הפיקוח על המחירים בענף המזון

רמת המחירים בישראל (במונחי כוח קנייה) גבוהה ב-27% בהשוואה לממוצע מדינות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD), והפער בענף המזון אף גבוה יותר ועומד על 37% (בהשוואה למדינות ה-OECD) ועל 51% בהשוואה למדינות האיחוד האירופי. 

מסקירות שערך אגף הכלכלנית הראשית במשרד האוצר במשך השנים 2015 - 2022, עלה כי יש רווחיות חריגה של יבואני המזון והטואלטיקה בישראל, ובייחוד בקרב עשרת היבואנים הגדולים. משרד מבקר המדינה מצא בשנת 2021 כי הריכוזיות בקבוצות מוצרים מסוימים בענף המזון היא גבוהה. כל אלה יחד מצביעים על כך שמחיריהם של מוצרי מזון רבים בישראל, לרבות מוצרי מזון חיוניים, גבוהים בהשוואה למדינות אחרות בעולם, וכי פער המחירים נובע, בחלקו לפחות, מרווחיות חריגה כתוצאה מהיעדר תחרות מספקת (כך לדוגמה בקרב יבואני המזון והטואלטיקה הגדולים בישראל), ולא רק בשל תנאים ייחודיים של המשק הישראלי כגון גודל המשק ומיקומו הגיאוגרפי.

המדיניות הרצויה לטיפול בהיעדר תחרות - שאחת מתוצאותיו עלולה להיות רווחיות חריגה וגריפת רווחים עודפים - היא באמצעות קידום פתרונות מבניים המגבירים את התחרות בטווח הארוך. אולם בשווקים מסוימים שבהם לא ניתן לקדם שינויים מבניים או בפרק הזמן הנחוץ עד להבשלתם, החלופות הן מצומצמות. אחת החלופות היא הפעלת כלי הפיקוח על המחירים. 

התכלית העיקרית לפיקוח על מחיריהם של מוצרים ושירותים בישראל היא למנוע הפקעת מחירים וגריפת רווחים עודפים. אלו מתאפשרים בשוקי מוצרים שאינם תחרותיים. בישראל מוטל פיקוח מכוח חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996, על מחיריהם של מצרכים ושירותים בתחומים האלה: אנרגייה, תחבורה, בריאות, חינוך ומזון. נכון לשנת 2023 משרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות מפקחים יחד על מחיריהם של 46 מוצרי מזון ברמות פיקוח שונות. 

הפיקוח על המחירים מוטל מכוחם של צווים של השרים הרלוונטיים, כאשר קביעת רמות הפיקוח והמחירים המרביים (בהתאם לרמת הפיקוח) נקבעים לאחר שהשרים התייעצו עם ועדת המחירים, המורכבת מנציגי משרד האוצר ונציגי המשרד הרלוונטי. ועדות המחירים בענף המזון הן הוועדות המשותפות למשרדי האוצר והכלכלה ולמשרדי האוצר והחקלאות. 

​בחודשים אוגוסט 2022 - פברואר 2023 בדק משרד מבקר המדינה את עבודת ועדת המחירים המשותפת של משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה ושל משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר, את עבודת המפקחים על המחירים במשרדי הכלכלה והחקלאות ואת פעילות האכיפה והפיקוח על מחירים מרביים שנקבעו מתוקף חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 במשרד הכלכלה וברשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן. בין השאר נבחנו הנושאים האלה: מדיניות הפיקוח על המחירים בענף המזון, יעילות הפיקוח על המחירים, שיקולי ועדת המחירים בהטלה, הסרה או שינוי רמת הפיקוח ויעילות האכיפה והפיקוח על החלטות וצווי הפיקוח. 

בדיקות השלמה נעשו ברשות התחרות, במשרד הבריאות, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וכן נערכו פגישות עם איגוד יצרני המזון בהתאחדות התעשיינים, עם יצרנים ומשווקים שמוצריהם נתונים לפיקוח מחירים ועם מומחה אקדמי בתחומי המשפטים והכלכלה. 

​מזון הוא צורך חיוני ויש לו השפעה מכרעת על רווחת הפרט ובריאותו ועל ההוצאה הממשלתית על שירותי הרווחה והבריאות. ההוצאה של משק בית ממוצע בישראל על מזון, כולל פירות וירקות (2,818 ש"ח מתוך ההוצאה הכוללת על תצרוכת - 15,990 ש"ח), היא ההוצאה השלישית בגודלה בסל הצריכה של משק בית ממוצע (כ-18%). חלק ממוצרי המזון שבפיקוח הם מוצרי בסיס שהאוכלוסיות הראויות לקידום בחברה צורכות אותו ויש לוודא כי הקמעונאים לא מפקיעים את מחיריהם.

תכליתו העיקרית של חוק הפיקוח על המחירים בכלל ובענף המזון בפרט היא מניעת הפקעת מחירים ופגיעה ברווחת הצרכנים, בעיקר כתוצאה מהיעדר תחרות, תוך שמירה על תשואה הוגנת למפוקחים, בעיקר תעשיינים וחקלאים בענף המזון בישראל. לאחר קביעת מחירם המרבי של המוצרים, מינהל אכיפה, מסחר ומדידה במשרד הכלכלה אוכף את קיומם בשווקים (המחיר לצרכן).

בחינה של עבודות ועדות המחירים והמפקחים על המחירים בענף המזון הצביעה על שתי מגמות עיקריות: האחת צמצום הפיקוח "ההדוק" (לפי פרקים ה' - ו') על מוצרי מזון שהיו מפוקחים זה שנים, והאחרת אי-בחינת הטלת פיקוח על מחירי מוצרים חדשים באמצעות פיקוח "רך" לצורכי מעקב ובקרה (פרק ז'). מגמות אלו התרחשו למרות העדויות על ריכוזיות גבוהה בענף המזון בישראל, על רווחיות חריגה במקטעים מסוימים בענף המזון ובפרט בקרב עשרת היבואנים הגדולים בענף המזון והטואלטיקה ועל פערי מחירים גדולים בישראל בהשוואה לעולם במוצרי מזון (37% (בהשוואה למדינות ה-OECD) ועל 51% בהשוואה למדינות האיחוד האירופי) ובתוכם גם מוצרי מזון כגון לחמים מקמח מלא. 

מבדיקה של אכיפת המחירים המרביים בקרב הקמעונאים נמצא שבשנים 2018 - 2021 רוב תיקי האכיפה (61% - 93%) שהעביר המינהל למחלקת התביעות נסגרו מחוסר אשמה. עוד נמצא כי הכופר הממוצע שהוטל בשנים 2018 - 2021 (7,600 ש"ח) נמוך ביחס לתקרה שנקבעה בחוקי העונשין וסדר הדין הפלילי וביחס לפדיונות של עסקים קטנים בענף המזון, וכי הוא עלול שלא להרתיע את העוסקים בענף מלהפר את החוק ולהביא לפגיעה בצרכנים. 

המשק הישראלי עודנו ריכוזי ולא תחרותי בשוקי מוצר רבים ובייחוד בענף המזון. מומלץ כי ועדות המחירים והמפקחים בענף המזון יגבירו את המעקב אחר השווקים השונים (בעבודתם השוטפת בשלב המקדים להטלת פיקוח "רך" או "הדוק"), בשים לב לשינויים בהעדפות הצרכנים בשנים האחרונות, וכי בתוך שוקי המוצר נעדרי התחרות שמסתמנת בהם רווחיות חריגה יתמקדו במוצרים חיוניים עם תועלות חיוביות לצרכן ולחברה, כגון תועלות בריאותיות וחיזוק הביטחון התזונתי (למשל לחם מלא).