סקירה כללית על פעילות הוועדה למתן היתרים

רקע

בשנת 1977 קבלה הממשלה החלטה לאמץ קובץ של כללי אתיקה במסגרת כללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים (להלן - הכללים), המבוססים על דוח ועדה ציבורית בראשות השופט בדימוס שלמה אשר. הכללים מתווים כמה הוראות התנהגות לשרים ולסגני שרים במילוי תפקידם ובעיקרן, חובת מילוי התפקיד בלא משוא פנים, החובה להימנע מניגוד עניינים, ייחוד הכהונה ואיסור עיסוק נוסף. הוראות נוספות נוגעות למגבלות על בעלות ושליטה בנכסים וניהול עניינים כספיים שלהם ושל בני משפחתם והעמדת השרים לביקורת מבקר המדינה בכל האמור במילוי ההוראות והכללים. במהלך השנים תוקנו הכללים ועודכנו מספר פעמים.

תוכן הכללים:

בכללים 4 פרקים עיקריים: פרק א': כללי; פרק ב': הוראות מיוחדות; פרק ג': חובות השר עם כניסתו לתפקיד; פרק ד': ועדה למתן היתרים; פרק ה': שונות. בפרק א' בכללים כלולות גם הגדרות אלה:

"בן משפחה" - בן זוג, ילד קטין, או כל קרוב שפרנסתו על השר.

"כספים" - פיקדונות לסוגיהם השונים, בסכום העולה על הסכום הקובע, במטבע ישראלי, במטבע חוץ או באגרות חוב המונפקות לפי חוק מלווה קצר מועד, התשמ"ד-1984, בכל סוג השקעה, למעט בתכניות חיסכון, בקרנות השתלמות וקופות גמל.

"הסכום הקובע" - 200,000 שקלים חדשים.

"ניירות ערך" - תעודות המונפקות בסדרות על ידי תאגיד ומקנות זכות חברות, השתתפות או תביעה בו, בין אם הן על שם ובין למוכ"ז, לרבות ניירות ערך שמנפיקה המדינה, אופציות וחוזים עתידיים כמשמעותם בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994.

"עסק" - לרבות משלח יד, מקצוע, מסחר, מלאכה, חקלאות או תעשיה.

"קרוב" - (א) בן-זוג, הורה, הורי הורה, אח, אחות, צאצא וצאצאי בן הזוג, בן זוגו של כל אחד מאלה, צאצא של אח או אחות ואח או אחות של הורה; (ב) כל אדם אחר שיש לשר עניין אישי במצבו הכלכלי.

"שליטה" - כל זכות הקיימת לאדם לבדו או יחד עם קרובו ל-10% לפחות מהון המניות המוצא, או ל-10% לפחות מכוח ההצבעה, או בזכות לקבל 10% לפחות מהרווחים או בזכות למנות מנהל, של כל חבר בני אדם.

אחת החובות העיקריות המוטלות על השר היא לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים. כמו כן, על השר להקפיד לנהוג במילוי תפקידיו בלא משוא פנים, תוך גישה הוגנת ובלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו או בפעולותיו, אף לא למראית עין. עוד נקבע בכללים ששר לא יעסוק בעסק ולא יהיה נושא משרה, חבר בהנהלה או במוסד של חבר בני אדם העוסק בפעילות שמטרתה השגת רווחים, במוסד שמקבל מימון מהמדינה (במישרין ובעקיפין), או במוסד המקבל תרומות. לכן, מיד עם תחילת כהונתו כשר, עליו להתפטר מכל משרה, תפקיד או כהונה שאינם בהתאם לכללים.

כמו כן, על שר מוטל איסור להשתתף בכל דרך שהיא בפעולה או בהחלטה, שיש בה כדי להשפיע על הענקת טובת הנאה או זכות, שיש לו בה עניין אישי. על השר להצהיר על העניין האישי שיש לו באותה פעולה או החלטה והודעה על הצהרת הזר תימסר למבקר המדינה בעניין זה.

בהתקיים מצב של ניגוד עניינים, על השר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה לשם עריכת הסדר למניעת ניגוד עניינים, לפי הצורך.

בכללים מובאות גם מגבלות הנוגעות לענייניו הכספיים של השר ובהן: האיסור לקבל שכר או טובת הנאה מלבד שכרו מהמדינה; איסור קבלת הכנסות מעסק ומחבר בני אדם. עוד נקבע כי שר לא יחזיק כספים (כהגדרתם בכללים) לרבות ניירות ערך שלא באמצעות חברת נאמנות עיוורת וכי בתוך 60 יום מיום כניסתו לכהונה, עליו להעביר את כל ניירות הערך ואגרות החוב לחברת נאמנות ציבורית ובלתי תלויה. שטר הנאמנות בין השר לחברת הנאמנות יובא לאישור היועץ המשפטי לממשלה. על השר להמציא העתק משטר הנאמנות המאושר בצירוף רשימת ניירות ערך שהועברו לחברת הנאמנות למבקר המדינה. על שר חל איסור לרכוש נכסי מדינה, במישרין ובעקיפין. בנוסף, שר שהוא בעל זכויות בעסק או בעל מניות המקנות לו שליטה בחבר בני אדם, ייפטר מזכויותיו וממניותיו באחת משלוש החלופות המנויות בכללים.

בכללים נקבע כי בתוך 60 יום מיום כניסתו לכהונה, ידווח השר למבקר המדינה, בטופס שקבע מבקר המדינה, על ההון, הנכסים, וההתחייבויות שיש לו ולבני משפחתו ביום כניסתו לכהונה. הנתונים שעל השר לדווח עליהם כוללים: מקורות וסכומים שקבל השר ובני משפחתו בשנה שקדמה למינוי; פרטים מלאים על נכסים שהועברו לאחר על פי הכללים; פרטים מלאים על עסקים שהשר החכיר על פי הכללים; רשימת ניירות ערך שהועברו לחברת נאמנות; רשימה מפורטת של כל התפקידים, המשרות והכהונות שבהן החזיק השר לפני מינויו. דיווח ברוח זו על השר למסור מדי שנת כהונה ובתום הכהונה.

ההצהרות נבדקות על ידי מבקר המדינה בסיוע צוות מצומצם שמטפל בהן באופן דיסקרטי וחסוי; ההצהרות נשמרות בכספת, בצירוף כל המסמכים הרלוונטיים.

בשנת 1980 תוקנו הכללים, בעקבות המלצות ועדה בראשות השופט קנת, שהמליצה גם על מינוי ועדה שתהיה מוסמכת ליתן היתר אישי לאי קיום כלל מכללים אלו (להלן הוועדה למתן היתרים או הוועדה).

המסגרת הנורמטיבית בה פועלת הוועדה למתן היתרים:

הוועדה למתן היתרים פועלת ליד מבקר המדינה ואינה כפופה בהחלטותיה אלא למרות הדין. פעילויותיה של הוועדה וסמכויותיה מעוגנות בפרק ד' לכללים למניעת ניגוד עניינים.

א. מינוי הוועדה:

בכלל 18 לכללים נקבע, בין היתר, כי מבקר המדינה ימנה את חברי הוועדה לתקופה של שנתיים. בנובמבר 1980 מונה ד"ר יצחק קיסטר, שופט בית המשפט העליון בדימוס, ליושב הראש הראשון של הוועדה; לחבריה מונו עו"ד אבשלום לוי ומר דוד שוהם. 

כיום חברי הוועדה הם:

יושבות הראש: השופטות בדימוס שולמית דותן ונחמה מוניץ.

חברי הוועדה: ד"ר אסתר לוצאטו, מר מרדכי כהן, מר שמואל סלבין ומר ישראל תיק.

ב. סמכויות הוועדה:

בכלל 19 מוגדרות סמכויות הוועדה לפיהן הוועדה רשאית לסרב למתן היתר לאי קיום כלל מהכללים, לתת היתר או לתת היתר מותנה, אם הדבר נראה לה מוצדק בנסיבות המקרה ותקין מבחינה ציבורית. עוד נקבע כי תוקף ההיתר לא יעלה על תקופת כהונת הממשלה. הכללים מעניקים לוועדה סמכות לבטל היתר או לשנותו בהתאם לנסיבות. על פי כלל 20 פניה לוועדה יכולה להיות משר וממי שמועמד להיות שר. בכלל 21 נקבע כי הוועדה תשמע את חוות דעתו של מבקר המדינה לפני מתן החלטתה וכי החלטתה תהיה סופית.

ג. תגמול חברי הוועדה:

בכלל 23 לכללים נקבע כי חברי הוועדה יקבלו החזר הוצאות כפי שיקבע מבקר המדינה; חברי הוועדה שאינם מקבלים משכורת מהמדינה יקבלו שכר טרחה בעד השתתפותם בישיבות הוועדה.

סקירה על פעילות הוועדה:

• א. הוועדה למתן היתרים פועלת משנת 1980. מיום תחילת פעילותה ועד לתום שנת 2009 קבלה הוועדה למעלה מ- 100 החלטות. במהלך כהונת הוועדה הובאו לעיונה, לשם קבלת החלטתה, נושאים רבים ומגוונים ובהם:

  1. המשך כהונה בגופים בהם כיהנו השרים טרום כניסתם לכהונה. בין הגופים ניתן למנות עמותות הנצחה וגופים ציבוריים כגון תזמורת או איגוד ספורט.
  2. המשך כתיבת מאמרים, ספרים, מחקרים ומתן הרצאות עבור גורמים שונים בתקופת הכהונה או קבלת תגמולים עבור כתבים שפורסמו קודם לתחילת הכהונה.
  3. נסיעות לחו"ל על חשבון גורם זר (כלומר, מי שאינו חלק ממוסדות המדינה) וקבלת תרומות מגורמים זרים בנסיבות מיוחדות.
  4. מתכונת ניהול כספים, אחזקות בניירות ערך ונושאים כספיים אחרים כגון מתן הנחיה חד פעמית לחברת הנאמנות, המשך החזקת מניות בחברות פרטיות ועוד.
  5. נושאים נוספים (ראו להלן).

• ב. פניות השרים:

  פניות השרים וסגני השרים מועברים באמצעות לשכת מבקר המדינה לחברי הוועדה. יצוין, כי בכמה מקרים פניות כללו מספר בקשות בנושאים שונים, ללא קשר ביניהן. כל הפניות אל הוועדה היו של שרים וסגני שרים מכהנים. לא היו פניות של מי שמיועד להיות שר.

• ג. מהלך הדיונים:

  הוועדה מתכנסת לצורך דיון בפניות. במהלך הדיונים מוצגות בפני הוועדה בקשות שונות למתן היתרים מטעם השרים וסגני השרים. לעיתים הבקשות הוצגו ע"י השרים עצמם, ולעתים ע"י נציגים אחרים מטעמם של השרים הפונים ובהם בני/בנות זוגם, עורכי דין מייצגים, רואי חשבון מייצגים וכד', בנוכחות המבקשים או בלעדיהם והכול על פי הנסיבות.

• ד. החלטות הוועדה:

  בהתאם לכלל 21(א) לפני שהוועדה מקבלת החלטה, היא שומעת את חוות דעתו של מבקר המדינה לגבי המקרה שלפניה. בהתאם לסמכויותיה הקבועות בכללים, החלטות הוועדה נחלקו בין מתן היתר, דרך מתן היתר זמני או היתר המותנה בתנאים מסוימים ועד סירוב למתן היתר. ההחלטות ניתנו בהתחשב בנסיבות ובפרטי המקרה ובהתאם לפרשנות הכללים על ידי הוועדה. ההחלטות נמסרו לשרים ימים בודדים לאחר קיום הדיון בעניינם; העתק ההחלטות נשמר בתיקי השרים במשרד מבקר המדינה. 

  להלן ריכוז של החלטות שהתקבלו ממוינות לפי תחומים:

  נושא הבקשה	1980-2004	2005	2006	2007	2008	2009	סה"כ
  ניהול כספים והחזקת ניירות ערך	11	3	0	4	7	18	43
  המשך פעילות בגופים	30	0	0	0	0	3	33
  מחקרים, מאמרים וספרים	15	1	0	1	0	0	17
  נסיעות לחו"ל על חשבון גורם זר וקבלת תרומות	8	1	0	0	0	4	13
  אחרים	7	0	2	0	0	1	10
  סה"כ	71	5	2	5	7	26	116

   

   

• ה. להלן דוגמאות להחלטות שהתקבלו במהלך השנים האחרונות בכל אחד מהתחומים, לפי סדר כרונולוגי. יודגש כי בכל החלטות הוועדה להיענות לבקשות שרים וסגני שרים, התקבלה ההחלטה לאחר שהוועדה מצאה כי הדבר מוצדק בנסיבות המקרה ותקין מבחינה ציבורית וכי לא יהיה בהיענות לבקשה משום פגיעה או חשש לפגיעה ממשית בהוראות הכללים:

  • 1. ניהול כספים ונכסים, והחזקת ניירות ערך:

    • 1.1 שר קבל היתר להמשיך ולהחזיק שלא באמצעות חברת נאמנות כספים בסכום נקוב העולה על 200,000 ש"ח לשם שיפוץ ביתו. בהחלטה נקבע כי השר ידווח למבקר המדינה אחת לשלושה חודשים על ההוצאות בגין שיפוץ הדירה.

    • 1.2. שר לא קבל היתר להמשיך ולהחזיק באגרות חוב ממשלתיות בהיקף ניכר שלא באמצעות חברת נאמנות. מדובר בחלק מנכסיו הכספיים (יתרתם הועברו במועד מוקדם יותר לחברת נאמנות).

    • 1.3 שר קבל היתר לקבל במהלך כהונתו תקבולים נקובים שהיו אמורים להתקבל מתאגיד שהיה בבעלותו טרום כניסתו לכהונה, בגין שירותים שנתן לתאגיד לפני כניסתו לכהונה.

    • 1.4 שר קבל היתר להמשיך ולהחזיק בפיקדון שמוחזקים בו גם ניירות ערך בהיקף שלא עולה על 50,000 ש"ח, מאחר ומדובר בהשקעותיו היחידות בנכסים כספיים ומפאת חוסר מעורבותו בניהול הפיקדון.

    • 1.5 שר קבל היתר להמשיך ולהיות בעלים של חברת אחזקת מקרקעין שאינה פעילה כלל. לחברה בעלים נוספים וכל עיסוקה באחזקת מקרקעין.

    • 1.6 שר לא קבל היתר לתת לחברת הנאמנות הנחיה חד פעמית שעניינה פעולות מוגדרות בניירות ערך של השר בהתקיים תנאים מסוימים.

    • 1.7 שר הורשה להצטרף לחשבונות בנק של הוריו כמורשה חתימה, נוכח נסיבות אישיות מיוחדות שהועלו בפניה.

    • 1.8 שר קבל היתר להמשיך להחזיק במניות של חברה בבעלותו המלאה. החברה לא הייתה פעילה באותו מועד והיא עמדה בפני חיסול. ההיתר ניתן עד למועד מוגדר או עד למועד חיסול החברה, לפי המוקדם מבין המועדים.

    • 1.9 שר קבל היתר להמשיך ולהחזיק, שלא באמצעות חברת נאמנות, בזכויותיו במניות חברה פרטית (החזקותיו היו פחות מאחוז אחד ולא התקיים שום קשר בינו לבין החברה).

    • 1.10 שר קבל היתר לנהל את השקעותיו הכספיות (בחו"ל), המוחזקות בנאמנות עיוורת, באמצעות חברת ניהול זרה.

    • 1.11 שר, שהוא חבר מושב, קבל היתר להמשיך ולקבל תקבולים זעומים הנובעים מחברותו במושב.

    • 1.12 שר קבל היתר להחזיק אגרות חוב ממשלתיות, שלא באמצעות חברת נאמנות עיוורת, כל עוד יתרתן אינה עולה על הסכום הקובע (200,000 ש"ח). השר אינו מעורב בהשקעת הכספים, והבנק שבו מוחזקים נכסיו הכספיים משקיע כספים אלו באג"ח ממשלתיות כעניין שבשגרה.

    • 1.13 שר לא קבל היתר לתת הנחיה חד פעמית לחברת הנאמנות להמשיך ולהחזיק בנייר ערך מסוים עד למועד מסוים. הטעם לבקשה הייתה למזער נזק כלכלי ממכירת נייר הערך האמור לפני המועד המסוים.

    • 1.14 שר קבל היתר להיות רעייתו שותפה בחשבון הבנק של אמה בתנאים מסוימים. במקרה אחר, ניתן לשר היתר להיות רעייתו מיופת כוח בחשבון הבנק של אמה.

    • 1.15 שר לא קבל היתר לתת הנחיה חד פעמית לחברת הנאמנות כיצד לנהוג בזכויות שבידיו בתאגידים שאינם ציבוריים ושאותם העביר השר לחברת הנאמנות.

    • 1.16 שר קבל היתר להמשיך ולכהן כנאמן בהקדש שמטרתו לסייע באופן כלכלי לבן משפחה שאינו יכול לכלכל עצמו באופן עצמאי, בהיקף מצומצם וללא שכר והחזר הוצאות.

    • 1.17 שר קבל היתר להמשיך ולקבל קצבאות מגופים ציבוריים, ששיעורן נקבע לפני היותו שר.

     

  • 2. המשך פעילות בגופים

    • 2.1. שר קבל היתר להמשיך לכהן כחבר בהנהלת קרן מסוימת. הקרן עוסקת בקידום נושאים יהודיים, ציוניים ולאומיים ואינה מגייסת תרומות מגורמים כלשהם. המניע לפניית השר - קשרי ידידות בין המשפחה מקימת הקרן למשפחתו. ההיתר הותנה באי קבלת שכר או תמורה בגין תפקידו בקרן.

    • 2.2. שר קבל היתר לשנה להמשיך ולשהות בחל"ת מעבודתו הקודמת כחבר הסגל האקדמי במוסד להשכלה גבוהה בארץ. במהלך השנה תיבחן סוגית ניגוד העניינים בין כהונתו כשר למוסד זה; לאחר הבחינה תחזור הוועדה לדון בבקשה.

    • 2.3. שר קבל היתר להמשיך ולכהן כרב קהילה בשכונה מסוימת, ללא תמורה ומתוך הקפדה על אי פגיעה בחובותיו כשר.

    •  

  • 3. מחקרים, מאמרים וספרים

    • 3.1. הוועדה נתנה לשר היתר בדיעבד לפרסם ספר, שאת חלקו כתב בתקופת כהונתו כשר. הספר מכיל קובץ מאמרים ומסות שונות. מאחר ומחצית מהספר נכתבה בעת כהונתו כשר, קבעה הוועדה כי השר רשאי לקבל רק מחצית מן התקבולים המגיעים לו ממכירת הספר ואת המחצית השנייה יתרום השר למוסד או גוף שאין לו זיקה אישית, מוסדית או פוליטית לשר. השר התבקש להעביר לאישור הוועדה את שמות הגופים שבדעתו לתרום להם.

    • 3.2. שר קבל היתר לפרסם ספר שכתב בתקופה שבה לא כיהן כשר ואף לא כחבר כנסת. הספר עוסק בענייני שלום וכלכלה. הוועדה התירה לשר לקבל שכר או תמורה אחרת עם פרסומו.

    • 3.3. שר קבל היתר להמשיך לקבל תמלוגים של אלפי שקלים בודדים מספר בתחום התמחותו האקדמית שכתב בעת שלא כיהן כשר.

    • 3.4. שר קבל היתר לתרום מחצית מהתקבולים שקבל מפרסום ספר לקרן.

     

  • 4. נסיעות לחו"ל על חשבון גורם זר וקבלת תרומות

    • 4.1. שר לא קבל היתר לקבל מימון מעיריית עיר אירופאית לשם נסיעתו אליה והשתתפותו בחגיגות יום הולדת לעיר זו. כמו כן, לא ניתן היתר לשר להתארח באותה עיר על חשבון הקהילה היהודית באותה עיר.

    • 4.2. שר לא קבל היתר לקבל מימון מגוף פרטי לשם נסיעתו לחו"ל והשתתפותו בארוחה חגיגית המיועדת לגיוס תרומות עבור אותו גוף פרטי.

    • 4.3. שר לא קבל היתר לקבל מימון מגוף פרטי לטוס לחו"ל ולהשתתף בערב הוקרה והצדעה לאותו גוף.

     

  • 5. אחרים

    • 5.1 שר קבל היתר לתת המלצה לשר חוץ של מדינה (ביחסי ידידות) שבה הוא הביע את תמיכתו בפרויקט ישראלי-פלסטיני.

    • 5.2. שר לא קבל היתר לטפל בפרויקט פרטי ישראלי-ירדני. החלק הישראלי בפרויקט נקנה על ידי אדם שתרם לשר במסגרת הבחירות המקדימות לכנסת.

    • 5.3 שר לא קבל היתר להימנע מלקיים חלק מההנחיות שהוטלו עליו במסגרת הסדר ניגוד עניינים, שאושר על ידי היועץ המשפטי לממשלה. ההנחיות הטילו עליו מגבלה עקב זיקה שנוצרה נוכח קבלת תרומה בשלב הבחירות המקדימות.

     

• ו. פרסום החלטות הוועדה:

  לפי החלטת הוועדה למתן היתרים מיום 28.11.2010 בנוגע לפרסום החלטותיה ובהתאם לפסק דין בעת"מ 1981/09 מיום 15.3.2011 של בית המשפט המחוזי בירושלים כשבתו בבית משפט לעניינים מינהליים, ככלל, החלטות הוועדה למתן היתרים יפורסמו מעתה ואילך. ב-24.1.2011 נמסרה ההחלטה לכל השרים וסגני השרים.

  יחד עם זאת, החליטה הוועדה כי "בהתחשב בסוג העניינים בהם מדובר וברגישותם יישקל כל מקרה לגופו, והוועדה תוכל לקבוע לפי שיקול דעתה ובהתחשב בנסיבות כל מקרה לפרסם את ההחלטות באופן חלקי, תוך השמטת פרטים או עריכת שינויים או ללא כל פרטים מזהים. לעניין זה הוועדה תשקול גם את עמדת השר או סגן השר הנוגע בדבר לגבי הפרסום". להלן החלטות הוועדה למתן היתרים.