטוח לאומי שנתוניו הכספיים מאוחדים בדוחות הכספיים של המדינה, וההתחייבות בגין הפנסייה התקציבית של עובדי המדינה.

משרד מבקר המדינה בדק במבט חשבונאי ואקטוארי את אופן ההצגה והרישום של ההתחייבויות המהותיות ארוכות הטווח, המוצגות בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל. 

בביקורת עלה מבחינת הדוחות הכספיים מיום 31.12.19 כי סך התחייבויות המדינה בסוף שנת 2019 עמד על 2,920 מיליארד ש"ח, לעומת 2,562 מיליארד ש"ח נכון לסוף שנת 2018, גידול של כ-14%. עיקר הגידול נבע מגידול בהיקף של כ-314 מיליארד ש"ח, בסעיף התחייבויות בגין זכויות עובדים ומגידול בסעיף עתודות בגין אירועי ביטוח המושפעים, בין היתר, מחישובים אקטואריים. בנוסף נמצא כי על פי רוב לא ניתן ליווי אקטוארי לתהליכים מהותיים שיש להם השפעה ניכרת על תקציב המדינה ועל היקף ההתחייבויות של הממשלה. למשל, לא ניתנה הערכה אקטוארית להחלטות בעלות השפעה ניכרת על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, להגדלות האחוזיות של הפנסייה התקציבית שמאשר הרמטכ"ל לפורשי צה"ל, או בעת חתימה על הסכמי שכר במגזר הציבורי.

עוד עלה כי מתבצע חישוב חשבונאי שונה על ידי ישויות ממשלתיות שונות מה שיכול להביא להצגת הנתונים בדוחות באופן לא אחיד, ומקשה את ניתוחם ואינו מאפשר לבצע השוואה בין נתוני היישויות האמורות. בהיבט של התחייבות המדינה לפנסיה תקציבית נמצא כי הגידול בהתחייבות המאזנית של המדינה לתשלום הפנסיה התקציבית בעשור האחרון עמד על כ-270 מיליארד ש"ח. הגידול המאזני בשנים 2018 - 2019 בסעיפים אלו היה בשיעור של כ-23%. נמצא כי בדיקת התחשיב האקטוארי על ידי היועץ האקטוארי של משרד האוצר מתבססת על חישוב אקטוארי המבוצע בצורה מדגמית בלבד, וכי היועץ אינו חותם על הצהרות נאותות הנתונים או על ביצוע הבקרות כאמור. כמו כן, נמצאו ליקויים בהנחות היסוד שעליהן מבוסס התחשיב האקטוארי בתחום הפנסייה התקציבית, לרבות בנושא ההתאמות בלוחות התמותה שבהם נעשה שימוש; היעדר התייחסות לוותק העובד כגורם המשפיע על הסתברות גידול השכר של העובד; וכן ליקויים בהנחות בדבר פרישת עובדים, ובכלל זה פרישה מוקדמת, עזיבת עובדים והקפאת זכויות. 

בביקורת עלה כי הדוחות הכספיים של המדינה אינם כוללים ניתוחי רגישות חרף הוראות התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית. ניתוחי רגישות שערך משרד מבקר המדינה מצביעים על כך שלהנחות היסוד בבסיס התחשיב האקטוארי השפעה של ממש על שיעור ההתחייבות של המדינה לפנסיה התקציבית. כך, עלייה של 1% בשיעור הריבית מביאה להקטנת היקף ההתחייבות בכ-14.6%.

בנוסף, הגירעון הנצבר של הביטוח הלאומי ליום 31 בדצמבר 2019 הוא  586 מיליארד ש"ח, ונובע בעיקר מהתחייבויות ביטוח לאומי בגין זכויות עתידיות שנצברו למבוטחים עד מועד עריכת הדוחות הכספיים. כמו כן, בהתאם לדוח האקטוארי המלא של ביטוח לאומי, בשנת 2044 לא יישארו לביטוח לאומי עודפים לכיסוי הגירעון שלו. מניתוח  ראשוני, שביצע אקטואר הביטוח הלאומי בעקבות השפעת הקורונה עולה כי מועד התאפסות הקרן תוקדם בכשנה וחצי, לתחילת שנת 2043 (על פי התרחיש האופטימי). קרנות הביטוח הלאומי, המייצגות את התחייבויות ביטוח לאומי לציבור, גדלו בין השנים 2014 - 2019 מ-522 מיליארד ש"ח ל-887 מיליארד ש"ח, גידול של כ-70%. אף שקצבת הילדים משולמת על פני 18 שנים עבור כל ילד, הדוחות הכספיים של המדינה אינם כוללים את ההתחייבות הביטוח הלאומי בגין קצבאות הילדים.

עוד עלה כי על אף ההשלכות המשמעותיות האפשריות בקבלת החלטה בדבר העלאת גיל הפרישה לנשים, לא עשה ביטוח לאומי תחשיב אקטוארי לחלופות, ואין בנמצא תחשיב עדכני בדבר השפעת שינוי גיל הפרישה על האיזון של הביטוח הלאומי.  ניתוח רגישות שערך אקטואר ביטוח לאומי לבקשת משרד מבקר המדינה בעניין זה, העלה כי העלאת גיל הפרישה לנשים ל-64 ידחה את מועד איפוס הקרן של הביטוח הלאומי משנת 2044, לפרק זמן נוסף של בין שנתיים לשלוש שנים. 

מבקר המדינה ממליץ כי תהליכים מהותיים, המשליכים על תקציב המדינה ועל ההתחייבויות ארוכות הטווח של הממשלה, ילוו בייעוץ אקטוארי, כך שבפני מקבלי ההחלטות וקובעי המדיניות תהיה התשתית האמפירית לצורך קבלת החלטות עתידיות, בעלות השלכות רוחב על המדיניות הפיסקלית של מדינת ישראל. לנוכח היקפן הכספי המהותי של התחייבויות המדינה כפי שעולה מהדוחות הכספיים, מומלץ כי החשבונאי הראשי במשרד האוצר יבחן מינוי אקטואר ממשלי.  מומלץ כי משרד האוצר והגופים הרלוונטיים יפעלו לתיקון הליקויים ולבחינת ההמלצות שעלו בדוח.

היבטים סביבתיים בשיקום מחצבות

ענף החציבה והכרייה מהווה מנוע צמיחה במשק המקומי. שיקום המחצבות נועד לטפל בהשלכותיהן הסביבתיות השליליות, לעתים תוך יצירת ערך ציבורי חלופי, כגון גן לאומי, יער או שמורת טבע. מבקר המדינה כמה היבטים הנוגעים לשיקום מחצבות. 

הבדיקה נערכה בקרן לשיקום מחצבות ובמשרד האנרגיה, במשרד להגנת הסביבה, ברמ"י, ברט"ג, במינהל התכנון שבמשרד הפנים ובכמה רשויות מקומיות. 

בביקורת עלה כי בישראל יש יותר מ-800 מחצבות נטושות (כ-75% מהמחצבות הנטושות), רובן מחצבות קטנות (עד 10 דונם), שהמפקח על המכרות טרם בדק את מצבה של כל אחת מהן כדי להחליט אם היא טעונת שיקום. רק רבע מהמחצבות הנטושות בישראל הוכרזו טעונות שיקום ורק כ-17% מהמחצבות הנטושות שוקמו בפועל.

עוד עלה כי הדין בישראל אינו מטיל על גורם כלשהו, גם לא על המפקח על המכרות, את החובה הפוזיטיבית לשיקום מחצבה נטושה, ולכן רובן המכריע של המחצבות שאינן פעילות (82.5%) טרם שוקם.

בביקורת נמצא כי המפקח על המכרות אינו גורם יוזם ומוביל בעניין הטיפול במחצבות הנטושות, פעילותה של רט"ג בתחום שיקום המחצבות מתמקדת רק באותן מחצבות שייעוד הקרקעות עליהן הן פעלו הוסב לגן לאומי או לשמורת טבע, הקרן לשיקום מחצבות עוסקת בהיבטים עיקריים של עבודות שיקום מחצבות אך חלק מפעולותיה אינן מעוגנות כנדרש בדין וחלקן אמור היה להתבצע על ידי גורמים אחרים.

עוד עלה כי קיימים פערים בין הנהוג בישראל לבין מדינות אחרות שנסקרו שבהן קיים מסד נורמטיבי מפורט המסדיר באופן כוּלי (הוליסטי) ארבעה היבטים בתחום זה: חובה פוזיטיבית בדין לשיקום מחצבות, תכנון השיקום בתוכנית הכרייה, הגדרת השיקום בדין, והבטחת מימון השיקום 

נמצא כי המידע שבידי הקרן לשיקום מחצבות על מחצבות נטושות מעודכן לשנת 2009. לקרן אין מידע אודות היבטיהן הסביבתיים של המחצבות הנטושות שטרם שוקמו, ובידיה מידע חלקי על היקף שטחי המחצבות ששיקמה במהלך השנים. היא אינה מרכזת מידע על הימשכות הליכי תכנון ושיקום מחצבות, וממילא אינה מנתחת את הסיבות לכך ואת החסמים בעניין.

בנוסף נמצא כי על פי דוח אקטוארי משנת 2006 שהזמינה הקרן, הגירעון האקטוארי שלה שנובע משיקום כלל המחצבות מסתכם בכ-5.2 מיליארדי ש"ח בערכים מהוונים. לאיגוד יצרני חומרי מחצבה בישראל היו הערות רבות לדוח זה ועל פי דוח שהעביר האיגוד לקרן יש לה עודף אקטוארי. הנהלת הקרן לא קיימה דיונים בהערותיו של האיגוד. 

בבדיקת שישה פרויקטים לשיקום מחצבות לא מסחריות, שביצעה הקרן לאחרונה, נמצא כי עלות שיקום המחצבות נעה בין 3,415 ש"ח לדונם ל-128,000 ש"ח לדונם, כן נמצא כי העלות הממוצעת לדונם של שיקום מחצבה לא מסחרית בשנים האחרונות הייתה גבוהה מהעלות הממוצעת שעליה התבסס הדוח האקטוארי האמור (כ-69,000 ש"ח לדונם לעומת 38,000 ש"ח לדונם).

כמו כן, עלויות פעולות השיקום שביצעה הקרן בשנים 2014 - 2019 היו נמוכות והסתכמו בכ-13 מיליון ש"ח בשנה בממוצע, והשיעור הממוצע של הוצאות ההנהלה והכלליות בשנים אלו היה כ-15%. בעקבות זאת צברה הקרן במהלך השנים יתרה כספית של כ-642 מיליון ש"ח נכון לדצמבר 2019, והיא לא פעלה לניצולה באמצעות תוכנית עבודה רב-שנתית. יצוין כי בספטמבר 2020, בצל משבר הקורונה, החליטה הממשלה להעביר, באמצעות תיקון פקודת המכרות, סך 500 מיליון ש"ח מקופת הקרן לקופת המדינה, וכי בשנת 2025 יוחלט מתי וכיצד להחזיר סכום זה. 

עוד נמצא כי הכספים העודפים של הקרן הושקעו בניירות ערך שהשיגו עבור הקרן מסוף שנת 2014 עד סוף שנת 2019 תשואה כוללת של כ-13% בלבד (המהווים תשואה שנתית ממוצעת של כ-2.6%), בעוד תשואות כלל קופות הגמל עמדו בתקופה המקבילה על 20% - 22.5%. לחיוב נמצא כי הנהלת הקרן לשיקום מחצבות התניעה בשנת 2019 מהלך לעדכון סקר המחצבות מ-2009, ועל פי המתווה שאושר הוא אמור להתבצע במשך 22 חודשים.

מבקר המדינה ציין בדוח הביקורת כי מן הראוי שכל הגורמים העוסקים בנושא סביבתי חשוב זה מן הבחינות הציבורית והלאומית, ובייחוד הקרן והגופים החברים בה, יפעלו לצמצום הפערים הקיימים כיום בין הדין ובין הפרקטיקה הנהוגה בנושא ויאתרו את החסמים והסיבות לכך שרובן המכריע של המחצבות הנטושות טרם שוקם. כמו כן עליהם לנקוט את כל הפעולות הדרושות כדי להתגבר על החסמים הקיימים בעניין זה, לרבות סוגיות המימון, כדי לאפשר את שיקום המחצבות הנטושות, או את רובן לפחות, ולצמצם בכך את הנזק הסביבתי ואת הפגיעה הנופית שהן גורמות.

התמודדות משטרת ישראל עם החזקת אמצעי לחימה לא חוקיים ואירועי ירי ביישובי החברה הערבית וביישובים מעורבים - ביקורת מעקב

 

באוגוסט 2018 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "התמודדות משטרת ישראל עם החזקת אמצעי לחימה לא חוקיים ואירועי ירי ביישובי החברה הערבית וביישובים מעורבים". מבקר המדינה שב ובדק מה נעשה מאז הדוח הקודם לצד נושאים נוספים.

ביקורת המעקב נעשתה במשרד לביטחון הפנים (בט"פ) וכן במשטרת ישראל באגפים ובמחוזות האלה: אגף חקירות ומודיעין, אגף שיטור, אבטחה וקהילה, אגף התכנון ומחוזות צפון ומרכז, אגף ההדרכה ובמינהלת החברה הערבית במשטרה, במשרד לחיזוק וקידום קהילתי ובצה"ל.

להלן הממצאים שנבדקו בביקורת והקודמת וכעת בביקורת המעקב:

שיעור הפשיעה בחברה הערבית - בביקורת הקודמת עלה כי יש עלייה בפשיעה בחברה הערבית בכמה תחומים ובהם היקף אירועי הירי. בביקורת המעקב עלה כי העלייה נמשכה באופן עקיב ומתמשך - עלייה של 19% בשנת 2018 ושל 8% בשנת 2019 עד לשיא של כ-9,200 אירועי ירי בשנה. גם במספר הקורבנות של עבירות נגד אדם וגוף הייתה עלייה של יותר מ-10% בשנים 2017 - 2019 עד לשיא של כ-15,100 קורבנות. מספר קורבנות הרצח אף הגיע לשיא של 95 נרצחים בשנת 2019. זאת על אף הזרקור שהפנו המשרד לבט"פ והמשטרה לתחום זה והפעולות שנקטו לטיפול בפשיעה החמורה בחברה הערבית.

שיעור כתבי האישום - בביקורת הקודמת עלה כי שיעור כתבי האישום שהוגשו בעבירות ירי מתוך תיקי החקירה שנפתחו מזערי. ביקורת המעקב העלתה כי המצב נמשך. בשנים 2017 - 2019 עמד שיעור כתבי האישום על 3% - 5% מהתיקים, ואילו שיעור הגשת כתבי האישום מכלל תיקי החקירה במשטרה עמד בשנת 2019 על כ-15%.

השפעת איסוף האמל"ח ותפיסתו על הפשיעה - פעולות המשטרה לתפיסות אמל"ח שאינו חוקי לא הביאו לבלימת מגמת ההתרחבות של הפשיעה בחברה הערבית הנעשית באמצעות כלי נשק, או אפילו לצמצומה של מגמה זו. במבצעי איסוף אמל"ח ארציים שערכה המשטרה בשנים 2017 ו-2019 נאספו ביישובי החברה הערבית 15 ו-19 כלי נשק (בהתאמה).

טיפול בהברחות מגבול ירדן - חלק מהאמל"ח הלא-חוקי מוברח דרך גבול ירדן. המשטרה לא הקימה יחידה מבצעית ייעודית לטיפול בהברחות דרך גבול ירדן, אף שבתשובתה על ממצאי ביקורת הקודמת העלתה את הקושי בטיפול בנושא בהיעדר יחידה כזאת.

התוכנית לחיזוק המשילות ושלטון החוק במגזר הערבי (תוכנית החומש) - ביצוע התקציב של תוכנית החומש עמד על כ-597 מיליון ש"ח, שהם כ-47% מהתקציב שנקבע שיש להקצות לה בהחלטת הממשלה, שעמד על כ-1,275 מיליון ש"ח. בכך נפגעה יכולת הממשלה להשיג את יעדיה בתחום זה.

הקמת תחנות משטרה חדשות - ארבע משמונה התחנות החדשות שהקימה המשטרה ביישובי החברה הערבית לא הביאו לתוספת משמעותית בהיקף הכוחות, שכן הן גרעו מהמשרות של התחנות הקיימות שפעלו באותה גזרה עד להקמתן. למעשה מדובר בארגון מחודש בלבד של הכוחות הפועלים בגזרות אלה.

הברחת אמל"ח דרך המעברים בין איו"ש לישראל - בביקורת הקודמת עלה כי הבידוק לאיתור הברחת כלי נשק המתבצע במעברים מדגמי ואקראי, ללא הכוונה מודיעינית. עקב זאת המקרים שבהם מאותר אמל"ח במעברים מעטים. ביקורת המעקב העלתה כי המצב לא השתנה והמעברים הם עדיין כר פורה להברחת אמל"ח בדרכים שונות.

היעדר פיקוח על סחר בכלים דמויי נשק - הביקורת הקודמת העלתה כי אין בישראל פיקוח על סחר בכלים דמויי נשק. בביקורת המעקב עלה כי הסדרת הנושא טרם הושלמה.

עיכובים בהסדרת סוגיית עדים מאוימים - הביקורת הקודמת העלתה כי מאז 2016 לא הגיעו המשרד לבט"פ והרשות להגנת עדים להסכמה בנוגע להעברת הטיפול בעדי תביעה מאוימים לאחריותה של הרשות להגנת עדים. בביקורת המעקב עלה כי המצב לא השתנה, וכי עקב זאת שוטרים רבים עדיין מוסטים ממשימות ליבה וממשימות שיטור שוטפות - למשימות אבטחה.

היעדר מודל שיטור והכשרות לפעילות בחברה הערבית - המשטרה לא אימצה תפיסה כוללת בנוגע למודל השיטור בחברה הערבית ולהכשרות הנדרשות לפעילות בחברה זו.

עלייה מתונה ביותר בשיעור השוטרים המוסלמים המשרתים - על אף הגיוסים הרבים שנעשו בשנים האחרונות, שיעור השוטרים המוסלמים המשרתים במשטרה עלה באופן מדוד ביותר מ-2.6% ל-3.4%. 

לחיוב צוין בעניין הקמת תחנות משטרה וגיוס שוטרים מוסלמים - תוכנית החומש של המשטרה לחברה הערבית, שנקבעה בעקבות החלטת ממשלה בנושא, הביאה להקמת שמונה תחנות משטרה וחמש נקודות משטרה בחברה הערבית - בחלק מהמקרים למרות התנגדויות להקמתן - ולהעלאת היקפי הגיוס של שוטרים מוסלמים. בכך יש כדי להעלות את אמון החברה הערבית במשטרה ולהביא לשיפור השירות לתושבים.

מבקר המדינה ממליץ כי  לקראת אישור תוכנית החומש 2020 -2024 המשטרה תבצע בחינה מעמיקה של תוצאות תוכנית החומש שהסתיימה, תשלים תהליך של הפקת לקחים ותכריע מה אופי התוכנית הנכון. על משרד ראש הממשלה להשלים את השיח עם נציגי החברה הערבית ולהביא את ההמלצות לפני הממשלה עם כינונה לאחר הבחירות הצפויות. זאת כדי לאשר תוכנית ממשלתית לטיפול בפשיעה ובאלימות בחברה הערבית וליישמה. מהמעקב עולה כי לצד פעילות המשטרה נדרשת פעילות בתחומי עיסוקם של משרדי ממשלה שונים, בין היתר, במישורים החברתי-כלכלי, הקהילתי והחינוכי ובתחום הרווחה, וכן יש צורך בחיזוק שיתוף הפעולה הבין-משרדי. נוסף על כך, יש הכרח בהתגייסות של גורמים משפיעים בחברה הערבית (ראשי רשויות, אנשי דת ועוד) לחיזוק שיתוף הפעולה בין בני החברה הערבית ומנהיגיה לבין המשטרה לקידום המהלכים הנדרשים לטיפול בפשיעה. היעדר שיתוף פעולה כזה הוא חסם לקידום פעולות אפקטיביות בנושא.

שיקום אסירים בישראל

תיקון פקודת בתי הסוהר עיגן את שיקום האסיר כמשימת ליבה בשירות בתי הסוהר (שב"ס) והסמיך את נציב שב"ס לבחון אפשרויות לשיקומו של אסיר שהוא אזרח או תושב ישראל, ולנקוט צעדים להבטחת שילובו המרבי בפעילויות שיקום בין כותלי בית הסוהר. עם סיום ריצוי עונשם בבתי הסוהר, ניצבים בפני אסירים משוחררים אתגרים רבים להשתלבות מחודשת בחברה ובקהילה.

מבקר המדינה בדק את נושא שיקום האסירים. הבדיקה נעשתה בשב"ס וברשות לשיקום האסיר, במשרד לביטחון פנים ובמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. בביקורת נבדקו הנושאים האלה: תוכניות השיקום בשב"ס, פעילות רש"א לשיקום אסירים והרצף השיקומי לאורך תקופת המאסר ולאחריה. 

בביקורת נמצא כי בשנים 2017 עד 2019, בממוצע, כ-57% מהצרכים הטיפוליים שהוגדרו לאסירים שהיו כלואים באותן שנים, לא קיבלו מענה, והאסירים שלהם הוגדרו הצרכים האלה לא שולבו בקבוצות או במחלקות על פי הצורך הטיפולי שהוגדר להם, בעיקר בתחומי מרמה והתמכרויות. כמו כן, מלבד המחלקות לטיפול בעברייני מין, שאר המחלקות הטיפוליות אינן ממצות את פוטנציאל תקן הכליאה שלהן, ושיעור המקומות הריקים במחלקות אלו הוא 19% - 34%. 

בשיקום הכלואים בגין עבירות אלימות במשפחה נמצא כי באמצע שנת 2020 כ-37% מכלל הכלואים בגין עבירות אלימות במשפחה לא טופלו אף לא באחת ממסגרות השיקום הרלוונטיות של שב"ס בתחום זה. שיעור המועדות בקרב אסירים שטופלו בתוכנית שיקום בשב"ס עמד על 30.2% לעומת 39.9% בקרב אסירים שלא השתתפו בתוכניות. שיעור מועדות גבוה זה של אסירים משוחררים שריצו מאסר בגין עבירות אלימות במשפחה ולא השתתפו בתוכניות שיקום, עלול לסכן את בני משפחתם. 

עוד עלה כי מיעוטם של האסירים השפוטים למאסרים קצרים השתתפו בפעילות הכנה לקראת שחרור - 1.3% בשנת 2018 ו-1.8% בשנת 2019 - הדבר משקף פער ממשי בין תפיסת שב"ס שלפיה יש להתמקד בהכנת אסירים השפוטים למאסר קצר לקראת שחרורם, לבין פעילותו בפועל בתחום זה.

בנוסף, חרף החובה שקבע המחוקק בשנת 2012, נכון ליולי 2020 טרם הותקנו תקנות להסדרת השיקום לאסירים. אי-התקנת התקנות במהלך שנים אלה פוגעת ביכולתו של שב"ס ליישם באופן מוסדר ומסודר את המדיניות שקבע המחוקק. כמו כן, במערכות המידע הממוחשבות של שב"ס חסר מידע רלוונטי על צורכי התקון של האסירים ועל מידת שילובם בתוכניות התקון השונות. מידע ממוחשב במערכת התקון היה מאפשר לנטר בכל עת את מספר האסירים שאינם מקבלים מענה תקוני ומאפשר גם למטה שב"ס לקבל החלטות ניהוליות ואסטרטגיות הנגזרות ממידע המצוי במערכת. 

בביקורת נמצא כי רכיבים מהותיים בתוכנית העבודה של רש"א (הרשות לשיקום האסיר) לשנים 2018-2017 לא יושמו, לרבות פיקוח על אסירים משוחררים המשוקמים במוסדות תורניים, וקידום העסקת אסירים משוחררים על ידי החברה הכלכלית של המרכז לשלטון מקומי. בשל כך לא השיגה רש"א חלק מהיעדים שהוגדרו בתוכנית האמורה. הממצאים משקפים בעיית תפקוד ברש"א הנובעת בעיקר ממחסור במשאבים בשנים האחרונות.

 חוק רש"א מקנה לה את הסמכות לטפל בכלל האסירים המשוחררים תושבי ישראל. בביקורת עלה כי מתוך כלל האסירים הפליליים תושבי ישראל ששוחררו בשנים 2016 - 2020 שיעור האסירים העשויים להתחייב בליווי, מעקב, פיקוח ושיקום על ידי רש"א לאחר שחרורם הסתכם בממוצע בכ-22%. רש"א אינה מטפלת בכ-70% מהאסירים המשוחררים שאינם משתחררים ברישיון או שאינם מעוניינים להשתחרר בפיקוח רש"א, למעט אוכלוסיית האסירים הבוחרים מיוזמתם להשתתף בתוכניות השיקום של רש"א (וולונטריים). שיעור זה אינו עונה על מלוא הפוטנציאל הגלום בשיקום אסירים ובהורדת שיעור חזרתם למעגל הפשע (מועדות).

בשנים 2016 - 2020 שוחררו בשחרור מינהלי 20,802 אסירים (המהווים כ-64% בממוצע מכלל המשוחררים תושבי ישראל באותן שנים). אסירים אלה אינם מחויבים בקבלת תוכניות טיפול ושיקום לאחר שחרורם, הגם שהם עלולים לסכן את הציבור. בהיבט של ממשקי העבודה בין שב"ס לרש"א נמצא כי רק פחות ממחצית מהאסירים שהשתחררו על ידי היחידה הייעודית בשב"ס בשחרור מוקדם הופנו או פנו בעצמם לקבלת טיפול ברש"א. בנוסף, שיעור המועדות בקרב אסירים עם מוגבלות נפשית, המונים כ-10% בממוצע מאוכלוסיית המשתחררים מדי שנה, הוא 70%. מסגרות השיקום של רש"א אינן כוללות מענה טיפולי לאוכלוסייה זו. לחיוב צוינה פעילותה של חטיבת התקון להגדלת מספר המחלקות ומספר האסירים המשתתפים במסגרות השיקום.

מבקר המדינה ציין בדוח כי בשנים האחרונות גדלה כמות האסירים המשתחררים והדבר מעצים את החובה המוטלת על גורמי השיקום ללוות את האסירים ולטפל בהם ברציפות - החל בשלבי המעצר וכלה בהשתלבות בקהילה ובשוק התעסוקה לאחר שחרורם. אלפי אסירים פליליים משתחררים מדי שנה מבלי שהם מחויבים בתכניות טיפול ושיקום. ראוי ששירות בתי הסוהר והרשות לשיקום האסיר בשיתוף משרד המשפטים, יבחנו את גיבושו של מתווה אשר יעודד ויתמרץ את רוב האסירים המשוחררים להשתתף בהליכי טיפול, ליווי, שיקום או פיקוח; ובפרט אסירים אשר רמת הסיכון הנשקפת מהתנהגותם עלולה להיות גבוהה ביחס לנפגעי העבירה או לכלל הציבור. 

הכשרות ואימונים ברשות הארצית לכבאות והצלה בראי איומי הייחוס

על הרשות הארצית לכיבוי והצלה מוטלת החובה והאחריות להבטיח את רמת הכשירות של לוחמי האש באמצעות הכשרות, אימונים וציוד הולמים על פי משימות יחידותיה. מתוקף תפקידם נדרשים לוחמי האש להיות ערוכים ומוכנים בכל עת לתת מענה מיידי למשימות כיבוי, חילוץ והצלה. 

מבקר המדינה בחן את מערך ההכשרות והאימונים ברשות. נבדקו הבטחת הכשירות המבצעית של לוחמי האש ומערך ההכשרות והאימונים לנוכח איומי הייחוס של הרשות ומערכת יחסי העבודה ברשות. הביקורת נעשתה ברשות הארצית לכיבוי והצלה ובמשרד לביטחון הפנים.

בביקורת נמצא כי מתוך 2,289 משרות שנועדו לתפקידים מבצעיים, ביולי 2020 היו מאוישות בפועל 1,641 משרות של לוחמי אש ומפקדים (72% איוש). גם אם תאושר ותבוצע התוכנית הרב-שנתית לשנים 2019 – 2023, עדיין יחסרו לרשות 554 לוחמי אש (כ-17%) כדי להגיע לבניין הכוח הנדרש לפי תרחיש הייחוס מ-2018.

עוד עלה כי במועד סיום הביקורת טרם נכנסו לתוקפם מדדים מחייבים לכשירות לוחמי האש ומשכך טרם הוטמעו. בעקבות זאת, הרשות פועלת במשך שנים ללא תמונת מצב של הכשירות המבצעית של לוחמי האש, ובכלל זה בלא תמונת מצב של רמת כשירותם המקצועית ושל מוכנותם לכל סוגי האירועים; של רמת הכושר הגופני שלהם ושל ההתאמה של מצבם הרפואי לבצע את תפקידם כראוי.

בנוסף, נכון לנובמבר 2020 בוצעו 70% מפעולות ההדרכה שהיו צריכים לבצע לוחמי האש באותה תקופה. בשנים האחרונות הרשות לא הצליחה לממש את תוכנית האימונים שהיא קבעה כהכרחית על מנת להביא את המערך לכשירות מבצעית מספקת; נמצאו פערים גם בין התכנון לביצוע של פעולות ההדרכה בשנים 2017 – 2019. רצף האימונים וההכשרות משובש לעיתים תכופות מסיבות שונות, לרוב בשל צעדים ארגוניים. כמו כן, בתחקירי הרשות עולים פערים מבצעיים המחייבים מתן מענה באמצעות הדרכות ואימונים. קיימים לקחים חוזרים מתחקירים אשר לא הוטמעו ביחידות.

בביקורת נמצא כי בכמה תחומים נמצאו ליקויים ברמת הכשירות המקצועית של לוחמי האש. הליקויים ממחישים את הצורך בביצוע שוטף וסדור של אימונים והכשרות בתחומים: כיבוי אש וחילוץ בתווך התת-קרקעי, כיבוי אש וחילוץ מבניינים רבי-קומות, כיבוי אש במערכות לייצור אנרגייה, טיפול באירועי חומרים מסוכנים וחילוץ ממעליות.

עוד נמצא כי לא בוצעה עבודת מטה ולא הוכנה תוכנית שתיתן מענה מבצעי בכל הנוגע לאירוע חירום הכולל שריפה בתווך תת-קרקעי, ובכלל זה במנהרות רכבת. ברשות לא קיימת הכשרה מספקת בתחום התווך התת-קרקעי. אף שיש צורך חיוני באימונים במתקן המדמה לוחמה באש במנהרות, אימונים שנעשו בעבר בחו"ל בתחום זה בוטלו בהחלטת הנציב בעקבות צעדים ארגוניים שנקט הוועד. לחלופין, לא תוכננה או קודמה הקמה של מתקן אימונים ללוחמה באש במנהרות בישראל, מתקן שישרת את כלל כוחות ההצלה. בנוסף, הניסיון המבצעי והידע של לוחמי האש בתחום מערכות לייצור אנרגייה הוא חסר, ונדרשת בו השלמה בדרך של אימונים, תרגול והכשרות.

בביקורת עלה כי מדצמבר 2015 לא התקיימו הכשרות ללוחמי אש כממוני מעליות, וטרם אושרו תפיסות ההפעלה של חטיבת תורה והדרכה, המכללה ומתקן הסימולטור המפרטות את התפקידים, תחומי האחריות ותהליכי העבודה שבתחום פעילותם. 

לחיוב צוין בדוח תחילת הפעלתו של הסימולטור, המשמש מתקן אימונים מקצועי ייעודי שמסייע לתרגול ולהגברת המיומנויות הנדרשות ללוחמי האש ולגורמי-חוץ, ואת המכללה לפיתוח וקידום תחום ההכשרות עבור עובדי מערך הכבאות ולצמצום פערים בהתאם לצרכים שהצטברו במהלך השנים. 

מבקר המדינה ציין בדוח, בין היתר, כי ראוי שהשר לביטחון הפנים והרשות ייתנו דעתם על הפער בין הצעת התוכנית הרב-שנתית של הרשות לשנים 2019 - 2023 ובין בניין הכוח הדרוש לרשות על פי תרחיש הייחוס משנת 2018 ולהשפעת פער זה על מסוגלותו של המערך לספק שירותים מצילי חיים לתושבי המדינה ולמלא כראוי את תפקידיו על פי חוק בשגרה ובחירום. 

עוד ציין המבקר כי המציאות המתוארת בדוח זה משקפת תקופה ארוכה שלא התקיימה בה שגרת אימונים ותרגולים סדורה בהתאם לתוכנית העבודה. במצב דברים זה עולה חשש לפגיעה באיכות המענה המבצעי לאירועים ולנזק מצטבר בכשירותם של לוחמי האש, שנוצרו בעקבות צעדים ארגוניים שכללו הפסקת אימונים, הדרכות והכשרות. על הרשות, בהיותה גוף חירום מבצעי שייעודו הצלת חיי אדם, לפעול בשיתוף המשרד לביטחון הפנים, נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר לתיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת ובביקורת זו, כל גוף בתחומו, על מנת להבטיח רמת כשירות מבצעית גבוהה של לוחמי האש, פעילות תקינה ומקצועית של מערך הכבאות למען תושבי ישראל ועמידה בבניין הכוח הדרוש לו על פי תרחיש הייחוס שלו. מומלץ כי השר לביטחון הפנים יבחן מהלכים שיאפשרו את פעילות זו ויוודא את מימושם.

מכבי שירותי בריאות והתאגידים הקשורים אליה - היבטים פיננסיים

מכבי שירותי בריאות מחזיקה בין היתר באסותא מרכזים רפואיים בע"מ ובאסותא אשדוד בע"מ. לצד הקופה פועלת עמותת קרן מכבי (הקרן) שלה כמה חברות בנות המספקות שירותים בעיקר לחברי קופ"ח מכבי.

מבקר המדינה ערך ביקורת בנושאים פיננסיים ואחרים הקשורים לקופ"ח מכבי. הבדיקות נעשו במשרד הבריאות באגף לפיקוח על קופות החולים ושירותי בריאות נוספים (האגף לפיקוח על הקופות), בקופ"ח מכבי, ברשם העמותות ובמשרד האוצר.

בביקורת נמצא כי ב- 31.12.19 הסתכם הגירעון של מכבי בנכסים נטו לשימוש לפעילות בכ-2.8 מיליארד ש"ח. גירעון זה הוא חלק מהגירעון המצטבר שבו מצויות ארבע קופות החולים ושסכומו הכולל, ב-31.12.19 היה כ-15.6 מיליארד ש"ח. גירעון זה מובלע באמצעות האופן שבו מוצגים סעיפי המאזן. החלופה החשבונאית מאפשרת דרך הצגה זו, אך מהותית הבחירה בדרך זו יוצרת מצב בו היקף הגרעון אינו בולט, דבר העלול לפגוע בהחלטות שמקבלת הקופה וגם בהחלטות משרדי הבריאות והאוצר, המאסדרים של הקופה.

עוד עלה כי לאחר יישום ההנחיה בדבר ההצגה מחדש של הוצאות השיווק והפרסום והכללת ההוצאות בגין יצירת קשר עם חברים שאינם חברי הקופה במסגרת הוצאות אלו, מוצגת בשנת 2019 חריגה של כל קופות החולים מההוצאה המותרת בתקנות, בסכום כולל של כ-100 מיליון ש"ח. קופ"ח מכבי חרגה ב-35 מיליון ש"ח. ההוצאה המותרת באותה שנה לכלל הקופות יחד הייתה 18 מיליון ש"ח, וחלקה של קופ"ח מכבי היה 3.4 מיליון ש"ח.

כל קופות החולים נמצאות בגירעון בהון החוזר. סכום הגירעון נע בין 1,052 מיליון ש"ח בלאומית שירותי בריאות ל-5,371 מיליון ש"ח בשירותי בריאות כללית לשנת 2019. הגירעון בהון החוזר של מכבי ב-31 בדצמבר בשנים 2017, 2018 ו-2019 היה (1,765), (1,434) ו-(1,506) מיליוני ש"ח, בהתאמה. במסגרת הסכמי הייצוב הממשלה מגיעה להסדרים כספיים עם קופות החולים המאפשרים את המשך פעילותן השוטפת והסדירה.עלה כי מכבי מיישמת את הוראות החוזר בדבר התקיימותה של בקרה פנימית נאותה על הדוח הכספי של הקופה בלבד ולא על הדוחות הכספיים המאוחדים, הכוללים גם את אסותא מרכזים רפואיים וחברות הבנות שלה. אומנם הוראות החוזר חלות על קופות החולים בלבד ולא על חברות בנות, אך העובדה שיתר הקופות מעדיפות לפעול על פי ההוראות גם בנוגע לחברות בנות מעידה על החשיבות ועל התועלת שהן רואות בבקרה זו.

בנוסף, נושא יחסי הגומלין בין קופ"ח מכבי לקרן מכבי נמצא זה כ-15 שנה במחלוקת מתמשכת בין קופ"ח מכבי לגורמים המקצועיים במשרד הבריאות. במצב הדברים הקיים, קופ"ח מכבי היא הקופה היחידה אשר לצידה פועל תאגיד כקרן מכבי והחברות הבנות שלה, שהיקף פעילותו כ-1.2 מיליארד ש"ח בשנה ושאינו מפוקח באופן מלא על ידי משרד הבריאות.

עוד נמצא בביקורת כי מהדוחות הכספיים של קופ"ח מכבי עולה שהעודפים מפעילות שירותי הבריאות הנוספים (שב"ן) בשנים 2018 ו-2019 הסתכמו בסך של כ-86 וכ-256 מיליוני ש"ח, בהתאמה. מהדוח המסכם של האגף לפיקוח על הקופות עולה כי עודפים אלו נובעים בעיקר מהתוכנית להסטת פעילות רפואית ממימון פרטי למימון ציבורי ומהתוכנית לקיצור תורים. נמצא כי אף שמטרות התוכנית היו, בין היתר, הסטת פעילות ממימון פרטי למימון ציבורי וחיזוק הרפואה הציבורית, כולל בבתי חולים ציבוריים (כמו הדסה), בתי חולים ממשלתיים ובתי חולים של כללית, בשנת 2019 כ-50% מהניתוחים שביצעה קופ"ח מכבי במסגרת התוכנית בוצעו באסותא שהוא בית חולים פרטי בבעלות הקופה.

בהיבטי שיעור ההשתתפות בשב"ן בקופ"ח מכבי בפריפריה נמצא כי בשנת 2019 שיעור ההשתתפות בתוכניות שב"ן בפריפריה (78% בקופ"ח מכבי ו-65% בכלל קופות החולים) היה נמוך מזה שבשאר הארץ (87% בקופ"ח מכבי ו-79% בכלל הקופות), ובמגזר הלא-יהודי שיעור ההשתתפות בתוכניות שב"ן (49% בקופ"ח מכבי ו-44% בכלל הקופות) היה נמוך במידה ניכרת משיעור ההשתתפות של כלל המבוטחים (87% בקופ"ח מכבי ו-77% בכלל הקופות). 

בביקורת זוהו מקרים שבהם הועברו העברות (פעילויות) כספיות בין הקופה לקרן והחברות הבנות שלה בשנים 2016 - 2020. סכומי ההעברות מסתכמים בכ-75 מיליון ש"ח. כמו כן נעשו פעולות הדדיות נוספות שיש להן השפעה על הדוחות הכספיים של הקופה ועל הצגת המצב הכספי שלה בעת קבלת כספים מהמדינה (כספי סל הבריאות וכספי הסכמי הייצוב).

בשנת 2016 קיבלה הקופה מהקרן הנחה נוספת בסך 22 מיליון ש"ח אשר איפשרה לה להציג בדוחותיה הכספיים מצב כספי משופר וכן לקבל את כספי הייצוב מהמדינה המותנים בעמידה ביעד הגירעון. בנוסף, המחיר ששילמה קופ"ח מכבי לחברה א', שהיא חברה בת של הקרן, עבור אשפוז סיעודי מורכב היה גבוה מהמחיר הממוצע ששילמה הקופה בשנת 2019 לספקים של שירות זה, ואף גבוה מהמחיר ששילמו לחברה א' קופות החולים האחרות. כמו כן, קופ"ח מכבי חתמה עם שלוש חברות על הסכמים שמכוחם היא מקבלת בכל שנה תמלוגים. בשנת 2019 הסתכמו תמלוגים אלו בכ-16.5 מיליון ש"ח. עם קרן מכבי, המפעילה את שירותי הרפואה המשלימה עבור הקופה תוך שימוש בסימן המסחר "מכבי טבעי", לא נחתם הסכם.

עוד  עלה בביקורת כי מניתוח היחסים הפיננסיים (שווי מזומנים ביחס לעלות הפעילות, הון חוזר, יחס שוטף ומהיר, ימי אשראי ספקים והוצאות הנהלה וכלליות לנפש) עולה כי מצבה הכספי של הקופה טוב בהשוואה לקופות החולים האחרות. יצוין כי יש תלות גדולה של קופ"ח מכבי (ככל הקופות) בהסדרי תזרים הכספים מול המדינה המבטיחים את המשך פעילותה .

בדוח צוין כי קבוצת מכבי פועלת למימוש הידע שנצבר לטובת פיתוחים טכנולוגיים ולכן משקיעה בחברות הזנק רלוונטיות באמצעות חממה טכנולוגית או באמצעות קרנות הון סיכון.

משרד מבקר המדינה הסב בדוח את תשומת לב משרדי הבריאות והאוצר לגירעון המצטבר הכולל בנכסים נטו לשימוש לפעילות שבו מצויות ארבע קופות החולים, ובכלל זה לגירעון המצטבר בנכסים נטו של קופ"ח מכבי, ולצורך לגבש עבורן ואיתן תוכנית סדורה רב-שנתית שתביא לכיסוי הגירעון.

מבקר המדינה ממליץ, בין היתר, כי משרד הבריאות יפעל להשלים את השיח עם קופ"ח מכבי לקידום מעמדה החוקי של קרן מכבי הן ביחס לקופה והן ביחס למנגנוני הפיקוח על פעילות הקרן והחברות הבנות שלה, ומציין בדוח כי קופ"ח מכבי היא קופת החולים השנייה בגודלה, ובה היו חברים בסוף 2019 כ-26% מתושבי ישראל. מומלץ כי משרד הבריאות וקופ"ח מכבי יפעלו לתיקון הליקויים ולבחינת יישום ההמלצות המפורטות בדוח זה. 

הפעלת חדרי ניתוח בבתי חולים כלליים- ביקורת מעקב

 

ניתוחים הם פעילות ליבה של בתי החולים, וחדרי הניתוח הם צומת מרכזי וחיוני ביותר בכל מרכז רפואי, אך האופן שבו מופעלים חדרי הניתוח בבתי החולים הכלליים מביא להיווצרות "צווארי בקבוק" הגורמים להתארכות התורים לניתוחים. חדרי הניתוח על צוותיהם הם משאב תשתיתי יקר ערך, שזמינותו ומוכנותו משפיעות על חיי אדם ואיכותם, לכן יש חשיבות רבה לניהולם הנכון ולניצולת אופטימלית שלהם. בסוף 2019 היו 458 עמדות ניתוח בכל בתיה"ח בישראל, תוספת של 25 עמדות מ-2017, מועד פרסום דוח מבקר המדינה הקודם.

בשנת 2017 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בעניין הפעלת חדרי ניתוח בבתי חולים כלליים, במהלך שנת 2020 שב ובדק מבקר המדינה באיזו מידה תוקנו הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם, ואשר נוגעים לאופן הפעלת חדרי הניתוח בבתי"ח כלליים ממשלתיים ושל שירותי בריאות כללית. ביקורת המעקב נעשתה במרכז הרפואי ע"ש אדית וולפסון, במרכז הרפואי לגליל בנהרייה, בבית החולים בילינסון, וכן במשרד הבריאות ובשירותי בריאות כללית.

להלן הממצאים שנבדקו בביקורת והקודמת וכעת בביקורת המעקב:

משרד הבריאות כגוף עוקב ומפקח: בדוח הקודם נמצא כי למשרד הבריאות אין מידע מלא ואמין על הניצולת והתפוקות של חדרי הניתוח, והדבר פוגע ביכולתו למלא את תפקידו כגורם המפקח. אמירתו המרכזית של המשרד בתשובתו לדוח הקודם הייתה, שהוא יקים ועדה רב-תחומית שתמפה את ניהול התהליכים והתפעול של חדרי ניתוח, תגבש נהלים וסטנדרטים ותקבע תורת הפעלה סדורה. בביקורת המעקב עלה כי משרד הבריאות הקים ועדה כזו לקראת סיום הביקורת הנוכחית, בספטמבר 2020.

מיצוי של חדרי הניתוח בבתיה"ח הממשלתיים ושל הכללית (תכנון, הקצאה, שיבוץ וביצוע): בדוח הקודם בבתיה"ח שנבדקו - וולפסון, נהרייה ובילינסון - עלה כי מידת היעילות של הקצאת חדרי הניתוח למחלקות, התכנון בפועל של הניתוחים וניטור הביצוע של הניתוחים לעומת התכנון, לקו בחסר, הן בשל היעדר מערכת תומכת תהליך (בחלק מבתיה"ח הפעולות האמורות מתבצעות באופן ידני) והן בשל היעדר מדיניות של משרד הבריאות לאופן ההקצאה, לתכנון ולניצולת חדרי הניתוח הרצויה. בביקורת המעקב עלה כי משרד הבריאות לא הטמיע מערכת ייעודית בבתיה"ח; בבתיה"ח שנבדקו לא חל שינוי בשיטת שיבוץ הניתוחים ובאופן הפיקוח על המחלקות לצורך מיצוי מלוא הפוטנציאל הקיים, המשרד גם טרם הגדיר יעד לניצולת חדרי הניתוח בבתיה"ח הממשלתיים. 

ביטול או דחייה של ניתוחים באופן בלתי צפוי: בדוח הקודם עלה שמשרד הבריאות לא הגדיר מדד ייעודי לשיעור הניתוחים המבוטלים והנדחים בבתיה"ח, והוא גם לא חייב את בתיה"ח הממשלתיים לתעד אירועים כאלו, לכן לא היה למשרד מידע על היקף התופעה בבתי"ח אלה והוא גם לא ניתח אותה. גם לכללית לא היה מדד לביטולי ניתוחים. בביקורת המעקב עלה כי מערכת ה-BI (מערכת לבינה עסקית) שבנה המשרד עבור בתיה"ח הממשלתיים כוללת מדד של ביטול הניתוחים, אולם הוא אינו בשימוש בשל ההבדלים בין בתיה"ח מבחינת תהליכי העבודה וכן מבחינת שיטות הרישום והקידוד של העילות לביטול ניתוחים. המשרד גם לא מחייב את בתיה"ח הממשלתיים לתעד ביטולים. עם זאת, הכללית בנתה שני מדדים לביטול ניתוחים - מדד ביטול ניתוחים ביום הניתוח ומדד ביטול ניתוחים ביוזמת ביה"ח - ומודדת באמצעותם את בתיה"ח שלה. ממדידותיה עלה שיעור ממוצע של 11.9% ו-13.4% בהתאמה בכל בתיה"ח שלה ב-2019.

ניצולת חדרי ניתוח בשעות אחר הצוהריים והערב: בדוח הקודם עלה כי בתיה"ח הממשלתיים ובתיה"ח של הכללית הגדולים, המונים יותר מ-600 מיטות, מפעילים אחר הצוהריים חדרי ניתוח רבים (במסגרות למיניהן כמפורט להלן), ואילו בתיה"ח הקטנים מפעילים רק מעט מהם. בביקורת המעקב עלה כי בבתיה"ח הממשלתיים הקטנים פועלים בשעות אלו רק 17% - 50% מחדרי הניתוח. למשל בנהרייה מפעילים אחר-הצוהריים בין שניים לשלושה חדרי ניתוח מתוך שנים עשר חדרים; בברזילי באשקלון - שלושה מתוך עשרה חדרי ניתוח, בבני ציון שלושה חדרים מתוך שישה, ובפוריה בטבריה שניים מתוך שבעה חדרי ניתוח. בבתיה"ח של הכללית עיקר הפעילות בשעות אחר הצוהריים היא דחופה, וחדרי הניתוח כמעט אינם מופעלים בהם.

שלבים שלאחר הניתוח - התאוששות: בדוח הקודם עלה כי ברוב בתיה"ח היחס בין מיטות הניתוח למיטות ההתאוששות נמוך בהרבה מהסטנדרט האמריקני והאירופי שאותו ישראל אימצה - יחס של 1.5 עד 2 עמדות התאוששות. הדבר יוצר לעיתים "צוואר בקבוק", שבעטיו מתעכב המעבר מחדר הניתוח ליחידת ההתאוששות, וכך חדר הניתוח אינו זמין לניקוי ולקבלת החולה הבא. בביקורת המעקב עלה כי משרד הבריאות לא מיפה את עמדות הניתוח וההתאוששות בכל בתיה"ח וכי יש בתי"ח שבהם יחס העמדות עומד בתקן ואף גבוה מכך. למשל בקפלן היחס הוא 1.75, ובנהרייה באתר המרכזי היחס הוא 1.87 ובאתר המשני 2.25; לעומת זאת יש בתי"ח שבהם היחס נמוך בהרבה, למשל ברמב"ם היחס עומד על 1.2 ובבילינסון על 0.8.

תורים לניתוחים: בדוח הקודם עלה שהמשרד לא קבע תורה סדורה שעל פיה ינהלו כלל בתיה"ח המפעילים חדרי ניתוח את תהליך קביעת התור לניתוח; זמני ההמתנה בבתיה"ח לא היו בני השוואה ולא היה ניתן לשקף מידע זה לציבור. בביקורת המעקב עלה שהמשרד עדיין לא קבע תורה סדורה ולא הטמיע מערכת או קבע מתודולוגיה אחידה למדידת התורים. עם זאת, משרד הבריאות החליט בשנת 2019 להעניק תמיכה לבתיה"ח הכלליים שיפרסמו באתרי המרשתת שלהם את זמני ההמתנה ל-23 ניתוחים שכיחים, נכון לינואר 2020. עוד נמצא כי המשרד לא קבע את שיטת המדידה ולכן הנתונים אינם ניתנים להשוואה ואינם מאפשרים הסקת מסקנה חד-משמעית בנוגע לזמני ההמתנה לניתוחים המבוצעים בבתיה"ח. מהשוואת זמני המתנה של חמישה סוגי ניתוחים עולה שונות רבה בזמני ההמתנה בין בתיה"ח ולעיתים גם בתוך ביה"ח עצמו. כמו כן, ישנם בתי"ח שבהם זמן ההמתנה למרבית הניתוחים שנבדקו הוא גבוה או גבוה למדי. לדוגמה, בבתיה"ח סורוקה והעמק של הכללית זמן ההמתנה לארבעה מתוך חמשת הניתוחים הוא הארוך ביותר בהשוואה לשאר בתיה"ח.

ממתינים יותר משנה בבתיה"ח של הכללית: בדוח הקודם צוין שהכללית קבעה יעד של עד 30% למדד של "ממתינים ללא תור" - כלומר מטופלים הממתינים לניתוח יותר משנה - אולם השיעור בבתיה"ח שלה היה גבוה מזה. כך למשל בקפלן היה אז שיעור זה 46% מכלל הממתינים. בביקורת המעקב עלה שיעד הכללית נותר 30%, אולם שיעור הממתינים ללא תור בכל בתיה"ח שלה, במאי 2020, היה כמעט כפול - 53%.

מערך כוח אדם בחדרי ניתוח: בדוח הקודם עלה כי בשנת 2010 שיעור הרופאים המרדימים היה 0.078 ל-1,000 נפש. ב-2011 נקבע להקצות 27.5 תקנים של רופאים מרדימים לבתיה"ח, אך משרדי הבריאות והאוצר לא הקצו תוספת זו. תקינת המרדימים נקבעה על בסיס מפתח תקינה שחדל להיות רלוונטי עם השנים; תקינת אחיות חדר ניתוח מיושנת וכוללת מגוון מקצועות סיעוד; קיים מחסור בסניטרים. בביקורת המעקב עלה כי מאז ההסכם משנת 1996 ועד אמצע שנת 2020, תקינת אחיות חדר הניתוח בישראל לא עודכנה. כמו כן עלה ששיעור הרופאים המרדימים בישראל נמוך ממדינות רבות אחרות בעולם הנחשבות למדינות מפותחות. יצוין כי בעקבות משבר הקורונה, במרץ וביולי 2020 סיכמו משרדי הבריאות והאוצר על תוספת של 600 רופאים ושל 1,550 אחיות לבתיה"ח, ואולם התוספת אינה מיועדת לחדרי הניתוח.

פיתוח מערכת ממוחשבת חדשה לבתיה"ח הממשלתיים והמערכות שבשימושם: בדוח הקודם עלה כי כדי לנהל את מערך המדידה ולהפיק דוחות מנהלים פיתח המשרד מערכת ממוחשבת ייעודית (מודול BW )  נמצא כי חלק מהתוצרים שהמודול הציג היו שגויים. למשרד לא הייתה גישה לבסיס הנתונים שעליו התבסס המודול והוא לא ביצע בקרה על הנתונים שבתיה"ח הממשלתיים מסרו לו. בכך נפגעה יכולתו לשמש גורם בקרה שבכוחו לנקוט צעדים לשיפור ולהתייעלות. בביקורת המעקב עלה כי המשרד הטמיע ב-2017 מערכת BI חדשה המאפשרת קבלה ועיבוד נתונים מבתיה"ח הממשלתיים בלבד. עם זאת, המשרד אינו עוקב אחר כל המדדים הקיימים במערכת לגבי בתי"ח אלו ואינו מנתח אותם.

רשימת ממתינים המיועדים לניתוח במקום ניתוח שהתבטל (Stand by): בתגובת הכללית לאחר פרסום הדוח הקודם היא ציינה כי בין יתר פעולותיה להתמודדות עם ביטולי ניתוחים היא הגדירה רשימת ממתינים שתהיה בכוננות לביצוע ניתוח בהתראה קצרה - "Stand by". בביקורת המעקב עלה כי רוב בתיה"ח שלה אכן עושים שימוש בכלי זה.

התוכנית לקיצור תורים: בדוח הקודם עלה כי משרד הבריאות ומשרד האוצר סיכמו שיש לתקצב תוכנית לקיצור תורים, האמורה גם להביא להקטנת ההוצאה הפרטית לבריאות והקטנת הפרמיות שהציבור משלם עבור שירותי הבריאות הנוספים (שב"ן). בביקורת המעקב עלה כי התוכנית אושרה, תוקצבה והחלה לפעול, ואכן הביאה לירידה בהוצאה הפרטית ובתשלומי הפרמיות. עם זאת, רבים מהניתוחים שהיו אמורים להתבצע בבתיה"ח הממשלתיים והציבוריים הוסטו לבתי"ח פרטיים.

תוכנית אב לאומית של משרד הבריאות לפיתוח ולהצטיידות של חדרי ניתוח: בדוח הקודם עלה כי אין למשרד הבריאות תוכנית אב רב-שנתית לאומית לפיתוח והצטיידות והוא לא ביצע עבודת מטה שתכליתה לקבוע תוכנית אסטרטגית לאומית להערכת הצרכים העתידיים הנדרשים. בביקורת המעקב עלה שחטיבת המרכזים הרפואיים הממשלתיים התחילה בהכנת תוכניות אב לפיתוח עתידי של המרכזים הרפואיים הממשלתיים, עד שנת 2035, וכי מרכזים רפואיים ממשלתיים אחדים סיימו או נמצאים בשלבים מתקדמים של הכנת תוכניות אב. כמו כן עלה כי בשלוש השנים האחרונות קודמו פרויקטים לבניית חדרי ניתוח. הכללית הכינה תוכנית אב לכול בתיה"ח שלה, אך לא בכל התכניות נכללה התייחסות לחדרי ניתוח. 

מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות לקבוע לוח זמנים לעבודת הוועדה שהקים בספטמבר 2020, לשם קביעת אסטרטגיית עבודה בחדרי ניתוח ולאחר בחינת המלצותיה לגבש תוכנית סדורה, שתכלול את המרכיבים שיש לעסוק בהם במטרה לשפר ולייעול את תפעול מערך חדרי הניתוח, כן עליו לקבוע את המשאבים שיש להקצות לשם כך ואת לוח הזמנים ליישום ולהטמעת התוכנית. בנוסף, על משרד הבריאות, הכללית ומנהלי בתיה"ח לפעול לתיקון הליקויים שטרם תוקנו מאז הביקורת הקודמת ולקדם תהליכים שתכליתם ייעול ושיפור מערך הפעלת חדרי הניתוח בישראל.

הטיפול בפסולת בניין

 

ענף הבנייה בישראל הוא מהענפים הגדולים והחשובים במשק. פסולת הבניין מורכבת מחומרים שונים, כגון בלוקים, בטון, אספלט, זפת ומוצריה, לבנים, מרצפות, קרמיקה, גבס, זכוכית ולוחות בידוד. חומרים אלו ברובם אינרטיים (חומרים שאינם מגיבים לתהליכים כימיים), אך מקצתם מסוכנים, רעילים ודליקים. על פי אומדני המשרד להגנת הסביבה (המשרד להג"ס), כשליש מפסולת הבניין אינה מטופלת על פי דין ומושלכת בשטחים פתוחים.

מבקר המדינה בדק היבטים של הטיפול בפסולת הבניין. הבדיקה נעשתה במשרד להג"ס, רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), משרד האנרגייה, רשות החברות הממשלתיות, מינהל התכנון שבמשרד הפנים ורשות הטבע והגנים. הביקורת בדקה באופן מיוחד את הסטטוס של היבטים שמשרד מבקר המדינה העלה בארבעה דוחות קודמים שפרסם בנושא.

בביקורת עלה כי בשנת 2003 הטילה הממשלה על המשרד להגנת הסביבה להסדיר את הטיפול בפסולת בניין באמצעות רגולציה, אולם המשרד טרם השלים את המשימה, ושתי הצעות חוק בעניין שגיבש לא הבשילו לכדי חוק. ההסדרים שנקבעו בנושא במסגרת הליכי התכנון והבנייה אינם מעודכנים ואינם נותנים מענה לכל המקרים שבהם נוצרת פסולת בניין.  

בנוסף, אף שהמשרד להג"ס הפיץ נוהל מ-2016 המנחה את הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לגבי חיוב בעל היתר בנייה להמצאת הסכם פינוי פסולת, בפועל אין אחידות: ברשויות מקומיות מסוימות (לדוגמה, ראשון לציון ונתיבות) אומץ המפתח המעודכן לפי הנוהל - 20 טונות פסולת ל-100 מ"ר של בנייה למגורים, ואילו רשויות מקומיות אחרות (לדוגמה, ירושלים וקצרין) עדיין פעלו בדצמבר 2020 לפי המפתח מ-2002, כלומר 10 טונות פסולת ל-100 מ"ר של בנייה למגורים. המפתח שאימץ המשרד ב-2016 מתבסס על מחקר שפורסם לפני 16 שנה, ב-2004, ובו צוין כי המודל פותח בהתבסס על דגימה של עשרה פרויקטים בלבד וכי יש צורך לאשש ולחזק אותו. 

עוד עלה כי בניית מערכת מידע ממוחשבת לשימוש האתרים לטיפול בפסולת בניין, שעליה המליץ מבקר המדינה ב-2013, טרם הסתיימה בנובמבר 2020. המשרד להג"ס השלים הקמת מסד נתונים ומערכת דיווח ובקרה לפסולת בניין, אך למערכת חוברו רק כשליש מאתרי הטיפול בפסולת בניין שאמורים להתחבר אליה, ולדבריו היתר צפויים להתחבר עד סוף שנת 2021.

בנוסף, במהלך השנים נתנו גורמים שונים המלצות מפורטות בעניין עידוד השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים ואופן ביצוע הדבר, אולם הועלה כי לגבי רובן לא גובשה החלטה בדבר יישום ההמלצה או אי-יישומה. 

החלטות הממשלה מ-2003 ומ-2008 בעניין השימוש בחומרים ממוחזרים על ידי חברות ממשלתיות טרם יושמו במלואן: פעילות הצוות שהוקם לשם כך לא הובילה לגיבוש כללים למכרזים של חברות ממשלתיות, והצעת המחליטים שגיבש המשרד להג"ס, המחייבת את החברות הממשלתיות ואת השלטון המקומי בשימוש בחומרי מיחזור בהיקף 20% לפחות - טרם הועברה לאישור הממשלה. כפועל יוצא מכך, אף שהמשרד להג"ס פעל לעידוד ולהגברה של השימוש בחומרים אלה בפרויקטים לא מעטים החובה להשתמש בחומרי בנייה ממוחזרים אינה ממומשת. שיעור פסולת הבניין הממוחזרת ששווקה בישראל מסך פסולת הבניין בשנת 2019 עמד על כ-48%.

עוד עלה כי במערכת המידע הממוחשבת של המשרד להג"ס (המעו"ף) אין מידע על האופן שבו טופלו צווי הניקוי, שהם אחד מאמצעי האכיפה המינהליים. כ-30% מהצווים שניתנו בשנת 2019 (47 צווים) לא מולאו בפועל על ידי הגורמים שקיבלו אותם. בנוסף, שיתוף הפעולה בין המשטרה הירוקה לבין משטרת ישראל התמקד במבצעים יחידים, ולא גובשה תוכנית פעולה משותפת לטיפול בעבירות השלכת פסולת לסוגיה (כולל פסולת בניין). כמו כן, סכומי הקנסות בצו סדר הדין הפלילי נקבעו בשנת 2000 ולא עודכנו מאז. בשנים 2017 - 2019  נתן המשרד להג"ס מספר מועט של קנסות - 263 בממוצע בשנה - בגין השלכת פסולת בניין ברשות הרבים או מרשות הרבים לרשות היחיד מרכב מסחרי. זאת חרף הנתונים והאומדנים שלפיהם כ-180,000 משאיות בכל שנה (יותר מ-500 משאיות בכל יום) משליכות פסולת בניין בשטחים פתוחים ברחבי הארץ והנזק נאמד ביותר מ-120 מיליון ש"ח בשנה. 

לחיוב צוינה היוזמה של היחידה לאכיפה אזרחית במשרד המשפטים להקמת פורום בנושאי השלכה והטמנה של פסולת, לרבות פסולת בניין, באופן בלתי חוקי, הכולל את המשרדים הרלוונטיים, וכן כי שיעור מיחזור פסולת הבניין ב- 2019 היה כמעט כפול משיעור הפסולת שנקלטה במתקני המיחזור ב- 2014.

מבקר המדינה ממליץ  כי כלל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, בהנהגת המשרד להג"ס, יפעלו יחד, מתוך ראייה כוללת של תחום צריכת חומרי הבנייה הממוחזרים, כדי להסיר את החסמים למיחזור פסולת הבניין ולשימוש בה, וזאת כדי לממש שינוי נדרש זה. נוסף על כך, על המשרד להג"ס לחזק את פעולות האכיפה שהוא מבצע בעצמו בתחום עבירות פסולת הבניין, ובמקביל לפעול, עם גופי המדינה השונים העוסקים באכיפה, לחיזוק שיתוף הפעולה ביניהם לשם הגברת האכיפה בנושא ומיגור התופעה. 

השירות הקונסולרי - טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל

ישראלים רבים שוהים בחו"ל תקופות קצרות, ארוכות או דרך קבע, וקיים צורך להעניק להם שירותים ממשלתיים בעיתות שגרה, לסייע להם בעת שהם נקלעים למצוקה, לספק להם מידע וכן לטפל בישראלים שנעצרו או נאסרו בחו"ל. 

מבקר המדינה בדק את אופן טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל. הבדיקה נעשתה במשרד החוץ, משרד התחבורה, במטה לביטחון לאומי, ברשות התעופה האזרחית, ברשות שדות התעופה, במשרד המשפטים, במשרד האוצר - אגף החשב הכללי, במשרד הבריאות, במשרד לביטחון הפנים, במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר. כמו כן נפגשו צוותי הביקורת עם גורמים פרטיים העוסקים בתחום החילוץ. במסגרת הביקורת נותחו גם בסיסי נתונים ממערכות המידע של משרד החוץ. נוסף על כך משרד מבקר המדינה הפיץ בקרב 103 נציגויות ישראל ברחבי העולם שאלון מקוון, ו-61% מהנציגויות השיבו עליו.

מהביקורת עולה כי אין אסדרה של הפעילות הממשלתית לסיוע לישראלים במצוקה בחו"ל, כאשר החוק אינו מחייב את הממשלה או כל גורם ממשלתי אחר לסייע לאזרחים במצוקה בחו"ל, ופעולת המדינה בתחום זה נעשית מכוח מחויבות ערכית. סמכותה הכללית של הממשלה לסייע לישראלים במצוקה בחו"ל מכוח סמכותה השיורית לא הואצלה למשרד החוץ. בשנת 2004 הוחל בביצוע עבודת מטה לקביעת גבולות אחריות המדינה לאזרחיה בחו"ל, אך במועד הביקורת העבודה טרם הושלמה. עקב היעדר האסדרה, באירועי מצוקה חריגים שהתרחשו בשנים 2002 - 2020 הייתה שונות בזהות הגורם המחליט, המתכלל, המעורב והמממן. 

בנוסף, אין בידי משרד החוץ נתונים נפרדים ומאוגמים על תקציב הפעילות הקונסולרית או על ביצועה, ובשל כך הוא אינו יכול לפעול לפי מעגל התכנון והתקצוב למימוש יעדיו ומדיניותו. כמו כן, מדיניות משרד החוץ שלא להקצות תקציב למימון סיוע הומניטרי חריג לישראלים הנתונים במצוקה חמורה וחריגה, (מעבר להלוואה בהיקף מצומצם בתנאים מסוימים) מביאה לכך שהנציגויות מסתייעות בגיוס תרומות מקהילות ומיחידים לשם מתן הסיוע, ולעיתים עובדי הנציגות אף תורמים מכספם לצורך כך. הדבר עלול לפגוע בתדמית המדינה ובמעמדה בקרב גורמים ממשלתיים ופרטיים בחו"ל. 

אשר להטסת ישראלים ארצה בתקופת מגפת הקורונה, נמצא כי הממשק המקוון באתר משרד החוץ שבו יכלו להירשם ישראלים בחו"ל שביקשו לחזור ארצה, נותר באתר המשרד אך הוסר מהעמוד הראשי שלו בעת שאלפי ישראלים עדיין נותרו בחו"ל, וכי בעת שהתפרסמה הודעת המשרד על הטסת ישראלים מחו"ל עקב התפשטות מגפת הקורונה טרם גיבש המשרד דרך פעולה אחידה לטיפול בכלל הישראלים שמבקשים לחזור לישראל. עוד נמצא שההתחייבות כלפי חברות מסחריות לביצוע טיסות בסבסוד המדינה לא אושרה על ידי הגורם המורשה לכך על פי הוראות תקנון כספים ומשק (תכ"מ), ולא עוגנה בהסכם חתום. כמו כן, מאחר שהמדינה מימנה את עלות החזרת הישראלים בטיסה אחת מפרו, נוצרה ציפייה בקרב ישראלים השוהים במדינות אחרות להטסתם ארצה ללא תשלום. זאת ועוד, חברות התעופה ביצעו טיסות חילוץ בהתאם למודל כלכלי שסוכם איתן, אולם המדינה שינתה מודל זה בדיעבד לאחר השלמת הטיסות. 

עוד עלה כי המידע שהתפרסם באתר המרשתת של משרד החוץ פזור באזורים שונים באתר ואינו ממוין לפי מדינות, תאריכים ומידת הרלוונטיות שלו. כמו כן, אזהרות מסע ומידע לציבור מתפרסמים במרשתת בשפה העברית ואינם מאפשרים לחלק מהציבור, שאינו שולט בקריאת השפה העברית, להבין את המידע שפורסם ולפעול על פי ההנחיות. נמצאה גם שונות במידע שפורסם על ידי משרד החוץ באתרי המרשתת של 40 נציגויות שנבדקו (מתוך 103 נציגויות המשרד). נוסף על כך באתרי משרד החוץ ונציגויותיו לא פורסם מידע בנוגע לבריאות הציבור ולביטחון האישי במדינות שונות שפורסם באתרי המרשתת של מדינות מערביות אחרות. 

בביקורת נמצא כי הנציגויות הישראליות בחו"ל לא הקפידו להזין במערכות המידע שלהן את מלוא הפרטים על הכלואים שבתחום אחריותן, ובכלל זה פרטים מהותיים כגון מועד שחרורם מהמאסר, ומכאן שבסיס הנתונים במשרד החוץ אינו משקף את סטטוס הכלואים בפועל. כ-40% מהכלואים בחו"ל שנבדקו בביקורת לא זכו לביקור של עובדי הנציגויות במועד או בתדירות שנקבעו כמתחייב. המשרד אף לא קבע הנחיות המחייבות את הנציגויות להקצות תקציב מתאים שיאפשר את קיום הביקורים בהתאם להוראות. כמו כן, במועד סיום הביקורת, אף שחלפו כשלוש שנים וחצי לאחר שהתקבלה החלטת בית המשפט העליון בדבר הטיפול בבקשות להעברת אסירים, כלל הגורמים המעורבים בהליך טרם גיבשו נוהל עבודה מוסכם בנושא. עוד נמצא כי אוכלוסיות מוחלשות בישראל מנוצלות לייצוא גת לארצות שבהן הוא מוגדר סם והסחר בו נחשב לעבירה, אך טרם הוסכם על מסגרת משפטית שתאפשר את מיגור התופעה. נוסף על כך נמצא כי חוק המרשם הפלילי אינו חל על אזרחים ישראלים שביצעו עבירות חמורות בחו"ל, לרבות עבירות מין, ולפיכך עבירות חמורות שבוצעו בחו"ל אינן מתועדות בארץ, בניגוד לעבירות שנעברו בישראל.

בדוח צוינה לחיוב פעילות משרד החוץ על יחידותיו השונות, ובהן האגף הקונסולרי, המחלקה לישראלים בחו"ל, מרכז המצב וכן נציגויות ישראל ברחבי העולם, בתקופת מגפת הקורונה, מאז פברואר 2020 המשרד נדרש להגיש סיוע ומענה, ללא התראה מוקדמת, לאלפי ישראלים בעולם. הנציגויות שימשו, גם במקרה זה, ידה הארוכה של המדינה המסייעת לאזרחים במצוקה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב גם את התגייסותם של משרד החוץ, המל"ל, משרד התחבורה, רשות התעופה האזרחית, ורשות שדות התעופה פעולה מהירה ואפקטיבית לסיוע לישראלים ברחבי העולם לשוב לישראל עם פרוץ המגפה. 

מבקר המדינה ציין בדוח כי אסדרת מעורבות משרדי הממשלה וסיועם באירועי מצוקה של אזרחים בחו"ל עשויה להבטיח פעולה מהירה, יעילה, תקינה ושוויונית בעתיד. טיוב פעולתו של משרד החוץ לפרסום מידע עדכני ורלוונטי בקרב ישראלים היוצאים לחו"ל, וכן לניהול מערכות מידע מעודכנות בנוגע לטיפול בעצורים ואסירים בחו"ל, יתרום לשיפור השירות הניתן למיליוני אזרחי המדינה היוצאים מדי שנה לחו"ל.

דרכי מינוי והכשרה של מנהלים חדשים לבתי ספר

 

משרד החינוך הוא גם הגורם הקובע את דרכי המינוי של מנהלי בתי הספר, את התנאים למינוי ואת דרישות הסף לצורך איוש משרות הניהול בכל מוסדות החינוך, ובהם למידה בתוכנית להכשרת מנהלים. לרמת תפקודם של המנהלים יש השפעה מכרעת על התנהלות בית הספר ועל הישגי תלמידיו ולפיכך גם על מערכת החינוך בכללותה.

מבקר המדינה בדק היבטים בפעולות שנקט משרד החינוך למינוי ולהכשרה של מנהלים חדשים לבתי ספר ולמניעת נשירתם ממערכת החינוך. הבדיקה נערכה במשרד החינוך ובמכון אבני ראשה המפעיל את תוכנית ההכשרה למנהלים. 

מהביקורת עלה כי בשנים התשע"ז-התש"ף חלה עלייה בשיעור המנהלים שמונו בדרך של מינוי בפועל במוסדות החינוך הרשמי מ-43% ל-52%. בתקופה זו כמחצית (כ-48%) מהמינויים היו מינויים בפועל. בנוסף, כשליש מכלל המנהלים שהתמנו לתפקידם בשנים התשע"ח-התש"ף ושנבחרו לתפקיד בהליך מכרזי היו מנהלים שהתמנו קודם לכן לתפקיד במינוי בפועל, ואפשר שהמינוי בפועל העניק להם יתרון שסלל להם את הדרך לקבלת המינוי הקבוע.

בכ-40% מהמינויים בפועל שהמשרד ביצע למוסדות החינוך הרשמי בשנים התשע"ז-התש"ף לא קדם למינוי פרסום מכרז לכלל עו"ה. הנסיבות שבהן נעשו חלק מהמינויים האמורים אפשרו לכאורה היערכות מראש ובכלל זה פרסום הודעה לכלל עו"ה הנותן למועמדים הזדמנות שווה להתמודד על התפקיד בהליך מכרזי.

עוד עלה כי במינוי בפועל לא נדרש מהמועמדים לעמוד בתנאי סף. מתוך 53 מנהלים שמונו בפועל ונדגמו אקראית על ידי הביקורת רק 17 עמדו בתנאי הסף הנדרש בהליך מכרזי - הכשרה לניהול. כתוצאה מכך נוצרו בפועל שני מסלולי מינוי מנהלים התקפים בו זמנית - האחד מסלול מחמיר הדורש עמידה בתנאי סף גבוהים והשני מסלול מקל, שאינו מחייב עמידה בכלל תנאי הסף, מלבד היות המועמד עובד הוראה. מטבע הדברים הדבר מאפשר העדפת המסלול המקל - מסלול המינוי בפועל ובכך, מתאפשר מינוי מנהלים שאינם עומדים בתנאי הסף שהמשרד קבע.

ב-50 מתוך 53 המינויים שלגביהם נמצא תיעוד, המשיכו המנהלים שמונו בדרך של מינוי בפועל בתפקידם מעבר לפרק הזמן שנקבע בנוהל מינוי מנהלים, אך לא נמצאה הנמקה לחריגה. עוד עלה כי התוכנית להכשרת מנהלים מיועדת, בין היתר, לתת מענה לצורך בתוספת מנהלים. ואולם המכסות ללומדים שמשרד החינוך ואבני ראשה קבעו נמוכות באופן בולט מהתחזיות מ-2012 ומ-2018 לצורך במנהלים. בשנים התשע"ד-התש"ף הפער בין מכסות הלומדים שנקבעו לבין התחזיות לצורך במנהלים חדשים עמד על 1,283 פרחי ניהול. אף שהמשרד היה מודע לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית הוא לא התאים את המכסות לצרכים וגם לא שינה את דרישת הסף הקובעת שרק בוגרי התוכנית יכולים להתמנות למנהלים בהליך מכרזי. 

בביקורת נמצא כי תוכנית ההכשרה למנהלים הופכת להיות לא רק תוכנית המכשירה מועמדים פוטנציאליים לניהול כדי לייצר עתודה ניהולית, אלא היא משמשת יותר ויותר להכשרת מנהלים שכבר מכהנים בפועל. בהיבט של אפקטיביות התוכנית נמצא כי שיעורם של הבוגרים שלא כיהנו כמנהלים לאחר לימודיהם עד לשנת התש"ף עלה מכשליש מהבוגרים בהתשע"ה לכמעט מחציתם בהתשע"ט; כ-40% מבוגרי המחזורים התשע"א עד התשע"ט לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית; פחות ממחצית מהבוגרים בשנים אלו מכהנים כמנהלים בשנת התש"ף, כשליש מפרחי הניהול התלבטו לאחר הכשרתם, אם לגשת למכרזי ניהול.

עוד נמצא כי מניתוח נתונים של מכון אבני ראשה ושל משרד החינוך עולה כי מתוך 1,999 בוגרי השנים התשע"א- התשע"ח, 1,268 כיהנו כמנהלים במשך שנה אחת לפחות; 150 מתוכם (כ-12%) עזבו את התפקיד לאחר שכיהנו כמנהלים במשך שנה עד שלוש שנים בלבד. אולם המשרד אינו עורך הליך של בדיקה והפקת לקחים עם מנהלים חדשים שכיהנו כמנהלים וחדלו ולא קבע מהו שיעור נשירה סביר. בנוסף, תפקיד המנהל ותחומי אחריותו אינם מוסדרים במסמך מרכז אלא נגזרים מחוזרי מנכ"ל רבים, ללא ראיה אחודה וסדורה. עולים קשיים במילוי תפקיד מנהל בי"ס, שעלולים לגרום לנשירה מוגברת, לפגוע במוטיבציה של מתאימים לתפקיד להגיש את מועמדותם, ולהעלות את שיעור אלו שהוכשרו לתפקיד אך אינם עוסקים בו.

כמו כן, המפקחים במגזר החרדי בוחנים את הניסיון של המועמד שנבחר במגזר זה ובודקים אם יש לו תעודת הוראה ואולם לא נבדקת העמידה בתנאי הסף שנקבעו בנוהל מינוי מנהלים ובכללם השכלה אקדמית והכשרה לניהול בי"ס. עוד נמצא כי מכסת ההכשרה שנקבעה עבור מועמדים חרדיים רחוקה מלהלום את חלקו של המגזר החרדי במערכת החינוך (תלמידי החינוך החרדי הם כ-30% מתלמידי מערכת החינוך העברי בישראל). כך, מתוך 2,320 בוגרי התוכנית שסיימו את לימודיהם בשנים התשע"א - התשע"ט, רק 18 מוגדרים כשייכים לפיקוח חרדי ומתוכם רק 5 כיהנו כמנהלי בתי ספר בשנת התש"ף.  לחיוב צוינה מגמת הגידול והעלייה של 50% בין התשע"ז והתש"ף במספר המנהלים בוגרי אבני ראשה אשר מונו בהליכי מכרז.

מבקר המדינה ציין בדוח הביקורת כי לתפקודם ולאיכותם של מנהלים יש השפעה מכרעת על התנהלות ביה"ס, על הישגי תלמידיהם ועל מערכת החינוך בכללותה. מומלץ שהמשרד יבחן דרכים לשיפור הליכי המינויים של מנהלי בתי ספר בכל המגזרים ובכלל זה גם במגזר החרדי. עוד חשוב שהמשרד ואבני ראשה - המפעילה את התכנית להכשרת מנהלים ינקטו צעדים לשפור האפקטיביות של התוכנית כך שבוגריה ישתלבו בתפקידי ניהול.

חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות - ביקורת מעקב

 

גזענות היא כל שנאת חינם של זר בשל היותו זר, על רקע שונות גזעית או לאומית אתנית. בחוק חינוך ממלכתי נקבע כי מטרותיו הן, בין היתר, חינוך לאהבת אדם, חינוך למתן יחס מכבד לתרבותו ולהשקפותיו של הזולת וכן חינוך לחתירה לשלום ולסובלנות בין בני אדם ובין עמים.

בשנת 2016 פרסם משרד מבקר המדינה דוח מיוחד בעניין חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות (הדוח הקודם). מבקר המדינה שב ובדק כעת את פעולותיו של משרד החינוך לתיקון הליקויים שעלו בדוח הקודם. הביקורת נעשתה במשרד החינוך, ביחידה הממשלתית לתיאום המאבק בגזענות במשרד המשפטים ובמועצה להשכלה גבוהה (המל"ג)

להלן הממצאים שנבדקו בביקורת והקודמת וכעת בביקורת המעקב:

יישום מרכיבים מרכזיים בתפיסה המנחה - בדוח הקודם עלה שמשרד החינוך לא קידם מרכיבים שנועדו לחולל שינוי בגישה לחינוך הדמוקרטי, האזרחי והערכי ברוח המלצות ועדה ציבורית שאימץ כבר במחצית שנות התשעים של המאה העשרים. בביקורת המעקב עלה כי לא חלו שינויים בתחום זה, והמשרד טרם החל לקדם מרכיבים מרכזיים מהתפיסה המנחה, כגון הקמת ועדת היגוי לתכלול הנושא ולקביעת מדיניות שתתורגם לתוכנית אופרטיבית שתחייב את כלל יחידות המשרד. נוסף על כך, המשרד לא עיגן את התפיסה בחוזר מנכ"ל שיתווה את אבני הדרך לחינוך לדמוקרטיה ולחיים משותפים בכלל המגזרים ושלבי החינוך.

היקף תופעת הגזענות בקרב תלמידים - על פי הדוח הקודם, משרד החינוך לא קבע מדד לבחינה אחידה, שיטתית ועקבית של היקף תופעת הגזענות במערכת החינוך, שתכלול פרמטרים של התנהגויות שלפיהן אפשר לדרג את היקף הגזענות ואת פעילויות בתי הספר לקידום חיים משותפים בהם. בביקורת המעקב עלה שבשנים 2015 - 2016 החל המשרד לפתח מדד גזענות אך טרם השלים את פיתוחו. המדד נועד לשמש כלי ייחודי שעשוי להציג תמונת מצב ממצה ועדכנית של התופעה בקרב כלל התלמידים. המשרד גם טרם השלים את כלי המיפוי של תופעת הגזענות בקרב תלמידים על היבטיה השונים.

"התוכנית המערכתית חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות" - בדוח הקודם עלה שבנובמבר 2014 קבעה מנכ"לית משרד החינוך דאז כי התוכנית תופעל בכל מערכת החינוך באופן קבוע ושיטתי החל בספטמבר 2016. בביקורת המעקב עלה שמסמך המלצות בנושא שגיבש המטה לחינוך אזרחי ב-2016 עדיין לא אושר על ידי המזכירות הפדגוגית. עוד עלה כי אף שהמשרד שילב את נושא החינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות במטרות התוכנית האסטרטגית שלו הוא לא גיבש מתווה וכלים להטמעתה וליישומה בתוכניות הלימוד; בתי הספר והתלמידים גם אינם מוערכים ואינם נמדדים על השתתפותם בתוכנית. זאת ועוד, פעילות של שיתוף והתנסות של תלמידים ומורים בבתי הספר בנושא היא וולונטרית והיא תולדה של החלטה פרטנית של בית הספר או של המורה

"תוכנית מערכתית ייעודית לחיים משותפים בין יהודים לערבים" - בדוח הקודם עלה שמשרד החינוך לא קידם תוכנית לחינוך לחיים משותפים בין ערבים ליהודים אף שהחליט לעשות כן כבר בדצמבר 2009. בביקורת המעקב עלה שהמשרד לא גיבש תוכנית מערכתית ייעודית למניעת גזענות ולחיים משותפים בין תלמידים ערבים לתלמידים יהודים, וכי לא מיפה את כלל הפעילויות שמקיימים בנושא זה אגפי המשרד ובתי הספר. המשרד אף לא דן ולא הכריע בסוגיה אם לכלול נושא זה בתוכנית מערכתית כללית שעוסקת בגזענות או לייחד לו תוכנית ולקדם פעילויות נפרדות. 

תוכנית לקירוב בין תלמידי המגזר החרדי לתלמידי שאר המגזרים - ביקורת המעקב בחנה נושא זה לראשונה, ועלה כי משרד החינוך לא קבע בתוכניות האסטרטגיות שלו מטרות ויעדים ייחודיים לקירוב בין תלמידים חרדים לתלמידי שאר המגזרים למרות הדעות הקדומות והסטראוטיפים השליליים של בני הנוער כלפי אוכלוסייה זו. עוד עלה כי תלמידים מהמגזר החרדי אינם נפגשים עם תלמידים ממגזרים אחרים.

שילוב הנושא בהוראת מקצוע האזרחות - בדוח הקודם עלה שמשרד החינוך לא הפך את לימודי האזרחות במערכת החינוך לעוגן בהנחלת ידע, ערכים ומעורבות רגשית בסוגיות של סובלנות וחיים משותפים. בביקורת המעקב עלה כי לצד שילוב פרקים הנוגעים למיעוטים בחברה הישראלית בספר האזרחות החדש, טרם תיקן המשרד תיקונים מחוללי שינוי בתחום דעת זה, לרבות הרחבת לימודי האזרחות לשלבי חינוך נוספים, וכי נושא לימוד השסעים בחברה הישראלית אינו מחייב את כל התלמידים הלומדים אזרחות. המשרד אף לא בחן את טיב ההטמעה של תוכנית הלימודים החדשה באזרחות משנת 2011, ובפרט את הפרקים הנוגעים למיעוטים ולסוגיית הגזענות.

תוכניות לפיתוח מקצועי ועידוד ניהול של שיח מוגן - בדוח הקודם עלה שמשרד החינוך לא גיבש תוכנית לפיתוח מקצועי מחייב לכלל המורים בנושא חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות, ובפועל פחות מאחוז אחד מכלל ההשתלמויות באותה עת הוקדשו לנושא. ביקורת המעקב העלתה כי חל שינוי שאינו מהותי למול הנתון שעלה בדוח הקודם בשיעור השתתפותם של מורים בקורסים ייעודיים לחינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות. 

מינוי ממונה על מניעת גזענות למערכת החינוך - בספטמבר 2019 מונה במטה משרד החינוך הממונה על מניעת גזענות, הכפוף למשנה למנכ"ל משרד החינוך. הממונה היה חבר בצוות משרדי לבניית התוכנית האסטרטגית של משרד החינוך לשנה"ל התשפ"א (2020 - 2021), צוות שאחראי ליישום הערך "שותפות ואחדות במערכת החינוך". הממונה עזב את תפקידו וב-3.12.20 פורסם מכרז לתפקיד.

תוכנית בין-משרדית לקידום ולשילוב יוצאי אתיופיה במערכת החינוך - דרך חדשה - משרד החינוך הטמיע ויישם יחידת לימוד בנושא תרבותה ומורשתה של קהילת יוצאי אתיופיה, הנהיג שבוע קליטה ועלייה בכל שלבי החינוך וביצע פיתוח מקצועי למורים בנושא מיומנויות וכישורים רב-תרבותיים בימי עיון ובקורסים הנלמדים במכללות להוראה. המשרד גם נתן לתהליכים אלה ביטוי בחוזרי מנכ"ל. 

שילוב נושא מניעת הגזענות בהוראת מקצוע ההיסטוריה בחינוך הממלכתי - בביקורת המעקב עלה כי בשני תחומים עיקריים נעשה תיקון בתוכנית ללימוד היסטוריה בחינוך הממלכתי: הוספת יחידת לימוד לתוכנית הלימודים בנושא ההיסטוריה של הדרוזים והצ'רקסים ופיתוח יחידת לימוד לתלמידי כיתה ח' בנושא מניעת גזענות בראי ההיסטוריה. עוד עלה כי אושרה תוכנית לימודים חדשה לאוכלוסייה הדרוזית והצ'רקסית העוסקת בערכים של סובלנות, קבלת האחר וחיים משותפים, וכי בתוכנית הלימודים להיסטוריה בחינוך הממלכתי-דתי הוספה התייחסות לתרבויות וחברות אחרות.

שילוב נושא מניעת הגזענות בתוכנית להכשרת עובדי הוראה - הדוח הקודם לימד שמשרד החינוך לא פעל להפוך את הנושא לחלק בלתי נפרד מתהליך ההכשרה של עובדי הוראה חדשים. ביקורת המעקב העלתה שהוועדה לבחינה מחודשת ועדכון מתווה ההכשרה של עובדי הוראה כללה בהמלצותיה למל"ג מאמצע שנת 2020 רכיבי לימוד ותכנים מחייבים בנושא חינוך למניעת גזענות ולחיים משותפים. עם זאת, במועד השלמת הביקורת, המל"ג טרם אישרה את המתווה החדש והמכללות האקדמיות להוראה טרם יישמו רכיבי לימוד אלו.

מבקר המדינה ממליץ כי משרד החינוך יוסיף ויפעל לקידום התמודדות מערכתית עם תופעת הגזענות ויקדם חינוך לחיים משותפים, מתוך העברת מסר לכל הזרמים במערכת החינוך - הן לתלמידים והן למורים לאורך כל הרצף החינוכי - לגבי החשיבות הראשונה במעלה של הנושא. מומלץ כי המשרד ישלב את הנושא באופן מובנה בתוכני הלימוד ובפעילויות של כלל התלמידים, בכלי ההערכה והמדידה של בתי הספר ובתוכניות להכשרת מורים.

ליווי חקירות על ידי הפרקליטות - ליווי משפטי לחקירות משטרה ואישור תרגילי חקירה

 

כלל יסוד בהליך הפלילי הוא שמירה על הפרדה בין הגוף החוקר ובין הגוף התובע ושמירה על עצמאות שיקול הדעת המשפטי של הגוף התובע. הפרדה זו נדרשת לצורך בקרה על הליך החקירה ושמירה על זכויות החשודים והנאשמים. ליווי פרקליט לחקירה היא שיטת פעולה נוהגת שהתגבשה במהלך השנים בקרב היחידות החוקרות והפרקליטות. כחריג לכלל ההפרדה, בתיקים מסוימים מצורף פרקליט מלווה לחקירות שתפקידו להכווין את החוקרים ולייעץ להם בסוגיות משפטיות, אך לא לבצע בעצמו את פעולות החקירה. שילוב הפרקליט בתיקים אלה נועד לשפר את איכות החקירה ולייעל את העבודה על התיק. ממשק נוסף שבו הפרקליטים מעורבים בחקירה הוא באישור שהם מעניקים לחוקרים לבצע תרגילי חקירה שבהם מופעלת מניפולציה כלשהי לצורך איסוף ראיות.

מבקר המדינה בדק את נושא הליווי המשפטי של פרקליטים לחקירות משטרה וכן את מתן אישורי הפרקליטות לביצוע תרגילי חקירה. הביקורת נערכה ביחידות החוקרות במשטרה ובפרקליטות.

בביקורת עלה כי סמכויות פרקליט מלווה, המופעלות במאות תיקים בשנה, לא נקבעו בחקיקה ראשית. נמצא כי לאחר שהן הוסדרו בהנחיית פרקליט מדינה ב-2017, החליט פרקליט המדינה דאז ב-2019 להסב את ההנחיות לנוהל פנימי, חרף העובדה שמדובר בשיטת פעולה שרלוונטית לגורמי האכיפה בפרקליטות ובמשטרה, כמו גם לנחקרים ולציבור כולו. 

בנוסף,  הנוהל הפנימי מתייחס לסוגיית המעורבות של הפרקליט המלווה בחקירה ובניתובה באופן כללי שמותיר שיקול דעת נרחב לפרקליט לרמת המעורבות ובאופן העברת התובנות, ההמלצות וההנחיות לצוות החוקר. כמו כן, לא נקבעו כללים מנחים בנוהל הפנימי להקצאת פרקליט מלווה. ביחידות השונות בפרקליטות מתקבלות החלטות פרטניות בדבר הקצאת פרקליטים מלווים לחקירות, לרוב לאחר קבלת פנייה מהיחידות החוקרות במשטרה.

בביקורת נמצא כי הפרקליטות והמשטרה אינן מנהלות רישום שיטתי ומלא במערכות המחשוב שלהן לגבי תיקי החקירה שבהם התבקשה הקצאת פרקליט מלווה ולגבי התיקים שבהם הבקשה נענתה בחיוב. הנתונים שנמצאו במערכת תנופ"ה בפרקליטות אינם מלאים ומהימנים דיים כדי ללמד על מאפייני הטיפול בתיקי ליווי חקירה, כגון משך החקירה הממוצע ומשך הזמן הממוצע שחלף מסיום החקירה ועד הגשת כתב אישום. בהיעדר מידע מלא ומהימן אין אפשרות לבחון את יעילותו של הליווי. כמו כן אי אפשר לבחון כראוי את היקף השימוש בשיטת פעולה זו ולנתח את הקצאת המשאבים הראויה עבורה.

פרט לשיטת הפעולה של פרקליט מלווה, בקרה נוספת על חקירות נעשית באמצעות קציני חקירות משפטנים הפועלים במשטרת ישראל ומוצבים במרחבים ובתחנות. נמצא כי המשטרה לא תיקננה תפקיד של קצין חקירות משפטן ב-32 תחנות מתוך 80 תחנות המשטרה והמרחבים האופרטיביים, וב-8 תחנות נוספות התקן אושר אך אינו מאויש. כמו כן המשטרה לא ערכה בקרות על עבודת קציני החקירות המשפטנים.

במהלך חקירה בפני החוקרים עומדת אפשרות לנקוט תרגילי חקירה, שהם שם כולל להפעלת מניפולציות על החשוד או העדים שתכליתן השגת ראיות. למשל: מדובב שמפתח שיחה עם החשוד; סוכן סמוי שרוכש סמים או נשק ומפליל את המוכר; העברת מידע מוטעה לחשוד כדי לגרום לו להאמין שיש בידי המשטרה ראיות מספיקות להגשת כתב אישום. בביקורת עלה כי אין הנחיה של פרקליט המדינה המגדירה מהם השיקולים שעל הפרקליט לשקול בבואו לאשר תרגיל חקירה וכי הפרקליטים המאשרים את תרגילי החקירה קובעים את התנאים לביצוע התרגיל, אך אינם מנמקים את הטעמים לאישור.

הפקת לקחים כדבר שבשגרה היא כלי ארגוני המאפשר התייעלות, למידה מכשלים ומטעויות, תיקון, הבהרה ויצירת כללים ארגוניים ברורים ואחידים. בפסקי דין שבהם התגלו כשלי חקירה חריגים אגב הדיון המשפטי, התבקשו גורמי החקירה והתביעה לערוך הפקת לקחים. נמצא כי הסדרת תהליך קבוע של הפקת לקחים בפרקליטות לא הושלמה בשל התנגדות מצד ועד הפרקליטים, וככלל פרקליטי מחוז נמנעים מלערוך הפקות לקחים.

לחיוב צוין מחוז ירושלים של המשטרה ומחוז ירושלים של הפרקליטות על חתימת נוהל עבודה משותף. הנוהל מגדיר את התנאים המצדיקים בקשה להקצאת פרקליט מלווה, את פירוט תפקידיו של הפרקליט המלווה ואת החובות הנדרשות מהיחידה החוקרת במהלך הליווי.

מבקר המדינה ציין בדוח כי ההגנה על זכות ההליך ההוגן ועל זכויות האדם של החשודים והעדים מחייבת תשומת לב יתרה בממשקים שבהם יש חריגה מעקרון הפרדת הרשויות. מומלץ כי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה יבחנו מהי המסגרת הנורמטיבית הנדרשת לעיגון הסמכות לפעול בשיתוף פעולה עם היחידה החוקרת במהלך החקירה ולהבנות את שיקול הדעת של הפרקליטים הנמצאים בממשק העבודה עם היחידה החוקרת. עוד מומלץ כי הפרקליטות תקפיד על תיעוד ראוי, ותקדם הפקת לקחים כחלק בלתי נפרד מהעבודה השוטפת על התיקים.

השירות לציבור בבתי הדין הרבניים

לבתי הדין הרבניים סמכות שפיטה. על פי חוק שיפוט בתי דין רבניים ענייני נישואין וגירושין של יהודים בישראל אזרחי המדינה או תושביה הם בשיפוטם הבלעדי והייחודי של בתי הדין הרבניים. בנוסף, לבתי הדין יש סמכות מקבילה לבתי המשפט בנושאי משמורת ילדים, מזונות וחלוקת רכוש בין בני זוג. הנהלת בתי הדין הרבניים היא יחידת סמך במשרד לשירותי דת האחראית בין היתר על השירות לציבור.

משרד מבקר המדינה בדק את השירות לציבור בבתי הדין הרבניים הביקורת בהנהלת בתי הדין נעשתה ביחידות המטה ובמזכירויות, נאספו ונותחו נתונים ממערכות המידע של הנהלת בתי הדין, ביחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור שברשות התקשוב, הנהלת בתי המשפט וגופים המייצגים מקבלי שירותים בבתי הדין הרבניים.

בביקורת עלה כי הנהלת בתי הדין הרבניים טרם גיבשה תוכנית אסטרטגיית כלל ארגונית אשר מסנכרנת את כלל הפעילויות ליישום סטנדרטים של שירות.

בהיבט של הוועדה להשוואת תנאים לבתי המשפט, ראש הממשלה מינה ועדה מקצועית זו, והיא הגישה דוח הכולל המלצותיה במרץ 2019. דוח זה לא נידון בממשלה בשל כך שלדברי משרד ראש הממשלה, לא כל חברי הוועדה אישרו את הדוח בחתימתם. הוועדה מצאה כי קיים פער בנוגע למשאבים העומדים לרשותם של בתי הדין, לעומת המשאבים העומדים לרשותם של בתי המשפט, והמליצה בין היתר על שיפור בתחום המחשוב והבינוי. בפועל טרם ניתן מענה לפערים שעלו. 

עוד נמצא כי הנהלת בתי הדין חורגת בשלושה משבעת המדדים שנקבעו באמנת השירות. לגבי שני מדדים - ההנהלה אינה מודדת את מידת השגתם, לגבי מדד אחד - ההנהלה לא הגדירה פרק זמן מרבי לביצוע ולגבי מדד אחד נוסף - עלתה חריגה לעומת יעד הזמנים שנקבע, אולם לפי דברי הנהלת בתי הדין קיימת עמידה ביעד הזמנים אף אם הסגירה במערכת הממוחשבת מתבצעת מאוחר יותר. 

משכי זמן המתנה ממוצעים למועדי דיונים - 

דיון ראשון בתיקי גירושין - בשני בתי דין זמן ההמתנה הממוצע לדיון ראשון בתיקי גירושין עומד ביעד שנקבע בתכנית העבודה - 75 יום, בשלושה בתי דין החריגה היא בשיעור של עד חמישה ימים מהיעד ואילו בשבעת בתי הדין האחרים זמן ההמתנה הממוצע לדיון ראשון הוא שלושה חודשים ויותר. 

דיון ראשון בתיקי החזקת ילדים - קיימים פערים בין בתי הדין באשר לממוצע זמן ההמתנה לקביעת דיון ראשון להסדרת החזקת ילדים. משך ההמתנה הממוצע הקצר ביותר לדיון ראשון להסדרת החזקת ילדים הוא בפתח תקווה - למעלה מחודשיים והארוך ביותר בצפת - למעלה מחמישה חודשים. 

דיון ראשון בתיקי מזונות ילדים - כל בתי הדין אינם עומדים בהתחייבות המפורטת באמנה לקביעת דיון ראשון תוך 21 יום בממוצע, ואף לא ביעד שנקבע בתוכנית העבודה לקביעת דיון בתוך 30 יום בממוצע. זמן ההמתנה הממוצע הקצר ביותר לדיון ראשון במזונות ילדים בכל בתי הדין (למעט שלוחת אריאל) הוא למעלה מחודשיים וחורג מהיעד שנקבע הן מהקבוע באמנה והן מהקבוע בתוכנית העבודה של הנהלת בתי הדין - החריגה הקטנה ביותר ביחס ליעד של 30 יום שנקבע בתוכנית בעבודה היא בבית הדין באריאל חריגה של 17 יום ואילו החריגה הגדולה ביותר היא בבית הדין בצפת - 105 ימים. אף כי יש לתת עדיפות לדיון בנושאי מזונות ילדים עלה כי בשישה בתי דין משך ההמתנה לדיון ראשון בתיקי מזונות ארוך מזמן ההמתנה לדיון ראשון בתיקי גירושין או בנושא החזקת ילדים או בשניהם גם יחד. 

עוד נמצא בביקורת כי מגוון הפעולות שניתן לבצע מרחוק באמצעות אתר האינטרנט של בתי הדין הרבניים הוא מצומצם. למשל, להנהלת בתי הדין יישומון אחד המאפשר לציבור זימון תורים לקבלת קהל במזכירויות. בנוסף, באתר האינטרנט של בתי הדין יש 38 טפסים שניתן להדפיס ולמלא ידנית. שלושה טפסים אחרים הם מקוונים, וניתן לשלוח אותם באתר האינטרנט, טופס אחד מהם - "בקשה כללית" - מאפשר הגשת 65 סוגי בקשות שונים. לגבי טופס זה - הגשת הבקשה אומנם נעשית באופן מקוון, ואולם היא אינה משויכת לתיק הרלוונטי, ועובדי המזכירויות נדרשים לעשות פעולה זו. עוד עלה כי למרות שהצורך בשדרוג מערכת המחשוב עלה לפני ארבע שנים, עדיין לא הושלם המהלך להחלפתה. באוקטובר 2020 חלה תקלה חמורה במערכת הממוחשבת לניהול תיקים של בתי הדין.

בנוסף, במערכת התשלומים של בתי הדין אגרת התשלום מקושרת לזהות הגורם המשלם בעדה ולא לתיק הספציפי, כך שהמנגנון המקוון לתשלומי האגרה בבתי הדין הרבניים אינו יכול להבטיח חד-חד-ערכיות בין תשלום האגרה לבין התיק שבגינו האגרה משולמת, ועל כן נדרש שהמזכירויות ישייכו ידנית את התשלום לתיק שבגינו הוא שולם. בהיבט של התאמת נגישות לאנשים עם מוגבלות  נמצא כי באתר האינטרנט של בתי הדין הרבניים אין אפשרות לבקש התאמת נגישות.

לחיוב מצוין בדוח כי הנהלת בתי הדין ביצעה פעולות לשיפור השירות לציבור ובהם הקמת מוקד טלפוני חדש ב-2019, השתתפות יזומה בסקר של היחידה לשיפור השירות ב-2019 ומינוי מנהלת תחום השירות לציבור ב-2019. כמו כן, הקימה הנהלת בתי הדין מערך דוחות בינה עסקית (BI) המשמשים אותה לניתוח מידע וקבלת החלטות. עם זאת, יצוין כי המערכת נמצאת בשלבי פיתוח נוספים במטרה לשפר את יכולת הניתוח של הנתונים.

מומלץ כי הנהלת בתי הדין תמשיך לפעול לשיפור השירות לציבור באמצעות תכנון השירות בראייה כלל-ארגונית, תפעל לשדרוג ערוצי הקשר הדיגיטלי עם הציבור ותרחיב את הפעולות העצמאיות שניתן לבצע מרחוק תעדכן, תתקף ותפרסם את אמנת השירות לציבור; ותוודא כי בתי הדין ישיגו את יעדיה, כדי להבטיח שירות איכותי ומיטבי לציבור הבא בשעריה.על משרד ראש הממשלה לפעול להשלמת גיבוש דוח הוועדה להשוואת תנאים בין בתי הדין לבתי המשפט, ואם מי מחבריה אינו חתום על הדוח, ינחה את חבר הועדה הרלוונטי, או בהיעדרו את נציג המשרד, להוסיף את עמדתו.

פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי

 

ענף התיירות בעיר אילת הוא הענף הכלכלי המרכזי בעיר, והוא מושפע מאוד ממגמות חברתיות, כלכליות, פוליטיות, ביטחוניות, סביבתיות, בריאותיות וטכנולוגיות. התיירות באילת מצויה זה שנים בתחרות קשה עם עקבה (ירדן) וטאבה (מצרים) השכנות, וכן עם יעדים במדינות אגן הים התיכון ובאירופה שמושכים אליהם נופשים ישראלים. בהיותה עיר מוטת תיירות ללא גיוון תעסוקתי, חוסנה הכלכלי של אילת מאוים במקרה של פגיעה בענף התיירות. 

מבקר המדינה בדק את פעולות הממשלה לקידום התיירות באיל והתוכניות לפיתוחה הכלכלי.  כמו כן, נבחנו השלכות משבר נגיף הקורונה על ענף התיירות ועל אילת בפרט בשנת 2020. הביקורת נעשתה במשרד ראש הממשלה, במשרד התיירות, במשרד האוצר, במשרד הביטחון, בעיריית אילת, במשרד התרבות והספורט, במשרד לפיתוח הנגב והגליל, במועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה, ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י), בחברה הממשלתית לתיירות, בחברה הממשלתית לפיתוח חוף אילת, במשרד התחבורה ובצה"ל. 

מקורות התעסוקה בעיר אילת הם מוגבלים, וענף התיירות הוא ענף התעסוקה העיקרי בה, כאשר כ-90% מהמשרות בעיר קשורות לענף התיירות, ובענף בתי המלון לבדו מועסקים כרבע מכלל העובדים בעיר. התוצאה היא שאילת רגישה ביותר למשברים ואירועי חירום. 

בביקורת נמצא כי אמנם בשנים 2009 - 2017 עסקו גורמי ממשלה שונים במצבה של העיר וניסו לקדם תוכנית אסטרטגית כוללת לשיפורו, אולם עיסוקם לא היה אפקטיבי: הדיונים על האמצעים שיש לנקוט והמשאבים שיש להקצות עבורם לא הושלמו. הגורמים הממשלתיים שעסקו בכך לא הצליחו להכריע לגבי חלופה שיש לקדמה, והמהלכים לא הבשילו לכדי החלטות אופרטיביות ולהחלטת ממשלה בעניין. מאחר שהתוכנית האסטרטגית לקידום העיר אילת משנת 2016 לא אושרה ולא יושמה, לא נפתרו בעיות היסוד שעימן היא מתמודדת ובראשן כלכלתה ותלותה הגבוהה בענף התיירות, והדבר נדחה עד ההחלטה שקיבלה הממשלה בעניין אילת בשנת 2019. 

עוד עלה כי החלטת הממשלה מ-2019 בעניין תוכנית רב-שנתית לאילת כללה בין השאר פרויקטים תיירותיים ולא-תיירותיים אשר עלו כבר בשנים קודמות. כמו כן, ההחלטה מורה על ביצוע פעולות התחלתיות בלבד לקידום הפרויקטים, שאין בהן לבדן כדי להביא למימושם. 

כשפקד את אילת משבר הקורונה, העיר נמצאה תלויה בענף אחד, התיירות - ענף שרגיש ביותר למשברים מסוג זה, וללא מנופים כלכליים משמעותיים נוספים שיכלה להישען עליהם בתקופה מאתגרת זו. 

שלוש החלטות שקיבלה הממשלה בתשע השנים האחרונות בעניין הפיכתה של אילת לעיר ספורט בין-לאומית, טרם יושמו במלואן בשל מחלוקות בין משרדי הממשלה על תקצוב הפרויקט, בעיות הנדסיות שהתגלו בשלב מאוחר במצב הקרקע וייקור עלויות הפרויקט. כמו כן, הקמת מרכז כנסים באילת עודנו על קו הזינוק, יותר מעשור אחרי שהחלו הדיונים לגביו ואף שהגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר הכירו בחשיבותו לעיר ובצורך לקדמו.

עוד נמצא בביקורת כי משנת 2004, שבה הוחלט כי יש לשווק למכירה את מתחם הלגונה המזרחית באילת, ועד מאי 2019, מועד פרסום השיווק של שלושת המגרשים הראשונים במתחם, חלפו כ-15 שנים. הביקורת העלתה כי במשך שנים לא קודם כראוי שלב בחינת החלופות לטיפול בבעיית מי הלגונה, ועל כן גם לא התקבלה החלטה על החלופה המועדפת לטיפול בה.

עוד נמצא כי ההליכים בעניין מיזם הקמת קו הרכבת לאילת בעקבות החלטות ממשלה מצויים זה עשור בשלבי הכנה או בדיקה. טרם הושלם שלב תכנון כל תוואי הרכבת לאילת וטרם ניתן תוקף לתוכנית סטטוטורית לתוואי הקמת המסילה על כל מקטעיה. בנוסף, אף שידוע זה שנים רבות לגורמים הנוגעים בדבר על הסכנות הטמונות בכביש 90, שהתרחשו בו 2,480 תאונות בשנים 2003 - 2020, חלקן חמורות ורוב התאונות החמורות חזיתיות, ועל הצורך הניכר בשדרוגו, לא נמצא כי בוצעו בצורה מספקת פעולות ומהלכים אופרטיביים שנועדו לטפל כראוי בסכנות שאליהן חשופים הנוסעים בכביש זה. 

כמו כן, בסיס חיל הים תופס שטח הן בחופי אילת והן בשטח העיר, ושוררת הסכמה בקרב הגורמים הרלוונטיים כי הדבר מהווה חסם להתפתחות העיר. במשך כ-15 שנים מתקיימים דיונים במסגרות שונות בעניין פינוי, מלא או חלקי, של הבסיס - אך אלו לא הבשילו לכלל מעשה, ולא קידמו את פינויו או את צמצומו. לחיוב צוין בדוח כי ועדת היגוי בראשות משרד ראש הממשלה ובהשתתפות רמ"י, משרד הביטחון ומשרד האוצר גיבשה באוקטובר 2020 הסכמות עקרוניות להתכנסות בסיס חיל הים באילת לשטח קטן יותר, דבר שיאפשר - לאחר חתימת הסכם בעניין - העצמת הפוטנציאל העירוני והתיירותי ברצועת החוף הדרומי של העיר.

מבקר המדינה ציין בדוח כי אילת נותרה חשופה לסיכונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות. איום זה הגיע לכדי מימוש משמעותי במהלך שנת 2020 בשל התפרצות מגפת הקורונה, והדבר גרם לשיעורי אבטלה גבוהים ולמשבר כלכלי קשה בעיר. 

מבקר המדינה ממליץ לקדם פעולות שיאפשרו את הרחבת סוגי הענפים הכלכליים שאילת נשענת עליהם, לרבות פעולות מקדמיות, ולהבטיח את יישומה של התוכנית הרב-שנתית שעליה החליטה הממשלה באוגוסט 2019 ואת יישום יתר הפרויקטים הקשורים באילת. לפיכך, על הגופים הממשלתיים המעורבים בנושא לפעול, כל אחד בתחומו, על מנת להביא ליישומן של התוכנית הרב-שנתית ויתר החלטות הממשלה בעניין אילת, זאת כדי לקדם את העיר אל עבר המטרות שנקבעו בהן, למנף את הפוטנציאל הטמון בה וליצור מנועי צמיחה חדשים לכלכלתה, לצד המשך חיזוק מעמדה כעיר תיירות.

מניעת אלימות בספורט - ביקורת מעקב 

 

בעקבות אירועי אלימות חוזרים ונשנים של במגרשי הספורט ובהתבסס על המלצותיהן של ועדות שונות שעסקו בנושא והמליצו על כלים להתמודדות עם התופעה, מבקר המדינה שב ובדק את  נושא מניעת האלימות בספורט.  ביקורת ראשונה בנושא זה התקיימה בשנת 2015 ונוספה לכך ביקורת על היחידה המשטרתית החדשה - המערך למניעת אלימות בספורט שהוקמה ב- 2017.

הביקורת נעשתה במשרד התרבות והספורט, במטה הארצי של משטרת ישראל (מטא"ר) - באגף השיטור, אבטחה וקהילה ובאגף חקירות ומודיעין (אח"ם) - במחוז ירושלים, במשרד לביטחון הפנים (המשרד לבט"פ), במשרד החינוך ובמועצה להסדר הימורים בספורט (הטוטו), מחוז תל אביב ובמחוז החוף, בהתאחדות לכדורגל ובאיגוד הכדורסל.

להלן הממצאים שנבדקו בביקורת והקודמת וכעת בביקורת המעקב:

פעילות המועצה למניעת אלימות בספורט - במועד הביקורת הקודמת פעלה המועצה למניעת אלימות בספורט  שהוקמה ב-2009, על פי החוק. בביקורת המעקב עלה כי המועצה פעלה עד שנת 2017, המועד שבו פג תוקף המינוי של יו"ר המועצה. מאז לא מינו שרי התרבות והספורט מועצה חדשה. אי-מינוי חברי מועצה ובראשם יו"ר מיולי 2017 אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, המקיימות את המועצה והמחייבות את איוש התפקידים שבה, ופוגע ביכולת למנוע את תופעת האלימות בספורט. 

גיבוש תוכנית פעולה למניעת אלימות בספורט על ידי המועצה ומשרד התרבות והספורט - בביקורת הקודמת עלה כי המועצה לא גיבשה תוכנית מסודרת "לפעולה ולטיפול בנושא האלימות בספורט", כמתחייב מתפקידיה על פי החוק. בביקורת המעקב עלה כי המועצה הפסיקה את פעילותה בטרם גיבשה תוכנית. 

תכלול המערך למניעת אלימות בספורט בידי משרד התרבות והספורט והמועצה - בביקורת הקודמת עלה כי המשרד לא השכיל להוביל ולתכלל את פעילות הגופים השונים בתחום מניעת האלימות בספורט ואת קידומם של הנושאים הנוגעים לבנייה ולהפעלה של המערך להתמודדות עם אלימות בספורט. המשרד גם לא הצליח לקדם את שיתוף הפעולה עם משרד החינוך, עם המשטרה ועם גופי הספורט הקשורים לגיבוש כלי אכיפה, מניעה וחינוך. כתוצאה מכך לא קיבלה ההתמודדות עם האלימות בספורט את תשומת הלב הראויה, ולא מוצה הפוטנציאל הגלום בקיומו ובהפעלתו של מערך אחד שיוביל פעולות חינוכיות למניעת אלימות ופעולות אכיפה. בביקורת המעקב נמצא כי המשרד טרם גיבש תוכנית כוללנית ליישום החוק לאיסור אלימות בספורט שבה מוצגים יעדים, לוח זמנים להשגתם וכלי מעקב ומדידה. עוד עלה בביקורת המעקב כי המשרד אינו מתפקד כגוף המתכלל את הגופים ואת הפעולות למניעת אלימות בספורט, מתוך שיתוף פעולה עם הגופים הקשורים לנושא הספורט, כדי לגבש כלי אכיפה, מניעה וחינוך וכדי לבדוק אירועי אלימות בספורט. 

מסד נתונים מרכזי על היקף אירועי האלימות והגזענות בספורט - בביקורת הקודמת עלה כי לא צלח ניסיונה של המועצה מיוני 2014 לבנות מסד נתונים על יסוד נתונים של גופים האוגרים מידע על אירועי אלימות, כמו המשטרה, ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל. בביקורת המעקב עלה כי מאז לא יזמו חלופה לכך לא המועצה ולא המשרד. עוד עלה כי נתוני משטרת ישראל מצביעים על ירידה של כ-22% במספר תיקי החקירה שנפתחו בעונת 2018-19 לעומת עונת 2017-18, ואילו נתוני בתי הדין של ההתאחדות לכדורגל ושל איגוד הכדורסל מצביעים דווקא על עלייה בשיעור דומה בהרשעות בבתי הדין באותה התקופה. 

שימוש בכרטיסי אוהד לזיהוי מורחקים ממגרשים - בביקורת הקודמת עלה כי למרות המלצות ועדת צור ואישורן על ידי השרה דאז ב-2015, טרם בוצע קישור בין כרטיסי האוהדים למערכת ממוחשבת של המשטרה שנועדה לזהות אוהדים שהורחקו ממגרשים. בביקורת המעקב נמצא כי לא חל שינוי במצב.

היעדר נתונים אמינים על שיעור המורחקים ממגרשים ועל יעילות הענישה - בביקורת הקודמת צוין כי על אגף חקירות ומודיעין במשטרת ישראל לעקוב אחר האופן שבו מיישמים קציני החקירות את ההוראה לחייב מורחקים להתייצב בתחנת המשטרה ולעדכנה או לגבש לה חלופה לפי הצורך. בביקורת המעקב נמצא כי למטה הארצי במשטרת ישראל (מטא"ר) אין נתונים על התייצבות מורחקים שהוטלה עליהם חובת התייצבות בתחנת המשטרה במועד המשחק. בהתאם לא בוצעה במטא"ר בחינה והפקת לקחים בדבר יעילות הענישה מסוג זה והאפשרות לטייב את השימוש בה. בביקורת המעקב נמצאו פערים של מאות אחוזים בין נתוני הדוחות של מטא"ר על שיעור המורחקים ממגרשי הספורט לבין הנתונים שהתקבלו מהמחוזות שנבדקו.

הטיפול בעבירות גזענות בספורט - בביקורת הקודמת ציין מבקר המדינה כי "המיעוט הבולט של תיקי חקירה וכתבי אישום בשל התבטאויות גזעניות בכל העונות משקף חולשה מהותית ועשיה בלתי מספקת של מערך האכיפה המשטרתי". בביקורת המעקב עלה כי בעונת המשחקים 2017-18 ו-2018-19 פתחה המשטרה תיק חקירה אחד בלבד בנושא עבירת גזענות בספורט, ולא הוגש בגינו כתב אישום. מדובר בירידה ניכרת מול עונות המשחקים הקודמות. לעומת זאת, בית הדין של ההתאחדות לכדורגל הרשיע בעבירות גזענות ב-62 מקרים, ובית הדין של איגוד הכדורסל - ב-15 מקרים. היקף הרשעות זה מבטא עלייה ניכרת של מאות אחוזים מול השנים שנסקרו בדוח הקודם. 

משרות שוטרים במימון משרד התרבות והספורט - משרד התרבות והספורט מימן את הקמת המערך הייעודי במשטרה לטיפול באלימות בספורט ואת ותפעולו, אך המערך שהוקם לא מיצה את מלוא הפוטנציאל לפעילות המוסכמת, כך ב-2019, מאחר שהמשרד העביר למשטרה 12 מיליון ש"ח בשנה כפי שהתחייב, נתח שהוא 80% מתקציב ההפעלה השנתי של המערך, הרי היה מצופה שהמשטרה תאייש לכל הפחות שיעור מקביל של משרות המערך - שווה ערך ל-25.6 משרות; ואולם בפועל המשטרה איישה בשנה זו רק 18.7 משרות. יוצא שמשרד התרבות והספורט מימן מימון יתר של 6.3 משרות, שהועסקו במשטרה לטובת משימות שאינן מניעת אלימות בספורט. 

המשך הפעלת המערך הייעודי במשטרת ישראל החל משנת 2021 - במועד סיום הביקורת בספטמבר 2020, טרם נבחנה הפעלת שלב ב' של איוש המערך וכי כתוצאה מהיעדר הסכמות בין משרד התרבות והספורט לבין המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל לגבי המשך מימון פעילות המערך החל משנת 2021, המשך הפעלת המערך מוטל בספק.

הקמת מערך משטרתי ייעודי למניעת אלימות בספורט - בביקורת הקודמת צוין כי ועדת צור המליצה להקים דסק ייעודי במחלקת המודיעין של המשטרה שיעסוק בנושא האלימות בספורט. במועד סיום הביקורת הקודמת טרם הוקמה היחידה המשטרתית. בביקורת המעקב עלה כי בהתאם להסכם מיוני 2016 בין משרד התרבות והספורט לבין המשרד לבט"פ, הוקמה באוגוסט 2017 יחידה משטרתית ייעודית למניעת אלימות בספורט. ההסכם הוא לשנים 2020-2016 בתקציב של 72 מיליון ש"ח לפחות, 58 מיליון ש"ח מתוכו תוכננו להעברה ממשרד התרבות והספורט. 

פרסום ה"קוד האתי" והטמעתו ופרסום נוהל אביזרי עידוד - בביקורת הקודמת עלה כי בשנת 2011 פרסם משרד התרבות והספורט "כללי אתיקה לספורט בישראל - קוד להגינות והתנהגות ספורטיבית", וכי טרם פורסם נוהל אביזרי עידוד. בביקורת המעקב עלה כי חלק מאיגודי הספורט פעלו להתאים ולפרסם את הקוד האתי כנדרש, וחלק מהאיגודים עשו זאת במהלך ביקורת המעקב. עוד עלה כי בינואר 2017 פרסמה המשטרה נוהל אביזרי עידוד. 

פיקוח על מורחקים ממגרשי הספורט והחלת חובת התייצבות על מורחקים - בביקורת הקודמת עלה כי פרטי המורחקים ממגרשי הספורט, בידי קצין משטרה או בצו בית המשפט, ופרטי צו ההרחקה לא היו זמינים לכוחות המשטרה בשטח, וכי לא פותחה מערכת חדשה שתייעל את המהלך. בביקורת המעקב עלה כי במהלך 2019-2018 השלימה המשטרה בניית מערך טכנולוגי למעקב אחר התייצבות מורחקים. הפיתוח נעשה באמצעות בניית מערכת לרישום התייצבות מורחקים בתחנות המשטרה - "שירת הסירנה" - ויצירת אפליקציה המאפשרת לשוטרים ששובצו לאירוע הספורט לקבל בזמן אמת רשימה ותמונות של מורחקים שלא התייצבו בתחנת המשטרה כנדרש. 

הטיפול באלימות ובגזענות בספורט - ההתאחדות לכדורגל - בביקורת הקודמת עלה כי ההתאחדות לכדורגל כארגון גג של ענף הכדורגל אינה משתמשת בכל הכלים החינוכיים והמניעתיים העומדים לרשותה ואף לא פיתחה כלים נוספים כדי להתמודד עם תופעות אלו בכלל תחרויות הכדורגל בזירה המקומית. בביקורת המעקב נמצא כי בית הדין של ההתאחדות מקל בענישה של קבוצות המוכיחות כי תבעו אוהדים שפעלו באלימות או בגזענות במגרשי הספורט - מצב המדרבן קבוצות לפעול למניעת תופעות האלימות והגזענות גם בדרך של הגשת תביעות נגד אוהדים או הפעלת עיצומים על קבוצות אוהדים. נגד תופעת הגזענות אישרה הנהלת ההתאחדות לכדורגל החל בעונת 2016-17 את שיטת שלושת השלבים: (א) עוד לפני המשחק הכרוז מזהיר מפני אירוע גזענות ומודיע שהמשחק יופסק לכמה דקות בעת קריאה גזענית ואף עלול להתבטל; (ב) בעקבות אירוע גזענות שופט יכול לעצור משחק; בשלב הראשון - עצירה לכמה דקות; (ג) בעקבות התמשכות הקריאות הגזעניות יכול השופט להורות על הפסקת המשחק. 

מבקר המדינה ממליץ, בין היתר, כי כלל הגופים הרלוונטיים ינצלו תקופה זו לניתוח הפעולות שנעשו ואלו שנדרש לעשותן או להשלימן לשם המשך מניעת תופעות של אלימות וגזענות בספורט. על משרד התרבות והספורט, המשרד לבט"פ, משטרת ישראל, ההתאחדויות והאיגודים והקבוצות לפעול לתיקון הליקויים ולבחון את ההמלצות שבדוח, כל גוף בתחום אחריותו.

תשתיות מחקר מרכזיות באקדמיה

תשתיות המחקר הנדרשות לצורך עריכת מחקרים "פורצי דרך" בחזית המדע הופכות גדולות, מורכבות ויקרות מאוד. עלות הקמתן והפעלתן חורגת פעמים רבות מיכולותיה של אוניברסיטה אחת. בעשור הראשון של שנות האלפיים החלה בעולם ההתמודדות עם אתגר מורכב זה. גם בקרב קובעי המדיניות באקדמיה בישראל גברה ההכרה בצורך ההולך וגדל בהקמת תשתיות מחקר מרכזיות ובצורך לגבש מדיניות אסטרטגית ותכנון רב-שנתי לפיתוחן. 

משרד מבקר המדינה את מדיניות התכנון של הקמת תשתיות מחקר מרכזיות ואת הסדרת השימוש בתשתיות מחקר מרכזיות ואופן ההפעלה של תשתיות מחקר קיימות.

במסגרת זו נבדקו המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי (המולמו"פ), המועצה להשכלה גבוהה והוועדה לתכנון ותקצוב; שמונה אוניברסיטאות המחקר - אוניברסיטת תל אביב, האוניברסיטה העברית, אוניברסיטת בן גוריון, אוניברסיטת חיפה, אוניברסיטת בר אילן, אוניברסיטת אריאל, הטכניון ומכון ויצמן למדע; וארבע תשתיות מחקר מרכזיות השייכות למוסדות המחקר בהשכלה הגבוהה - המרכז הישראלי לחקר הים התיכון (אוניברסיטת חיפה), המרכז למחקר ודימות המוח האנושי (מכון ויצמן), המרכז הארצי לעכברים טרנסגניים (האוניברסיטה העברית) ומוזיאון הטבע ע"ש שטיינהרדט (אוניברסיטת תל אביב). 

בביקורת עלה כי לפי תמונת המצב שהציגה המולמו"פ בנובמבר 2019 אין לישראל לא תוכנית אסטרטגית כוללת לתשתיות מחקר לאומיות ולא תקציב המיועד לכך, ואין גורם המתכלל הקמה ושדרוג של תשתיות מחקר מרכזיות ולאומיות.

ביוזמת המולמו"פ הוצגו בפניה במשך עשור סקרי צרכים המפרטים את הצרכים העתידיים בתשתיות מחקר לאומיות. בדצמבר 2019 הציג המולמו"פ לוועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה המלצות להקמת מערך תשתיות לאומיות למו"פ - המלצות הכוללות מרכיבים ראשוניים של "מפת דרכים", מנגנון לתיעדוף הצרכים בתחום ודרכים ליישומם. עד מועד סיום הביקורת באוקטובר 2020 טרם גובשה הצעה מקיפה וכוללת לקראת הצגתה לממשלה, ומשכך גם שאר המלצות המולמו"פ לא נדונו, ובהן הקמת קרן ייעודית בהיקף של 100 מיליון ש"ח להקמת תשתיות מחקר לאומיות. 

 לשם מתן מענה על צורכי האקדמיה בתשתיות מחקר מרכזיות הקימה הוות"ת ועדה מייעצת לנושא - ועדת הורן. הוועדה הגישה הצעות למפת דרכים ב-2013 וב-2016 והמלצות ליישומן, מתוך כוונה שמפות הדרכים יהיו בסיס לגיבוש תכנון אסטרטגי להקמת תשתיות מחקר מרכזיות לאקדמיה. הוות"ת החליטה להקים 4 מתוך 11 תשתיות המחקר המרכזיות המומלצות. באוקטובר 2017 החליטה הוות"ת להקים את ועדת טלמון שתבחן את נושא תשתיות המחקר. ביולי 2018 אישרה הוות"ת את המלצות ועדת טלמון אשר התמקדו בהקמה של תשתיות מחקר אישיות ומוסדיות, לצד המלצה שלא לתמוך בהקמת התשתיות שהומלצו במפת הדרכים לאקדמיה 2016, זאת, תוך שילוב המלצה לבחון בהמשך את האפשרות לכלול בתוכנית הרב-שנתית הקמה של חלק מהתשתיות המרכזיות שעלויותיהן נמוכות, ובכפוף למגבלת המשאבים ולפעול להקמת ועדה קבועה לתשתיות מחקר אשר תפעל להשלמת הגיבוש של התוכנית הרב-שנתית של הוות"ת לתשתיות מחקר ולמיפוי תוכניות קיימות. 

בביקורת עלה כי הוות"ת טרם גיבשה מדיניות להקמת תשתיות מחקר מרכזיות ובכלל זה לא מופו צורכי המוסדות האקדמיים בתשתיות כאלו, לא גובשה מפת דרכים מעודכנת לתשתיות מחקר מרכזיות לאקדמיה אשר בהתבסס עליהן הוות"ת תיקבע סדר עדיפות להקמתן, לא הוגדרה מסגרת משאבים נדרשת לתשתיות מחקר מרכזיות מומלצות, לא גובש מודל תקצוב ארוך טווח המתאים למאפייני התשתיות ולא נקבעו קריטריונים לבחינת היתכנות ההקמה של תשתיות אלו.

עוד נמצא כי עד לסוף שנת התש"ף (אוקטובר 2019 - ספטמבר 2020) מומשו 352 מיליון ש"ח למימון תשתיות מחקר מתוך 935 מיליון ש"ח שהוקצו לכך במסגרת התוכנית הרב שנתית של הוות"ת לשנים התשע"ז - התשפ"ב (2017 - 2022). יצוין כי התקציב הכולל בסך 935 מלש"ח לא כולל תקצוב להקמת תשתיות מחקר מרכזיות, למעט הסכום הנכלל במסגרת ההמלצה לתוכנית "מענקי מחקר להנגשת מרכזי תשתיות ייחודיים" בסך 18 מיליון ש"ח. זאת, כאשר מתוך התקציב לתשתיות מחקר מערכתיות (לאומיות) בסך 475 מלש"ח מומש תקציב בסך 95.7 מלש"ח, ומתוך תקציב לתשתיות מחקר (ועדת טלמון) בסך 460 מלש"ח מומש תקציב בסך 256.5 מלש"ח. בנוסף, מאז מינויה של ועדת ההיגוי לתשתיות מחקר באוקטובר 2018 ועד מועד סיום הביקורת היא לא עסקה בתשתיות מחקר מרכזיות, לא ערכה מיפוי צרכים בנושא זה בקרב האוניברסיטאות ובקרב החוקרים, לא פעלה לגיבוש הצעות לתשתיות מחקר מרכזיות וליצירת סדרי עדיפויות ביניהן ולא העלתה לוות"ת הצעות לקידומו של תחום זה.

הוות"ת תקצבה הקמתן של שמונה תשתיות בסכום כולל של כ-156.6 מיליון ₪. עד סוף שנת התשע"ט עמד המימון של הוות"ת על סכום כולל של כ-86.6 מיליון ש"ח (כ-58% מהתקצוב). השיעור של המימון בפועל נובע מקצב ההתקדמות בהקמת התשתיות שלפיו נקבעת העברת המימון של הוות"ת והפער נובע בעיקר מהמאגר הגנומי-קליני "פסיפס", שתוקצב ב-52.5 מיליון ש"ח, אך עד סוף שנת התשע"ט טרם הועבר מימון בפועל להקמתו. 

בביקורת עלה כי לפי המענה של סגני הנשיאים למחקר על הבקשה לקבלת מידע, האוניברסיטאות אינן נותנות דגש לצורך בתכנון אסטרטגי של תשתיות המחקר הגדולות בתחומן, לרבות תשתיות מחקר מרכזיות, והן לא העלו צורך זה בפני הוות"ת או גופי ממשל רלוונטיים אחרים. כך, כ-50% מהם ציינו שאין לאוניברסיטאות שלהם תוכנית רב-שנתית להקמה ולהצטיידות בתשתיות מחקר גדולות, ומאז 2016 רובן לא מיפו את צרכיהן בתחום תשתיות מחקר מרכזיות.

בהיבט ההסדרה של הפעלת תשתיות המחקר - ניהול, שימוש ותחזוקה, נמצא כי לוות"ת אין מסמך המציג את תשתיות המחקר המרכזיות הקיימות באקדמיה ואת מאפייניהן. היא לא הסדירה את אופן השימוש בתשתיות אלו, ולא הגדירה את האחריות בכל הנוגע להנגשתן לחוקרים מחוץ למוסד האקדמי, לגיוס כוח אדם מתאים לניהולן ולבקרה ופיקוח שלה על תפקודן. עוד עלה כי לאחר שתשתיות המחקר המרכזיות מוקמות הן עוברות לאחריותם הבלעדית של המוסדות המקימים, והוות"ת אינה עוקבת אחר ניצולן ואחר התפוקות האקדמיות של מרכזי מחקר אלו שהוקמו בהשתתפותה. בבדיקת ארבע תשתיות מחקר מרכזיות עלה כי שתיים מהן נמצאות בניצול חסר בהשוואה לניצול המיטבי שלהן. כמו כן התקשו המוסדות האקדמיים שמפעילים אותן לגייס כוח אדם מתאים לניהולן ולתפעולן. בשתי התשתיות האחרות עלה כי הוות"ת טרם קבעה מודל לתקצוב רב-שנתי של התשתית או לא עדכנה את המודל הקיים לתקצובה. לחיוב צוין כי בסוף 2012 החליטה הוות"ת לקיים תהליך אסטרטגי לטווח ארוך שיאפשר לה להקים ולפתח תשתיות מחקר מרכזיות לאקדמיה, והיא הקימה ארבע תשתיות מרכזיות, בתקצוב של 22.3 מיליון ש"ח, מבין 21 התשתיות המרכזיות לאקדמיה שהומלצו במסגרת התהליך. 

מבקר המדינה ממליץ כי משרד המדע - המולמו"פ, בשיתוף הוות"ת, נציגי התעשייה ומשרד האוצר, יבחנו דרכים לקידום המלצת המולמו"פ להקמת מערך לתשתיות לאומיות, כפי שהוצג בוועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה בדצמבר 2019. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה שהוות"ת תגבש מדיניות אסטרטגית להקמת התשתיות שתעוגן בתוכנית רב-שנתית, על בסיס סדרי עדיפויות ויעדים ומיפוי תקופתי של צרכי האוניברסיטאות והחוקרים ובהתחשבות במגבלות המשאבים, ותקבע מהן תשתיות המחקר המרכזיות הקיימות ותפרסם אותן לצורך הגדלת זמינותן לחוקרים מחוץ למוסדות שבהם הן ממוקמות. 

ניהול השקעות במוסדות להשכלה גבוהה

המוסדות להשכלה גבוהה בישראל מחזיקים בתיקי השקעות שבהם יש סכומי כסף גדולים מאוד בהיקף של מעל 17 מיליארד ש"ח. בביקורת  נבחנו 5 אוניברסיטאות שערך תיק השקעות שלהן מסתכם בכ-8.7 מיליארדי ש"ח ו-4 מכללות המחזיקות יחדכ-600 מיליוני ש"ח. 

סכומי כסף אלה מממנים פעילויות שונות ומשמשים נכס אסטרטגי המסייע לשמירה על היציבות הפיננסית של המוסדות לטווח הארוך. בביקורת נבדקה עמידתן של אוניברסיטאות ומכללות בחוקים ובנהלים השונים בתחום ניהול השקעות, זאת כדי להבטיח התנהלות תקינה של המוסדות, ובכלל זה קיומם של מנגנוני בקרה ראויים ופעילות מנהלית מקצועית של צוות ההשקעות המלווה את ועדת ההשקעות.

בביקורת עלה כי בשנים 2011 - 2018 הגישו לוות"ת מוסדות להשכלה גבוהה בודדים (מתוך כ-30 מוסדות) דיווחים על פעילותם בתחום ההשקעות שלא בהתאם לנוהל שלה עצמה, לא קבעה הוות"ת מתכונת סדורה לקבלת הדיווחים, לא עקבה אחר הדיווחים שהוגשו לה, ולא עיינה וניתחה את המידע בדיווחים אלה. על כן, בשנים 2011 - 2018 לא היה בידי הוות"ת מידע מקיף על האופן שבו המוסדות מנהלים את השקעותיהם הפיננסיות. משנת 2019 החלה הוות"ת להעביר למוסדות להשכלה גבוהה שאלון ובו התבקשו למסור מידע בנושאים כספיים ובהם השקעות פיננסיות.

בביקורת שנערכה באוניברסיטאות ובמכללות עלו ליקויים בסדרי עבודתה של חלק מוועדות ההשקעות ובכלל זה התכנסות שלא בתדירות הנדרשת, היעדרותם של בכירים בהנהלת המוסדות החברים בוועדת ההשקעות מהישיבות, ישיבות ללא קוורום, היעדר מעקב סדור אחר החלטות הוועדה ופרוטוקולים אשר אינם משקפים את מהלך הדיונים במלואו.

עוד עלה בביקורת כי למרות שהאוניברסיטאות הגדילו את ההשקעות באפיקים האלטרנטיביים ובייחוד בקרנות השקעה פרטיות, באוניברסיטה העברית ובמכון ויצמן לא הוסדרה אסטרטגיה להשקעה באפיק זה בנוהל פנימי או באמצעות קריטריונים מנחים. 

בנוסף, שלוש מתוך חמש האוניברסיטאות שנבדקו בביקורת וכל המכללות שנבדקו לא ביצעו ניתוח סיכונים סדור ולא קיימו על כך דיון שנתי, כנדרש על פי נוהל הוות"ת. 

שלוש מתוך חמש האוניברסיטאות שנבדקו בביקורת אינן מנהלות ומשקיעות את כספי ההקדשות שבנאמנותן על פי תקנות הנאמנות. במקרים שבהם הכספים מושקעים כנדרש על פי תקנות הנאמנות, התשואה מצומצמת יותר (2.15% פחות בממוצע מצטבר בשנים 2017 - 2019) בהשוואה לתשואה של תיק ההשקעות הכללי של האוניברסיטה המנוהל על פי מדיניות ההשקעות של הוועד המנהל.

בביקורת נמצא כי מכללות אקדמיות מנהלות את תיק ההשקעות שלהן בהתאם למגבלות תקנות הנאמנות, מתוך הבנה שחוזר רשות המיסים משנת 2015 חל עליהן, בעוד פרשנותה של רשות המיסים היא שהחוזר אינו חל עליהן שכן הן כפופות לאסדרה של הוות"ת. 

בנוסף, הוות"ת לא בחנה את תכולת נהליה בכל הנוגע לתיק ההשקעות של מכון ויצמן בארה"ב - (WGEM) המחזיק בכ-11 מיליארד ש"ח (בנתוני ספטמבר 2019). 

עוד עלה כי ערך תיק ההשקעות של אוניברסיטת בר-אילן נשחק ב-15 שנים האחרונות בשל משיכות כספים שנועדו לכיסוי גירעונות. בנתוני שנת 2020, ערך התיק קטן ב-160 מיליון ש"ח בהשוואה לערכו לפני 15 שנה, ואילו ערכם של התיקים באוניברסיטאות אחרות צמח בתקופה זו.  כמו כן, משנת 2005 יש גירעון בקרנות הצמיתות של האוניברסיטה, והוא הגיע לשיאו בשנת 2011 - לסכום של כ-240 מיליון ש"ח. האוניברסיטה פועלת לצמצם את הגירעון, ונכון לשנת 2019 הוא מסתכם בכ-62 מיליון ש"ח. 

נמצא כי אוניברסיטת תל אביב מנהלת תיק השקעות על סך 305 מיליון ש"ח בנפרד מתיק ההשקעות הכללי של המוסד האקדמי והוא מנוהל בידי ועדת השקעות נפרדת - וזאת לפי דרישת התורם. אף שמדובר בתיק השקעות, ניהול התיק אינו עומד בחלק מכללי נוהל הוות"ת החלים על תיקי ההשקעות של מוסדות להשכלה גבוהה. לחיוב צוין כי לאורך השנים הצליחו האוניברסיטאות הגדולות בישראל לבנות תיקי השקעות בעלי ערך כספי רב, המדרג אותן במקום מכובד בהשוואה למוסדות אקדמיים בצפון אמריקה. ההישג בולט במיוחד לנוכח גילן הצעיר יחסית של האוניברסיטאות בישראל בהשוואה לזה של מוסדות בארה"ב ובקנדה.

מבקר המדינה ציין בדוח כי העיסוק בהשקעות מצריך הבנה מקצועית, עבודה סדורה ומובנית המתבססת על בקרות ראויות, ניתוח סיכונים ושקיפות בין הגורמים השונים המעורבים בניהול תיק ההשקעות של המוסד האקדמי. דוח זה הצביע על חולשות ועל ליקויים בפעילות ההשקעות של המוסדות להשכלה גבוהה לצד נקודות חוזק. על המוסדות להשכלה גבוהה - הן אוניברסיטאות הן מכללות - לתקן את הליקויים שעלו בדוח זה כדי להציב רף מקצועי גבוה בפעילותם בתחום ההשקעות.

השירות הלאומי והשירות האזרחי

משרד מבקר המדינה מספר היבטים במערך השירות הלאומי והשירות האזרחי: היבטים כלכליים; התנדבות בקרב החברה הערבית; התנדבות בקרב החברה החרדית; הערכת העלות של הפעלת השירות לעומת הערכת תועלתו הכלכלית; פיקוח ובקרה על הפעלת השירות; והטיפול בנושאי הפרט של המתנדבים - טיפול בפניותיהם, טיפול במניעת הטרדות ופגיעות מיניות של מתנדבים ומתנדבות ומתן הטבות למתנדבים. הביקורת נעשתה ברשות השירות הלאומי-אזרחי, במשרד האוצר - באגף החשב הכללי, בצה"ל ובמשרד הביטחון.

בביקורת נמצא כי מספר המתנדבים בשירות לא עלה במשך השנים ואף ירד במקצת, זאת אף שבשנים 2015 - 2020 גדל השנתון בכ-9%. 

כמו כן, בשנים 2015 - 2020 לא הושגו היעדים שקבעה הממשלה בהחלטותיה בנוגע למספר המתנדבים מקרב החברה הערבית. הממשלה הטילה על ועדת היגוי משימות שנועדו לטפל בנקודות התורפה בנושא השירות האזרחי בחברה הערבית, אולם זו לא פעלה באופן סדיר לקידום הפעולות לעידוד ההתנדבות בקרב החברה הערבית. בידי הרשות לא היה מידע מבוסס ועדכני בדבר הגורמים המעודדים והמעכבים התנדבות לשירות בחברה הערבית. כ-70% מהמתנדבים מהחברה הערבית פעלו בתחום החינוך - מצב שעלול להגביל את היכולת לקדם את מטרות השירות בדבר הכנה לתעסוקה.

בנוסף, משנת 2015 מספר המתנדבים לשירות מהחברה החרדית ירד בכ-36%, וב-2019 הוא היה רק כרבע מהיעד האחרון שנקבע. דמי הכלכלה של המתנדבים החרדים הרווקים נמוכים מדמי הכלכלה של מתנדבים אחרים בשיעור של 35% - 50%. מהסקרים שביצעה הרשות וממחקרים נוספים עולה כי מטרות השירות שעניינן חיזוק יכולותיו המקצועיות של המתנדב, הכנתו לתעסוקה בעתיד וחיזוק הקשר שלו עם החברה והמדינה מומשו במידה מוגבלת. כ-31% מהמתנדבים החרדים החלו את השירות לאחר שמלאו להם 24 שנים וכבר היו פטורים מחובת גיוס - וצה"ל החזירם למעמד של חייבי גיוס רק כדי להפנותם לשירות אזרחי.

עוד עלה כי ההתנדבות של גברים חרדים לשירות מניבה תועלת משקית כלכלית, בעיקר עקב גידול בשיעורי התעסוקה והשכר שלהם לעומת גברים חרדים מועסקים אחרים. הממצאים בנוגע לתועלת הכלכלית של העסקת מתנדבות מהמגזר הערבי לא היו מובהקים, הגם ששיקפו בעיקרם עודף תועלת.

בהיבט של טיפול הרשות בפניות הציבור נמצא כי הרשות ניהלה את הטיפול בפניות הציבור על פי מסמך עבודה פנימי שבו הטילה את האחריות לבירור חלק מהפניות על הגופים המוכרים, זאת בלי שהמסמך הופץ לגורמים שמחוץ לרשות ובלי שפורסם לגופים המוכרים ולציבור באתר הרשות. כמו כן הרשות לא קבעה לוחות זמנים מחייבים לטיפול בפניות. 

בנוסף, פעולות הפיקוח של הרשות שתכליתן מניעת הטרדות ופגיעות מיניות במתנדבות ובמתנדבים נמצאו חסרות, והדבר מחייב תיקון.

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותה של הרשות לעדכון התעריף להפעלת מתנדב ואת גיבוש ההנחיות לצמצום מספר המתנדבים שגרים מחוץ לביתם.  כמו כן, את יוזמת הרשות לקידום מסלול טכנולוגי למתנדבים מקרב החברה החרדית. 

מבקר המדינה ציין בדוח כי הממשלה שמה לעצמה כיעד להגדיל את מספר המתנדבים מהחברה הערבית ומהחברה החרדית, אך יעד זה לא הושג. יתר על כן, פעולות רשות השירות הלאומי-אזרחי לעידוד התנדבות בקרב החברה הערבית ובקרב החברה החרדית הייתה מצומצמת. נמצאו ליקויים הנוגעים לאחד מתפקידיה המרכזיים של הרשות. על הרשות לפעול לתיקון הליקויים ולבחון את ההמלצות שהועלו בדוח זה, ובפרט בכל הנוגע להתנדבות בקרב החברה הערבית ובקרב החברה החרדית.

היבטים בשירות לציבור ברשות מקרקעי ישראל

 

רשויות המדינה נועדו לשרת את הציבור, ומחובתן לדאוג כי השירות שהן מספקות לו יהיה יעיל, איכותי ושוויוני. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), המופקדת על ניהול מקרקעי ישראל, היא אחת מרשויות המדינה שלהן ממשק רחב עם הציבור, ואחד מתפקידיה הוא מתן השירותים הנדרשים לבעלי הזכויות במקרקעי ישראל לצורך ניהול זכויותיהם או מימושן.

מבקר המדינה בדק היבטים בשירות לציבור ברמ"י ומצא כי רמ"י טרם הגדירה אסטרטגיית שירות שתכליתה לסייע לנותני השירות להבין מה מצופה מהם במפגש השירות עם הלקוח ולא גיבשה תוכנית עבודה לטווח הבינוני והארוך המתרגמת את עקרונותיה לפעולות אופרטיביות וכוללת לוח זמנים לביצוען. בשנים 2016 - 2020 לא דנה מועצת מקרקעי ישראל בנושא השירות לציבור. 

בנוסף, רמ"י טרם גיבשה אמנת שירות ולא פרסמה לציבור SLA (משך הזמן שהגוף הממשלתי מתחייב לו לסיום תהליכי הטיפול בפניות הלקוחות בנוגע לכל שירות) לכלל ההליכים שהיא מבצעת בכלל יחידותיה, למעט בנוגע לארבעה הליכים המבוצעים במוקדי השירות המהיר. רמ"י גם לא הקימה מערכת למדידת משכי הטיפול שניתן במוקדי השירות המהיר ולא דרשה מהחברות שמפעילות את מוקדי השירות המהיר למדוד בעצמן במערכת ממוחשבת את משכי הטיפול ולדווח לה על ממצאי המדידה.

עלה כי מספר הטפסים באתר האינטרנט של רמ"י שמאפשרים לבצע הליך מקוון מלא הסתכם במועד סיום הביקורת בשישה בלבד מתוך 164 טפסים. רמ"י לא קבעה בתוכניות העבודה שלה מהם השירותים שבהם מתוכננת הפחתה של דרישת מידע ומסמכים מהציבור וגם לא קבעה את היעדים לצמצום היקף המידע והאישורים הנדרשים מהציבור. בנוסף, תוכניות העבודה של רמ"י לשנים 2020-2017 לא כללו תוכניות המפרטות משימות ויעדים בנוגע להנגשה לציבור של מאגרי המידע הנמצאים ברשותה. באתר מאגרי הממשלה פורסמו רק שלושה מאגרי מידע של רמ"י, ואף הם אינם עולים בקנה אחד עם הנדרש בהנחיות רשות התקשוב.

בנוגע למוקד הטלפוני ומוקדי השירות המהיר נמצא כי בשנת 2019 התקבלו במוקד הטלפוני כ-163,000 פניות. יותר משליש (35%) מהן היו בירורים בעניין אישורי זכויות והעברת זכויות. שירותי המוקד הטלפוני שסיפקה רמ"י לציבור במשך השנים היו מצומצמים ועדיין לא מבוצעים בו פעולות נפוצות כגון גביית תשלומים והפקת אישורי זכויות. לשירות פנים אל פנים שניתן במוקדי השירות המהיר יש תלות גיאוגרפית: לא ניתן לקבל שירותים בכל מוקד ומוקד לגבי נכסים בכל האזורים אלא לגבי חלקם.

בנוגע לשירות הניתן בעת משבר הקורונה, נמצא כי רמת השירות שסיפקה רמ"י באמצעות מוקדי השירות המהיר בתקופת הקורונה (טיפול בבקשות שהוגשו באינטרנט) הייתה נמוכה יחסית לרמת השירות שהיא סיפקה קודם לכן, וכפועל יוצא מכך הצטבר במוקדי השירות המהיר מספר גדול של תיקים שהמתינו לטיפול.

בנוגע לנגישות השירות לאנשים עם מוגבלות נמצא כי במועד סיום הביקורת רמ"י טרם החלה בביצוע בדיקה לזיהוי התאמות הנגישות הנדרשות בשירותים שהיא מספקת לאנשים עם מוגבלות אף שעל פי התקנות היה עליה לבצע את הבדיקה יותר משש שנים לפני כן. כמו כן, רמת הנגישות של יישומים מסוימים באתר האינטרנט של רמ"י עדיין אינה גבוהה כנדרש בתקנות. מדובר ביישומים של כמה משירותי ליבה שנותנת רמ"י לציבור באינטרנט - פרסום מכרזים, תוצאות מכרזים ואיתור תוכניות. בבדיקה בנושא הנגישות שביצעה היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור, ממוצע הציונים שקיבלו כל הגופים שנבדקו בשנת 2019 היה 80 נקודות, ואילו הציון שרמ"י קיבלה בבדיקה היה 68. כמו כן, רמ"י לא בדקה באילו תחומים או באילו יחידות מספר תלונות הציבור גדול במיוחד, לא ניתחה את הסיבות לכך, לא גיבשה מסקנות רוחביות ולא גיבשה המלצות בעניין. לחיוב צוין כי  רמ"י פיתחה באתר האינטרנט שלה אזור אישי אשר מאפשר לציבור לקבל מידע על מקרקעין הנמצא ברשות רמ"י. וכן הסדירה הליכים מקוונים מלאים בענייני אישור לתוספת בנייה במסגרת בנייה רוויה, רישום למאגר המודדים ואכלוס משתכנים.

מבקר המדינה ציין בדוח כי ממצאי דוח זה העלו כי שירותיה של רמ"י לציבור טעונים פיתוח ושיפור.  כמו כן, בעניין פעילותה של רמ"י בתקופת הקורונה יצוין כי רמת השירות שהיא סיפקה באמצעות מוקדי השירות המהיר הייתה נמוכה יחסית לרמת השירות שהיא סיפקה קודם לכן. על רמ"י לפעול לתיקון הליקויים שפורטו בדוח זה וזאת כדי להבטיח שירות מתקדם, יעיל ומותאם לצורכי הציבור.

רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל - ביקורת מעקב

אחד מתפקידיה של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) הוא לפעול לקידום רישום הזכויות של הנכסים שבניהולה בפנקסי המקרקעין. אי-רישום הזכויות על נכסים עלול לפגוע בהגנה על זכות הקניין של רוכש הנכס, ולגרום להגבלת סחירותם, ואפשר שגם להפחתה במחירם, של נכסים כאמור, לעומת נכסים זהים שהזכויות עליהן נרשמו. חשיבות רישום הזכויות קיבלה משנה תוקף לאחר שבמאי 2009 החליטה הממשלה על המשך הרפורמה ברמ״י, שנדבך מרכזי בה הוא צמצום החיכוך שבין החוכרים לרמ״י על ידי העברתם מחכירה לבעלות, ורישום הזכויות בלשכת רישום המקרקעין הוא תנאי לכך.

בשנת 2015 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בעניין "רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל" (הדוח הקודם) בעקבות ביקורת שביצע בנושא זה (הביקורת הקודמת). מבקר המדינה שב ובדק את פעולותיה של רמ"י לתיקון הליקויים העיקריים שצוינו בדוח הקודם. ביקורת המעקב נעשתה ברמ"י ובמשרד הבינוי והשיכון, מינהל התכנון שבמשרד הפנים ובמשרד המשפטים.

להלן הממצאים שנבדקו בביקורת והקודמת וכעת בביקורת המעקב:

רישום הפרצלציה סמוך לאישור תוכנית מפורטת ברמ"י - בדוח הקודם צוין כי רמ"י לא פעלה להבטיח את רישום הפרצלציות סמוך לאישור תוכניות מפורטות במוסדות התכנון, כפי שנקבע בנהליה. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי שצוין בדוח הקודם תוקן במידה מועטה - לגבי כ-42%, כ-84% וכ-89% מיחידות הדיור (יח"ד) שתכננה רמ"י בשנים 2016 - 2018 בהתאמה טרם נרשמה פרצלציה, אף שעברו בין שנתיים לארבע שנים מעת אישור התוכניות במוסדות התכנון.

פיקוח ומעקב לגבי ביצוע פרצלציות ברמ"י - בדוח הקודם צוין כי רמ"י אינה מבצעת פיקוח ומעקב יעילים לגבי רישום פרצלציה שנעשה בידי גורמי חוץ, דבר הפוגע בתהליך רישום הזכויות כולו. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי שצוין בדוח הקודם תוקן במידה מועטה. בבדיקה של 103 תוכניות שתכננו חברות מתכננות ושאושרו בשנים 2016 - 2018, נמצא כי לגבי 32 (כ-31%) מהן, אגף התכנון ברמ"י לא עקב אחרי אבני הדרך הנוגעות להכנת תוכנית לצורכי רישום ורישומה, וממילא לא תיעד את ביצוען של אבני הדרך במערכת ניהול התכנון.

אכיפה של רישום הזכויות במקרקעין - בדוח הקודם צוין כי אף שבידי רמ"י יש אמצעי אכיפה יעיל להבטחת רישום הזכויות - הגשת תלונות לרשם הקבלנים נגד קבלנים אשר הפרו את התחייבותם לרישום הזכויות - משנת 2007 לא הגישה רמ"י ולו תלונה אחת לרשם הקבלנים. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי שצוין בדוח הקודם תוקן במידה מועטה. בשנת 2014 העבירה רמ"י תלונות על ארבע חברות קבלניות לטיפול רשם הקבלנים, ובפועל משנת 2016 שיתוף הפעולה בין רמ"י ובין הרשם בנושא זה הופסק. 

יישום ההמלצות בדבר השימוש בחוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד-1964 - בדוח הקודם צוין כי משרד הפנים לא הקים את ועדות המשנה לרישום שיכונים ציבוריים שהיה עליו להקים, וכי בעקבות כך נמנע קידום הרישום של כ-50,000 יח"ד שנבנו על פי תוכניות של משרד הבינוי. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי שצוין בדוח הקודם לא תוקן. בפועל חל קידום חלקי ברישום של יח"ד, והפרצלציה בכ-24,000 מ-50,000 יח"ד שנבנו על פי תוכניות של משרד הבינוי טרם נרשמה. אשר לכ-26,000 יח"ד האחרות - הפרצלציה נרשמה, אך טרם בוצע רישומן של יח"ד אלה כבתים משותפים, לרבות רישום זכויות המשתכנים בהן.

תוכנית עבודה לרישום זכויות - גיבוש התוכנית ואופן ביצועה - בדוח הקודם צוין כי דיווחי רמ"י על הישגי תוכניות החומש כללו גם רישום זכויות על יח"ד ששיווקה בשנות התחולה של התוכניות, ולכן לא שיקפו את העמידה ביעדי התוכניות, שהייתה נמוכה מן המדווח. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי שצוין בדוח הקודם בכל הנוגע להליכי גיבוש תוכנית העבודה לרישום הזכויות ואופן ביצועה תוקן במידה מועטה. לרמ"י עדיין אין מידע לגבי כמות יח"ד המצויות בכל שלב של תהליך הרישום, ולכן גיבוש תוכנית העבודה מתבצע ללא שלב בסיסי והכרחי של הערכת מצב לגבי יח"ד הלא רשומות, וממילא לא מתקיים ניתוח של המידע לשם הבנת משמעויותיו. כמו כן, בתוכנית העבודה השנתית אין פירוט של התוכניות הפרטניות שמתוכנן לכלול בהן רישום פרצלציה. על כן לא ניתן לדעת אם נתוני הביצוע של תוכנית עבודה זו כללו גם יח"ד שלא תוכנן לרשום באותה שנה, וייתכן שהביצוע בפועל, שהסתכם בשנת 2019 בכ-56,000 יח"ד, אינו משקף מהימנה את העמידה ביעד של שנת העבודה.

גיבוש תוכנית אסטרטגית ליישום הרפורמה ברמ"י - בדוח הקודם צוין כי בהיעדר רישום זכויות אי-אפשר לרשום בעלות. עקב כך לא מצטמצם החיכוך בין רמ״י לחוכרים, ונפגע יישום הרפורמה. נוכח האמור הומלץ בדוח הקודם כי הנהלת רמ"י תגבש תוכנית אסטרטגית להשלמת רישום הזכויות על יח"ד הבנויות על קרקעות שבניהולה, להבטחת רישום הזכויות בעוד מועד על יח"ד שייבנו על מקרקעין שתשווק בעתיד. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי שצוין בדוח הקודם תוקן במידה מעטה: תוכנית אסטרטגית של אגף הבעלות הוצגה להנהלת רמ"י, אולם המסמך שהוצג נעדר יעדים כמותיים, לוחות זמנים, התייחסות למשאבים וסדרי עדיפויות. 

יישום הרפורמה ברמ"י - הקניית בעלות - בדוח הקודם צוין כי באוקטובר 2014 היו כ-654,000 נכסים שרמ"י יכלה, על פי הרפורמה, להקנות עליהם בעלות. בביקורת המעקב נמצא כי עד ליוני 2020 צומצמה כמות הנכסים שלא הוקנתה עליהם בעלות לכ-489,000, קרי ירידה של כ-25%. עם זאת, כאמור, הזכויות על כ-318,000 מנכסים אלה טרם נרשמו.

ארגון וניהול של רישום זכויות במקרקעין על ידי רמ"י - בביקורת המעקב עלה כי בתחום רישום הפרצלציות ובתחום רישום בתים משותפים עמדה רמ"י על פי רוב ביעדיה וגם מעבר לכך. אשר לתחום רישום זכויות המשתכנים, שיעור עמידתה של רמ"י ביעד לשנים 2016 - 2019 היה כ-90%.

איתור חסמים שמעכבים את תהליך הרישום - בדוח הקודם צוין כי רמ"י לא איתרה את החסמים שמעכבים את תהליך הרישום על כל שלביו, ולא גיבשה צעדים להסרתם. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה רבה וכי רמ"י נקטה פעולות שונות לאיתורם לשם קידום הסרתם.

מבקר המדינה מציין בדוח כי ביקורת המעקב העלתה כי טרם חל מפנה משמעותי בנושא זה. על כן בעינה עומדת ההמלצה לרמ"י, המופקדת בחוק על קידום הנושא, להקצות לכך משאבים בהתאם לתוכנית עבודה המבוססת על נתונים והכוללת יעדים כמותיים ולוחות זמנים למימושם, בשים לב לצורך בהדבקת הפיגור ברישום הזכויות על נכסים שנבנו בעבר. במקביל ראוי להגביר את האכיפה בנושא, בין היתר בדרך של בחינת קבלת ערבויות מהיזמים ובחינת דרכים לשיתוף פעולה עם רשם הקבלנים.

פעילות התביעה העירונית בכמה מועצות מקומיות

התובעים מטעם הרשויות המקומיות שותפים בגיבוש מדיניות האכיפה של הרשות, קובעים את מדיניות התביעה העירונית ומיישמים אותה. בתפקידם כתובעים פליליים, התובעים העירוניים משמשים נציגים של היועץ המשפטי לממשלה (היועמ"ש לממשלה) ומנהלים את ההליכים המשפטיים בכפוף להנחיותיו. מבקר המדינה בדק  את התתביעה העירונית במועצות המקומיות אזור, בית דגן, גדרה, גני תקווה וכוכב יאיר-צור יגאל (כוכב יאיר), המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים (המחלקה להנחיית תובעים).

בביקורת עלה כי בשנת 2018, שבה נערכו בחירות לרשויות המקומיות, קטן מספר הדוחות שנרשמו בארבע מועצות במידה ניכרת בהשוואה לשנת 2017: בית דגן - ירידה של 86%; גדרה - ירידה של 48%; גני תקווה - ירידה של 61%; כוכב יאיר - ירידה של 22%.

כ-36% בממוצע מהדוחות שניתנו בשנים 2015 - 2019 ושהוגשו בקשות לביטולם, בוטלו או הומרו באזהרה. באזור ובגדרה היה שיעורם יותר מ-54%. השיעור הגבוה והשוני הניכר בין המועצות המקומיות, יכול להעיד על מדיניות מקילה של התובעים, או לחלופין על ליקויים בעבודת המפקחים, ליקויים המחייבים את הכשרתם ואת הדרכתם. בהנחיות לתובעים העירוניים לא נקבעו אמות מידה להמרת דוח באזהרה. התובעים העירוניים בכוכב יאיר, בגדרה ובגני תקווה פעלו שלא בהתאם לסמכותם בהוראות הדין בהפחתת גובה הקנס המקורי. עוד עלה כי במועצות המקומיות אזור, גדרה וגני תקווה התובעים העירוניים קיבלו כ-80% מהחלטותיהם בתוך חצי שנה ממועד הגשת הבקשה לביטול. בכוכב יאיר ובבית דגן התקבלו 21% ו-38% בלבד, בהתאמה, מהחלטות התובע בתוך חצי שנה.

בבית דגן ובכוכב יאיר היה שיעור הבקשות לביטול דוחות שניתנו בשנים 2015 – 2019, ושהתובעים טרם החליטו בעניינם מתוך כלל הבקשות לביטול, כ-47% וכ-40%, בהתאמה. שיעורים אלו חורגים במידה ניכרת מהשיעור במועצות האחרות, שהיה בין חצי אחוז לשני אחוזים. בכוכב יאיר 41% מהבקשות הממתינות הוגשו בשנים 2015 - 2018.

נמצא כי מקבל דוח (הודעת קנס) רשאי להגיש בקשה לביטולו בתוך 30 יום. כ-21% בממוצע מהבקשות שקיבלו התובעים במועצות המקומיות שנבדקו הוגשו לאחר 120 יום. בגדרה ובגני תקווה הוגשו יותר מ-30% מהבקשות שהתקבלו לאחר 120 יום. על פי הנחיית התובע העירוני בכוכב יאיר הועברו לסטטוס "הקפאה" 8 דוחות שניתנו בשנים 2017 - 2018 אף שלא נמצאו בקשת מקבל הדוח לביטולם ושלושה דוחות משנת 2015 שקיבל קרובו מדרגה שנייה. זיקותיו של התובע למקבלי דוחות אלה עלולות להעמיד אותו במצב של חשש לניגוד עניינים. בנוסף נמצא כי במשך שנתיים וחצי בחמש השנים שנבדקו לא היה תובע עירוני בכוכב יאיר, אף שבשכר הטרחה ששילמה המועצה המקומית ליועץ המשפטי נכללו שירותי תביעה עירונית.

כמו כן,  השיעור הממוצע של דוחות שחלף המועד האחרון לתשלומם ושטרם הועברו להליכי אכיפה היה כ-38%. נכון ליולי 2020, בגדרה ובכוכב יאיר טרם החלו בהליכי אכיפה ב-54% וב-47% דוחות, בהתאמה. שיעור החובות האבודים מכלל הקנסות שניתנו לפני יולי 2019 בגדרה ובבית דגן היה גבוה במידה ניכרת משיעורו במועצות האחרות שנבדקו - כ- 36% וכ-19%, בהתאמה. דוחות פעילות שהגישו התובעים העירוניים באזור, בבית דגן, בגני תקווה ובכוכב יאיר למחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועמ"ש לממשלה מדי שנה בשנה היו חלקיים.

מבקר  המדינה מציין  בדוח כי לצד חשיבות של עצמאות התביעה העירונית, הממצאים שהועלו בדוח זה ממחישים את הצורך בקיומם של פיקוח ובקרה על פעילותה. על המועצות המקומיות, על התובעים העירוניים וכן על המחלקה להנחיית תובעים לתת דעתם על הליקויים שהועלו בדוח זה, להפיק מהם לקחים ולפעול לתיקונם. איסוף הנתונים וניתוחם על ידי המחלקה יכול לסייע לה בבחינת הצורך בהנחיות מערכתיות ונקודתיות כדי לקדם אחידות ויעילות בעבודת התובעים העירוניים.

פינוי בסיס חיל האוויר והחלל "בח"א 27" ממבנים ומתשתיות וניקוי קרקע מזוהמת בשטחו - ביקורת מעקב

במרץ 2014 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא פינוי בסיס חיל האוויר והחלל שליד נמל התעופה בן גוריון (בח"א 27) ממבנים ומתשתיות וניקוי קרקע מזוהמת בשטחו. נוכח התמשכות הליכי הניקוי של הקרקע המזוהמת, השבתה לרמ"י והקצאתה למשתמשים חדשים, ביצע מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים ויישום הסדר הפינוי.

מבקר המדינה בדק את הפעולות שנעשו לתיקון הליקויים העיקריים שצוינו בדוח הביקורת הקודם בכל הנוגע לפינוי בח"א 27 ממבנים ומתשתיות ולניקוי הקרקע המזוהמת בשטחו, ואת הפעולות שנעשו לאחר סיום הביקורת הקודמת להשבת השטח ממשהב"ט לרמ"י ולהקצאתו על ידי רמ"י לרש"ת ולתע"א, תוך הסדרת הזכויות במקרקעין בין בעלי העניין השונים.

להלן הממצאים שנבדקו בביקורת והקודמת וכעת בביקורת המעקב:

שטח שיועד לתע"א ומוחזק בידי רש"ת - מאז 2008 ועד ספטמבר 2020 השתמשה רש"ת בשטח של כ-69 דונם שיועדו לתע"א ("האגס הגדול"), בהסכמת משהב"ט ובהמשך - השתמשה בו בידיעת רמ"י, בלי שהצדדים הנוגעים בדבר - רש"ת, רמ"י, משהב"ט והתע"א - הגיעו להסכם ביניהם בעניין הסדרת זכותה של רש"ת להשתמש בשטח זה, ובכלל זה בעניין משך השימוש ותנאיו. 

כמו כן, נוכח השימוש שעשתה רש"ת בשטח "האגס הגדול", דרשו גורמים במשהב"ט להעביר לידי רש"ת את האחריות לטיפול בזיהומי הקרקע בכלל שטחי הבח"א שהועברו לידיה (כ-1,000 דונם), לרבות את האחריות למימון הטיפול, שאם לא כן - יחייב אותה משהב"ט רטרואקטיבית על השימוש שעשתה בשטח "האגס הגדול". דרישה זו הייתה שלא בהתאם לזכויותיו של משהב"ט בקרקע. 

השטח שהוחכר לרש"ת - הטיפול בזיהומי הקרקע ובמפגעים - רמ"י לא יידעה את משהב"ט כשחתמה עם רש"ת באוגוסט 2013 על ההסכמים הנוגעים לשטחי בח"א 27. בפועל, סוגיית המשך הטיפול בקרקע לאחר הקצאתה לרש"ת לא הוסדרה בין הצדדים.

בנוסף, משהב"ט טרם השלים את מילוי כל התחייבויותיו לפינוי ולשיקום של השטח שהועבר לרש"ת במסגרת הסדר הפינוי משנת 2008. לא נמצא כי רמ"י פעלה בנושא הפינוי והשיקום של השטח מול משהב"ט למעט מתן ייפוי כוח לרש"ת לפעול מטעם רמ"י מול משהב"ט, על אף פניות חוזרות ונשנות אליה מצד רש"ת. 

עוד נמצא כי משנת 2016 פועל המשרד להגנת הסביבה (המשרד להגנ"ס) מול רש"ת כדי שתטפל במוקדי הזיהום שנותרו בשטח שהוקצה לה. במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2020) רש"ת טרם מילאה את הדרישות שהציב לה לעניין שיקום הקרקע, ונותרו בשטחה הן זיהומי קרקע והן מפגעים עיליים.

פינוי מבנים ותשתיות מהשטח שיועד לתע"א - משנת 2013, המועד שבו גובש סיכום בין משהב"ט ובין התע"א לגבי המבנים שייוותרו בשטח, נבצר מהתע"א להשתמש במבנים נוכח התמשכות הטיפול בקרקע. במהלך השנים האמורות התיישנו המבנים שנותרו ומצבם הורע. במצבם הנוכחי יש במבנים משום מפגע בטיחותי ואולי גם בריאותי נוכח גגות האסבסט שנותרו עליהם, ויש לסלק מפגעים אלה.

הטיפול בזיהומי הקרקע בשטח שיועד לתע"א - משהב"ט פעל להשית את התחייבויותיו הביצועיות והכספיות על התע"א, כמו גם על רש"ת, תוך הפעלת מנופי לחץ, בניגוד לחובותיו לפי הסדר הפינוי.

בנוסף, התע"א לא קידמה את עדכון סקר הסיכונים מול המשרד להגנ"ס במשך מעל לשנתיים מהמועד שבו סוכם שתעשה זאת, והדבר גרם לעיכוב ניכר בקידום הטיפול בקרקע. עלה כי רמ"י, שמנהלת עבור המדינה את המקרקעין, ודרשה לקבל את מקרקעי בח"א 27 נקיים מזיהומים, לא הייתה מעורבת בתהליך. כמו כן, המשרד להגנ"ס לא שילב את רמ"י בצומתי קבלת החלטות בעניין שיקום הקרקע.

הסדרת הזכויות במקרקעין המיועדים לתע"א - משנת 2010, מועד קבלת פסק הבורר, זכאית התע"א במשך כעשר שנים לקבל זכויות במקרקעין בהיקף של כשליש משטחי בח"א 27. בכל אותן שנים עמדה לה זכות זו ללא כל התחייבות מצידה לחכור את הקרקע. העסקה להקצאת המקרקעין המיועדים לתע"א טרם הושלמה.

הכנסות רמ"י מהקצאת הקרקע - עקב התמשכות תהליכי הטיפול בקרקע, רמ"י לא קיבלה הכנסות מהשטחים שפינה חה"א בתקופה שנבדקה בביקורת הקודמת (בשנים 2009 - 2013); ומשנת 2013 ועד מועד סיום ביקורת המעקב (אוקטובר 2020) לא קיבלה הכנסה מהשטח המיועד לתע"א, סכומים שהיו עשויים להסתכם בעשרות מיליוני ש"ח, על פי שווי השומה שגיבשה רמ"י לשטח זה.

 ניהול ממוחשב של מקרקעי בח"א 27 ומשהב"ט - רמ"י אינה מנהלת באופן ממוחשב את מקרקעי בח"א 27 וכן את כלל המקרקעין שמחזיק משהב"ט.

העברת הטיפול בשטח המיועד לתע"א לידי החברה לשירותי איכות הסביבה בע"מ (זרוע הביצוע) - לחיוב צוין כי בסוף שנת 2018 הועבר הטיפול בזיהום בשטח המיועד לתע"א לידי זרוע הביצוע. זאת במסגרת צוות בין-משרדי (ועדת ההיגוי) בראשות המשרד להגנ"ס, ובהשתתפות נציגי משרד האוצר, רמ"י ומשהב"ט.

במועד סיום ביקורת המעקב, השטח שיועד לרש"ת - כשני שלישים משטחי בח"א 27 - הועבר לרשותה, והיא טיפלה באחד משלושת מוקדי הזיהום הנמצאים בו. אשר לשטח שיועד לתע"א - כ-11 שנים לאחר שחה"א עזב את בח"א 27 וכשבע שנים וחצי לאחר סיום הביקורת הקודמת, טרם הסתיימה חקירת הקרקע למיפוי הזיהום ולתיחומו, ועקב כך טרם בוצע שיקומה; הקרקע טרם הושבה לרמ"י, ועל כן גם לא הוקצתה לתע"א, אשר לה יועדה. 

מבקר המדינה ממליץ כי הגורמים הנוגעים בדבר יפיקו את הלקחים הנדרשים מהעולה בדוח זה לצורך השלמת פינוי שטחי בח"א 27, ניקוי הקרקע והקצאתה, ויבחנו את יישום ההמלצות בהסכמים לפינוי בסיסי צה"ל.

נפגעי חרדה הם אנשים שנכחו באירוע טראומטי, שבמהלכו חשו סכנה ממשית לשלמות הגוף, הנפש או החיים והם מגיבים באופן נפשי ופיזי לאותו אירוע. הטיפול בנפגעי חרדה חיוני ביותר להחזרת יכולת התמודדותם של הנפגעים במקרים שבהם התגובה אינה חולפת והם אינם מסוגלים לחזור לשגרת יומם, וכן למניעת הפרעות ממושכות וחמורות יותר.

חוזר מנכ"ל משרד הבריאות מ- 2018 שעוסק בהפעלה של מענה נפשי לאוכלוסייה בשעת חירום, מגדיר את התפיסה וההפעלה של שירותי חירום לאירועי דחק באוכלוסייה אזרחית ומפרט חמישה מעגלים לטיפול בנפגעי חרדה: הראשון מתייחס לסיוע ראשוני ומיידי בשטח האירוע, וארבעת המעגלים האחרים כוללים טיפול נפשי בנפגעי חרדה במרפאות בריאות הנפש של קופות החולים ומשרד הבריאות, במרכזי חוסן (ברשויות בהן קיימים) ובאתרי דחק של בתי החולים הכלליים. 

על פי הדוח, כ- 14,000 נפגעי חרדה טופלו באתרים ייעודיים בשנים 2017-2019, כאשר כ- 4,700 נפגעי חרדה טופלו במסגרת נוהל חרדה של המוסד לביטוח לאומי. בשנים הללו תשלומי הביטוח הלאומי לנפגעי חרדה עמד על כ- 14 מיליון ₪. בישראל 50 מרפאות בריאות נפש של קופות החולים ברחבי הארץ שאמורות לתת מענה לנפגעי חרדה בחירום. בישראל 11 מרכזי חוסן ברחבי הארץ, ותקציבם בשנת 2019 עמד על כ- 18 מיליון שקלים. בשנה זו היו 451 נפגעי חרדה שטופלו בשירות הפסיכולוגי חינוכי ביישובי עוטף עזה בשנת התש"ף.

מבקר המדינה בדק את היערכות הרשויות המקומיות לטיפול בנפגעי חרדה בחירום בשנים 2917 - 2019. הבדיקה נערכה ב-12 רשויות מקומיות, במשרד הבריאות ובמחוזות צפון, חיפה ודרום של המשרד, בשירות הפסיכולוגי הייעוצי שבמשרד החינוך, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, במוסד לביטוח לאומי, במשרד ראש הממשלה, במשרד לשוויון חברתי, במשרד העלייה והקליטה, במשרד הביטחון וברשות החירום הלאומית (רח"ל), בארבע קופות החולים; בארבעה בתי חולים - ברזילי, זיו, סורוקה, רמב"ם. 

בביקורת עלה כי  ניכר היעדר אסטרטגיה לאומית לחיזוק החוסן, ולא קודמו שני מיזמים של השלטון המרכזי בנושא, למרות העבודה המאומצת שהושקעה בהם: השולחן העגול בנושא "מתחברים לחוסן בחירום", שהוביל משרד ראש הממשלה (ב- 2016 - 2017) ו"התכנית הלאומית להקמת מרכזי חוסן בפריסה ארצית", שנידונה בוועדת ההיגוי העליונה למרכזי חוסן בהובלת משרד הבריאות (מ-2019).

עוד עלה כי חוזר מנכ"ל משרד הבריאות מ-2018 בנושא "הפעלה של מענה נפשי לאוכלוסייה בשעת חירום" צמצם כשליש מאתרי הטיפול הייעודיים, מ-75 אתרים ל-50 מרפאות, הפרוסות ב-30 רשויות מקומיות מתוך כלל 257 הרשויות, ועולה החשש כי לא ניתן יהיה לתת מענה הולם לנפגעי חרדה בשעת חירום בשאר 227 הרשויות המקומיות. כן עלה כי אין מתאם בין גודל הרשות לבין מספר המרפאות בשטחה, וכי במחוזות צפון וחיפה המונים כ-2.2 מיליון תושבים, יפעלו 11 מרפאות לשעת חירום, ובמחוז דרום המונה 1.4 מיליון תושבים יפעלו 7 מרפאות ממוגנות לשעת חירום. ב-50 המרפאות האמורות ניכר גם מחסור בכוח אדם לטיפול בחירום, בעיקר ברופאים פסיכיאטרים. הדברים עלו גם בהליך שיתוף הציבור שנערך. 

בנוסף נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הוכנס תקציב מרכזי החוסן, כ-18 מיליון ש"ח בשנת 2019, לבסיס התקציב של משרדי הממשלה המשתתפים במימונו, ובשנים 2017 - 2019 נדרש איגום תקציבי שנתי מן המשרדים לצורך הפעלתם. עובדה זו גורמת לחוסר ודאות בהפעלת מרכזי החוסן ובניהולם התקציבי ואף מעלה חשש לסגירתם. 

בהיבט הטיפולים במרכזי החוסן, עלה כי מרבית הטיפולים במרכז החוסן במועצה האזורית אשכול ניתנים כטיפול משפחתי וקבוצתי וכי במרכז החוסן בשדרות מרבית הטיפולים ניתנים לילדים, לנוער ולמבוגרים. בשנים 2018 - 2019 טיפלו המרכזים בכ-5% - 8% מכלל תושבי הרשויות.

בנוסף נמצא כי משרד הבריאות מבצע לעיתים ביקורות במרכזי החוסן, אולם אין בידי המשרד דוחות הנוגעים לביקורות אלו. עלה כי סיכומי בקרה שנתיים לא הועברו על פי נוהל מרכזי החוסן לוועדת ההיגוי העליונה. ועדת ההיגוי העליונה לא קבעה מדדי הצלחה ובקרה בתחומי העיסוק של מרכזי החוסן, למרות החלטתה לעשות כן. מדדים אלו חיוניים לפיקוח ובקרה יעילים על תפקוד מרכזי החוסן. 

עלה כי על אף הגידול במספר הבקשות המוגשות לוועדת חריגים במשרד החינוך על בסיס רפואי הנובע מעומס רגשי, משרד החינוך נתן הקלות נקודתיות בלבד ולא הכין מתווה כולל לנושא בחינות הבגרות ולקבלתם של תלמידי יישובי עוטף עזה למוסדות אקדמיים, על רקע מצב המתח הביטחוני המתמשך באזור.

בהיבט של העברת מידע בין גורמי הטיפול השונים, נמצא אי-העברת מידע על נתוני נפגעי חרדה המטופלים, בין גורמי הטיפול השונים - מרכזי חוסן, קופות החולים ובתי החולים - לבין הרשויות המקומיות, מעוררת קשיים במתן המענה לנפגעי חרדה ברשויות המקומיות. כמו כן, אי-העברת מידע בין מרכזי החוסן לבין השירות הפסיכולוגי החינוכי (שפ"ח), עלולה אף ליצור כפל טיפול בתלמידים ובבני משפחותיהם.

בנוסף עלה כי אין מענה מספק בחירום לנפגעי חרדה תושבי הרשויות המקומיות באזור הצפון, ולפיכך חלק מהרשויות פועלות למתן פתרונות מקומיים, לרבות המשך הפעלת אתרי טיפול ייעודיים בתחומן. כך גם בערים הגדולות שנבדקו.

בעקבות הדוח הקודם הוקם בשנת 2015 מרכז החוסן הבדואי, אשר נועד לענות על צרכיהם הייחודים של תושבי הרשויות הבדואיות. עם זאת בשנת 2019 טופלו במרכז זה כ-100 איש מתוך אוכלוסייה המונה מעל רבע מיליון איש.

לחיוב צוין כי פורום קו העימות פעל מיוזמתו להקמת שני מרכזי חוסן באזור הצפון על בסיס תקציב שהקצה משרד הביטחון להקמתם.  כמו כן, יש לציין את יוזמת המועצה האזורית גולן לפתיחת מרכז זה, שהוקם במימון משרד הרווחה במטרה לסייע במוכנות ובהיערכות המועצה לשעת חירום. 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "בשנה החולפת השלמנו דוח מקיף בעניין  היערכות הרשויות המקומיות לטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום. היערכות מיטבית לטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום נסמכת בראש ובראשונה על קיומה של אסטרטגיה לאומית לחיזוק החוסן החברתי, שייעודה להפחית את מספר הנזקקים לטיפול. לפיכך יש לפעול לקידומן ולמימושן של התוכניות בנושא. בד בבד על משרד הבריאות לפעול בשיתוף הרשויות המקומיות להסדרת מענה טיפולי כולל לנפגעי חרדה בחירום, באופן המותאם לצרכיה של כל רשות. בצל האירועים הביטחוניים הקשים הפוקדים את מדינתנו בשבוע החולף, מתעצם הצורך לבחון את תגבור המערך הטיפולי בתקופה זו, ולערוך את ההתאמות הנדרשות לטיפול בקבוצות אוכלוסייה בסיכון, אגב ניצול הניסיון שנצבר מן הטיפול בנפגעי חרדה לשם מתן מענה נפשי רחב יותר".