הביקורת הפנימית בשירות המדינה

הביקורת הפנימית בגופים ציבוריים הוסדרה בישראל עם חקיקת חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992. חוק הביקורת הפנימית הורה כי בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית שתבחן את תקינות פעולתו של הגוף המבוקר מבחינת קיום הוראות החוק, הניהול התקין, טוהר המידות, החיסכון, היעילות והמועילות (אפקטיביות) של פעולות הארגון. בחוק נקבעו הוראות כלליות בנוגע למינוי המבקר הפנימי ודרכי הפסקת עבודתו; השתלבותו בגוף הציבורי (כפיפותו, תחומי הפעילות שבהם הוא רשאי לעסוק); וסדרי עבודתו (הדוחות שעליו להגיש והדיון בהם, גישתו למסמכים ומאגרי מידע ועובדי לשכתו). 

הביקורת הפנימית היא משאב ניהולי של הארגון שבו היא פועלת, המסייע לקידום מטרותיו ולשיפור דרכי עבודתו, תוך שמירת האינטרס הציבורי. ככל שהיקף הפעילות בגוף גדול ומורכב יותר, כך גדלות הפונקציות הניהוליות והמקצועיות ומתרחבים קשרי הגומלין בין הגוף המבצע את הפעילות לבין גופים אחרים, וגובר הצורך בבחינת תקינות פעילותו של הגוף. 

בדוח ביקורת זה נבחנו היבטים שונים הנוגעים לביקורת הפנימית הנעשית בשירות המדינה בישראל. שירות המדינה כולל 62 גופים - משרדי ממשלה ויחידות הסמך שלהם (המשרדים), וכן 22 מרכזים רפואיים ממשלתיים. 

בחודשים נובמבר 2021 עד יולי 2022 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הביקורת הפנימית בשירות המדינה. נבדקו מערך הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה ויחידות הסמך; עצמאות הביקורת הפנימית; תשומות יחידות הביקורת הפנימית; תוצרי יחידות הביקורת הפנימית; סוגיית קיומם של קווים מנחים לעריכת ביקורת פנימית במשרדי הממשלה; וכן הביקורת הפנימית במרכזים הרפואיים הממשלתיים. הביקורת נעשתה בנציבות שירות המדינה (נש"ם). בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד הבריאות, במשרד האוצר וברשות המיסים. 

נוסף על כך נאספו נתונים ומידע רלוונטיים מ-84 גופים בשירות המדינה: 29 משרדי ממשלה, 33 יחידות סמך ו-22 מרכזים רפואיים ממשלתיים (מהם 9 מרכזים כלליים, 8 מרכזים לבריאות הנפש ו-5 מרכזים גריאטריים). הנתונים והמידע נאספו באמצעות שני כלי ביקורת: האחד - שאלונים שעסקו בין השאר במשאבים העומדים לרשות יחידות הביקורת הפנימית, במידת העצמאות של המבקרים הפנימיים ובעמידת המשרדים והמרכזים הרפואיים בהוראות חוק הביקורת הפנימית ונוהל הביקורת הפנימית. בסך הכול התקבלו תשובות לשאלונים מ-83 מנכ"לים ומנהלים ומ-39 מבקרים פנימיים; השני - בחינת כ-900 דוחות ביקורת פנימית שנעשו בשירות המדינה בשנים 2016 - 2021. 

בביקורת נמצאו פערים הנוגעים, בין היתר, לכל אחד מהנדבכים האלה: חלק מיחידות הביקורת הפנימית אינן פועלות בתנאים של עצמאות ואי-תלות; הגישה של חלק מהמבקרים לתיעוד ולמסדי נתונים חלקית או חסרה; לא נוצרו הסדרים מספקים לחיזוק עצמאותו ואי-תלותו של המבקר הפנימי בשירות המדינה; משאבי כוח האדם המוקצים ליחידות הביקורת הפנימית במשרדים הם לרוב מעטים מהנדרש, ובמקרים מסוימים היחידות סובלות ממחסור חריף במשאבים. בחינת תוצרי יחידות הביקורת הפנימית בשירות המדינה בשנים 2016 - 2021 העלתה כי ב-32 מ-61 המשרדים (52%), שלהם הקצתה הממשלה בסך הכול כ-12.5 מיליארד ש"ח בשנה, לא מקוימות הוראות חוק הביקורת הפנימית, או שנעשית בהם ביקורת בהיקף מצומצם במיוחד, באופן שמעמיד בספק את השגת מטרת החוק.

על המבקרים הפנימיים בכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך לגבש תוכניות רב-שנתיות ולכלול בהן את תחומי העיסוק של המשרד, בשים לב לסקרי הסיכונים, וכן לפעול למימושן. מומלץ כי הנהלות המשרדים והמרכזים הרפואיים הממשלתיים יפעלו למתן תנאים ומשאבים הולמים ליחידות הביקורת וידרשו מהן לקיים ביקורת מקצועית ושוטפת בכל תחומי העשייה; כמו כן על משרד המשפטים להשלים את הקמת הוועדה המקצועית לביקורת פנימית במשרד המשפטים, ולקבוע לה תפקידים וסמכויות אשר יאפשרו לה לבסס עצמה כגוף בעל משקל בגיבוש מערך ביקורת פנימית אפקטיבית בשירות המדינה. נוסף על כך מומלץ כי נש"ם תוודא שבתקן של כל משרד הוקצו די משאבים ליחידת הביקורת הפנימית וכן תוודא את עמידת המשרדים בהוראותיה.