במשך השנים עלתה המודעות הציבורית לנושאי איכות הסביבה, ובכלל זה המודעות לצורך בשימור ובשיקום של היערות בישראל. מלבד השפעתו של היער על הרכב האטמוספרה ועל אפקט החממה, מקטין היער את השפעתם של מזהמים, חוסם תנועת אבק ורעשים ומשמש חיץ בין אזורי תעשייה ובינוי צפופים ובין סביבתם. כמו כן, מגן היער על הקרקע מפני סחיפה והידלדלות ומונע נזקי שיטפונות, ונוסף על כך משמש הגנה ומחסה למינים רבים של צמחים ובעלי חיים, ובכך תורם לאיזון אקולוגי.
פעולות הביקורת
בדוח ביקורת של מבקר המדינה משנת 2004 נכלל הפרק "סדרי הטיפול ביער בישראל" (להלן - דוח הביקורת משנת 2004). בחודשים מאי-יולי 2013 עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים שצוינו בדוח הביקורת משנת 2004. המעקב נעשה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה, במשרד הפנים, ברשות הטבע והגנים הלאומיים ובחברה להגנת הטבע. כן נעשה בירור השלמה עם קרן קיימת לישראל (להלן - קק"ל).
עיקרי הממצאים
1. באמנה שנחתמה בין מדינת ישראל ובין קק"ל בשנת 1961 נקבע כי קק"ל תופקד על ביצוע מדיניות הייעור בישראל. האמנה קובעת כי ליד קק"ל תוקם מועצה לענייני הכשרת מקרקעים ופיתוחם (להלן - המועצה). בדוח הביקורת משנת 2004 צוין כי המועצה לא הוקמה, ועקב כך הממשלה אינה מעורבת בקביעת מדיניות הייעור ובפיקוח על יישומה. משרד מבקר המדינה העיר כי הצורך בפיקוח ממשלתי וציבורי על קביעת מדיניות הייעור וביצועה מחייב הקמת מועצה כזאת.
ואולם המועצה לא הוקמה עד למועד סיום המעקב.
2. נושא הייעור מוסדר בפקודת היערות, 1926 (להלן - פקודת היערות). מטרתה של פקודת היערות היא להגן על היערות וליצור ולנהל מקומות מיוחדים ליערות. שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) הוא הממונה על ביצועה של הפקודה. בדוח הביקורת משנת 2004 צוין כי לעומת הפירוט הנכלל בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק הגנים הלאומיים), פקודת היערות אינה מפרטת בנוגע למטרות הייעור ובנוגע לסדרי קביעתה וביצועה של המדיניות הנוגעת לנטיעת היערות ופיתוחם. כמו כן, פקודת היערות אינה קובעת כי יש להקים מועצה שתייעץ לשר החקלאות בנושא הייעור. משרד מבקר המדינה הביע את דעתו כי מן הראוי שהממשלה תיזום הצעת חוק שיסדיר את הטיפול בייעור בישראל ואת אחריותם של הגופים הנוגעים לתחום זה.
נמצא כי עד למועד סיום המעקב, יולי 2013, לא הושלמו הפעולות הנדרשות לקידום חקיקת החוק, שהיה יכול לשמש בסיס חשוב לקביעת המדיניות לטיפול ביער וליישומה.
3. שר החקלאות אמור לממש את סמכויותיו, באמצעות המינהל לפיתוח קרקע שהוקם בקק"ל ובאמצעות המועצה. הדבר מחייב את שר החקלאות לבצע פיקוח שוטף וסדור על קק"ל, וכן מחייב תפקוד מלא וסדור של המועצה. ואולם תכנית העבודה שמאשר משרד החקלאות לקק"ל לוקה בחוסר ואינה כוללת נתונים כספיים. לפיכך מערך העבודה הקיים חסר את התשתית שאמורה לאפשר לשר החקלאות לממש את אחריותו בכל הנוגע לניהול ולפיקוח על נושא הייעור.
4. באוגוסט 2001 ניתן פסק דין של בג"ץ, שבו נקבע כי פעולתה של קק"ל הייתה "שלא כדין ובניגוד לדין". בג"ץ חייב את קק"ל להפסיק כל פעילות הקשורה ביער, עד להכנת תכניות מפורטות בעניין, אולם קבע כי החלטתו תיכנס לתוקף שישה חודשים לאחר מועד מתן פסק הדין. בית המשפט הוסיף כי יש להניח שבתוך פרק זמן זה יהיה ניתן ליזום תיקון לתכנית מתאר ארצית ליער ולייעור מספר 22 (להלן - תמ"א 22) ולקבוע בה הוראת מעבר אשר תביא בחשבון את הקשיים והאילוצים הנלווים להכנתן של תכניות מפורטות, את הזמן הרב הנדרש להכנתן, ואת השאיפה כי פעולות ייעור יבוצעו על פי תכניות כאלה.
תקופת המעבר הזמנית שנקבעה בעקבות פסיקת בג"ץ, שלוש שנים, הוארכה על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה עד ל-15 שנים ממועד הפסיקה האמורה בשנת 2001 - ובסך הכול עד 21 שנים ממועד אישור תמ"א 22 בשנת 1995.
5. אף שמפסק דינו של בג"ץ עולה כי נטיעתו של יער טעונה היתר בנייה על פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, לא נמצא כי הגופים הנוגעים בדבר ובכלל זה משרד הפנים ומשרד החקלאות עמדו על המצאת היתר כזה לפני ביצוען של נטיעות יער.
סיכום והמלצות
במועד סיום המעקב, יולי 2013, לא תוקנו הליקויים כנדרש בשלושה נושאים עיקריים: (א) הקמת מועצה משותפת לממשלה ולקק"ל לקביעת מדיניות היעור; (ב) חקיקת חוק יער במתכונת דומה לחוק הגנים הלאומיים; (ג) נטיעות יער אך ורק על פי תכניות מפורטות, כנקבע בתמ"א 22. התשתית שעל פיה מנהל משרד החקלאות את הפעילות הקשורה ליערות היא אפוא חסרה ולקויה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לפעול לאלתר לכינונה של המועצה המשותפת לממשלה ולקק"ל בעניין הכשרת מקרקעים ופיתוחם; על שר החקלאות להגדיר לגורמי המטה במשרדו לוח זמנים להשלמת הפעולות לקידום חקיקת חוק להסדרת הטיפול בייעור בישראל; ועל גופי השלטון הנוגעים בדבר, ובכלל זה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, לנקוט את כל הצעדים הנדרשים לקידום אישורן של תכניות מפורטות, כדי שפעולות הייעור יבוצעו על פיהן, וכן לוודא כי הפעולות האמורות נעשות על פי היתר בנייה, כמתחייב מקביעתו של בית המשפט העליון.