הפיקוח של רשות שוק ההון על הגופים המוסדיים המנהלים חיסכון ארוך טווח

​"גופים מוסדיים מנהלי חיסכון ארוך טווח" הם חברות המנהלות את כספי החיסכון של הציבור לטווח בינוני ולטווח ארוך במגוון מוצרים, כגון קרנות פנסייה, קופות גמל, פוליסות ביטוח חיים וקרנות השתלמות. פעילותם מפוקחת על ידי רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, שהוקמה בנובמבר 2016 כרשות עצמאית. בשנים 2010 - 2022 חל גידול שנתי ממוצע של כ-8% בהיקף הנכסים שמנהלים הגופים המוסדיים המפוקחים על ידי רשות שוק ההון, ובשנת 2022 שוויים הסתכם ב-2.180 טריליון ש"ח. נוכח היקפם המשמעותי של נכסים אלו, המנוהלים עבור כלל הציבור, קיימת חשיבות רבה לתהליכי פיקוח ובקרה הדוקים של הרשות על מכלול הפעילות של הגופים המוסדיים, כדי להבטיח הגנה ושמירה על עניינם של מבוטחים ועמיתים. 

​בין ספטמבר 2022 למרץ 2023 בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח של רשות שוק ההון על הגופים המוסדיים המנהלים חיסכון ארוך טווח של הציבור, לרבות קופות הגמל והפיצויים, קרנות ההשתלמות, קרנות הפנסיה וחברות הביטוח. הביקורת התמקדה בפיקוח הרשות על פעילות הגופים המוסדיים בניהול כספי החיסכון של הציבור לטווח בינוני ולטווח ארוך. הביקורת בוצעה ברשות שוק ההון. פעולות השלמה בוצעו ברשות ניירות ערך, ברשות התחרות ובבנק ישראל. כן קיים צוות הביקורת פגישות עם נציגים נבחרים של חלק מהגופים המוסדיים, ושלח שאלונים לגופים מוסדיים - לחברות ביטוח, לבתי השקעות ולקופות גמל ענפיות. עד מועד סיום הביקורת השיבו 35 גופים מוסדיים לשאלון האמור, מבין 55 גופים שאליהם הוא נשלח. 

במשך שנים פעלה רשות שוק ההון כאגף במשרד האוצר (אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון), עד שהוקמה ב-2016 על פי חוק כרשות עצמאית, אולם במובנים רבים היא נותרה תלויה במשרד האוצר. בהשוואה למאסדרים פיננסיים אחרים משאבי הרשות דלים (התקציב לעובד ברשות שוק ההון הוא כמחצית מהתקציב לעובד ברשות ניירות ערך וכשליש מהתקציב לעובד בבנק ישראל), בעיקר בשל הגידול המשמעותי שחל בתפקידיה, והדבר משפיע על טיבן והיקפן של פעולות הפיקוח. המחסור במשאבים מעלה חשש כי תשומות הרשות לא יתאימו לכל תחומי הפעילות הנדרשים ממנה ויפגעו ביכולתה לפקח ביעילות על כספי החוסכים בחיסכון ארוך טווח. לפיכך, נדרש לבחון מחדש כיצד אפשר להבטיח כי לרשות יהיו יכולת מקצועית ומשאבים ראויים וכי תשומותיה ינוצלו ביעילות; זאת כדי לחזקה בתפקידה כשומר הסף של המבוטחים והחוסכים.

הביקורת העלתה כי יש דומיננטיות רבה של הגופים המוסדיים במשק הישראלי (היקף הנכסים המנוהלים על ידי הגופים המוסדיים נכון ל-2022 עומד על כ-130% מהתמ"ג), וכי קיים דמיון ניכר בין תיקי ההשקעות שלהם, ודברים אלה מעלים חשש להקצאה לא יעילה של מקורות המשאבים במשק. עוד הועלה כי רשות שוק ההון אינה מנצלת דייה את התקציב, וכי מערכות המחשוב שעליהן מתבססת עבודתה מיושנות וחסרות. נוסף על כך נמצא כי קיימים פערים בין המאסדרים הפיננסיים השונים ועלו ליקויים בתחום תהליכי האסדרה של הרשות, לרבות אי-השלמה של קודקס החקיקה. כמו כן תועדו חוסרים במערך הפיקוח על ניהול הסיכונים, בפרט בתחום הסייבר, ובמערך הביקורות והאכיפה של הרשות - שהוא חלק מהותי ממנגנון ההרתעה והפיקוח על הגופים המוסדיים.

נוכח הגידול בהיקף הנכסים שמנהלים הגופים המוסדיים המפוקחים על ידי הרשות, ונוכח הטלת תפקידים נוספים על הרשות במהלך השנים (למשל פיקוח על חברות ויחידים הפועלים בתחום השירותים הפיננסיים המוסדרים), מומלץ כי שר האוצר יבחן מה הן הדרכים הנדרשות לצורך חיזוקה של הרשות כך שתעמוד במשימותיה; מומלץ גם כי אגף התקציבים יבחן בשיתוף הרשות, מה הם המשאבים הנדרשים לרשות לשם כך, ואם יהיה צורך בהתאמות - להעמיד לה תקציבים ותקני כוח אדם מתאימים, בהתאמה למוטת סמכויותיה ובהשוואה למאסדרים האחרים. כל זאת כדי שיתאפשר לרשות למלא כראוי את התפקידים שהוטלו עליה מכוח החוק, ובהתאם לחובתה כלפי ציבור האזרחים החוסכים והמבוטחים. כמו כן, על הרשות לנצל את התקציבים שהוקצו לה כך שתוכל לפקח כראוי על פעילות הגופים המוסדיים.

​