לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

רקע

כמות גזי החממה (גז"ח) המצרפית של כל המדינות הנפלטת לאטמוספרה קובעת את ריכוזם באוויר. ככל שריכוזם גבוה יותר, צפויה עלייה גדולה יותר בטמפרטורה בכדור הארץ, וכתוצאה מכך החמרה של תופעות שינויי האקלים בעולם. מאז התרחשותה של המהפכה התעשייתית ותחילת השימוש בפחם ובנפט בתעשייה, בתחבורה ולייצור חשמל, החלו להיפלט לאטמוספרה גזי חממה בכמויות הולכות וגדלות, ובעשורים האחרונים גדלו הכמויות בהיקפים נרחבים במיוחד. עיקר הזינוק בפליטות העולמיות של גז"ח התרחש ב-70 השנים האחרונות והן ממשיכות לעלות גם כיום, כשהגידול בשיעור הפליטות נאמד באלפי אחוזים לעומת התקופה שקדמה למהפכה התעשייתית - וההערכה היא כי פליטות גז"ח העולמיות טרם הגיעו לשיאן. משמעות הדבר היא עלייה חדה בריכוז גז"ח באוויר.

ההתחממות הגלובלית, הנובעת מפליטת גזי חממה מעשה ידי אדם, מוכרת בעשרות השנים האחרונות כאחת הבעיות החמורות שעימן צריכה להתמודד הקהילה הבין-לאומית, זאת באמצעות שני כלים מרכזיים: (א) ייצור אנרגייה נטולת פליטות גז"ח, כלומר שאינה מדלקים פוסיליים; (ב) צמצום בצריכת האנרגייה באמצעות התייעלות בצריכתה. בניגוד לפליטות מזהמים לאוויר, שהשפעתם מוגבלת בעיקר לאזור הגיאוגרפי שבו מצויים מקורות הפליטה של המזהמים, ההשפעה של פליטות גז"ח אינה מקומית, וכל מדינה מושפעת מהיקף הפליטות של יתר המדינות. על כן, כדי להקטין את כמות הפליטות העולמית נדרש שיתוף פעולה הדוק של הקהילה הבין-לאומית. הצטברותן של עדויות מדעיות בנושא שינויי האקלים וההבנה כי נדרש שיתוף פעולה גלובלי אפקטיבי כדי לצמצם את פליטות גזי החממה העולמיות הניעו את הקהילה הבין-לאומית לגבש בשנת 1992 את אמנת המסגרת של האו"ם (ה-UNFCCC), שעליה חתומה ישראל.


נתוני מפתח

  • 2 מעלות צלזיוס

    הגבלת עליית הטמפרטורה העולמית לפי הסכם פריז, ושאיפה להגבלה ל-1.5 מעלות צלזיוס

  • 2050

    שנת היעד לאיפוס פחמני לפי הסכם פריז, עם יעדי ביניים שאפתניים לשנת 2030

  • 10 מתוך 29

    מיקום ישראל ברשימת 29 מדינות ה-OECD הפולטות הכי הרבה גז"ח לנפש בשנת 2016. בשנת 2019 פלטה ישראל 8.8 טונות לנפש

  • 103% -203%

    העלייה (אבסולוטית) הצפויה בהיקף הפליטה בישראל בשנת 2030 בהשוואה לשנת 1990, לעומת הפחתה של 32% בממוצע הפליטות של שווייץ האיחוד האירופי, קנדה, ארצות...

  • 2%

    שיעור ההשקעה בתשתיות בישראל בשנת 2016, לעומת שיעור ממוצע ה-OECD - כ-3.4% עד 3.5% מהתמ"ג (כ-75% יותר מבישראל)

  • 0.9%+

    שיעור העלייה בביקוש לאנרגייה מתחדשת בעולם בשנת 2020, ואילו הביקוש לפחם פחת ב-6.7%, לגז טבעי ב-3.3% ולנפט ב-8.5%

  • 30%

    יעד האנרגייה המתחדשת של ישראל לשנת 2030, לעומת יעדים שנעים בין 55% ל-100% במדינות OECD שנסקרו. נכון לשנת 2020 שיעור האנרגייה המתחדשת הוא 6.1%

  • 49.2 מיליארד ש"ח

    אומדן העלויות למשק האנרגייה להפחתת גז"ח לשנת 2050 שעלה ממודל של משרד האנרגייה בתרחיש מוטה אנרגייה מתחדשת, אומדן שהוא גם הכלכלי ביותר מבין כל התרחישים

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר 2020 עד יוני 2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפעילות של עשרות משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים וציבוריים בסוגיית ההיערכות הלאומית למשבר האקלים. במהלך הביקורת מופו תחומים וגופים שהם בעלי רלוונטיות למשבר האקלים; נבחנו פעולות הממשלה בנוגע להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית והאופן שבו הממשלה נערכת להתמודדות עם הסיכונים הכרוכים בשינויי אקלים והשפעותיהם על המדינה ונבחנה היערכות המדינה לארבע המגמות האקלימיות (התחממות הטמפרטורה, הפחתה במשקעים, עליית מפלס פני הים והתגברות אירועי מזג אוויר קיצוניים). משרד מבקר המדינה בחן גם את המשמעויות הכלכליות שמשבר האקלים טומן בחובו ואת הכלים הפיננסיים, המדעיים והטכנולוגיים הדרושים לשם התמודדות יעילה עם משבר האקלים. נוסף על כך נבחנו אופן גיבוש כלי המדיניות ותהליכי העבודה הממשלתיים הנוגעים להתמודדות עם משבר האקלים. במסגרת פעולות הביקורת נעשתה בדיקה השוואתית ענפה שבחנה מהו אופן הטיפול בסוגיה זו בעשרות מדינות בעולם, בארגונים בין-לאומיים ובגופים מקצועיים; האם משבר האקלים נתפס כסוגיה אסטרטגית לאומית; ומהן ההמלצות המתכללות הרלוונטיות לישראל על בסיס הידע המקצועי המעודכן בעולם.

הבדיקה בוצעה במשרד להגנת הסביבה, בשירות המטאורולוגי, במשרד המדע והטכנולוגיה, במשרד האנרגייה, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, ברשות החדשנות, במינהל התכנון וברשות חירום לאומית. בירורי השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד הביטחון ובצה"ל, ברשות שוק ההון, בבנק ישראל, במשרד החוץ, ברשות מקרקעי ישראל, ברשות החשמל וחברת החשמל, במשרד לביטחון הפנים ובעוד גופים ממשלתיים, גופי סמך, רשויות מקומיות וגופים חוץ-ממשלתיים.

במסגרת הבדיקה קיים משרד מבקר המדינה מפגשי שולחנות עגולים שבהם השתתפו עשרות חברות וגופים מהתעשייה הישראלית והפיץ שאלון ל-63 משרדי ממשלה, גופים ממשלתיים וציבוריים לקבלת מידע על פעילותם ועל פעילות הממשלה בנוגע למשבר האקלים ועל תפיסתם בנוגע לאופי הטיפול הדרוש בסוגיה ברמה הלאומית והסקטוריאלית. כמו כן משרד מבקר המדינה בירר נושאים נוספים עם גופים בארץ ובעולם תוך בחינת התהליכים העולמיים והמגמות הכרוכים במשבר האקלים.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

dislike
  • dislike
    פעולות ממשלת ישראל להפחתת גז"ח עד שנת 2020 - קביעת יעדי הפחתת פליטות גזי חממה - ישראל אינה מדינה "מובילה" (taking the lead) בקביעת יעדי הפחתת גז"ח כנדרש בהסכם פריז.
  • dislike
    מידת ההתקדמות בהשגת היעדים הסקטוריאליים: ההתקדמות בהשגת כל היעדים הסקטוריאליים נעה בטווח שבין ב"פיגור" לאפס.
  • dislike
    גיבוש יעדי הפחתת גז"ח סקטוריאליים לישראל - גיבוש האסטרטגיה של ישראל למעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050: התעכב שלב האינטגרציה של כל חלקי המשק בתהליך, ונכון ליוני 2021 ישראל טרם הציגה תוכנית להפחתת פליטות גז"ח כמצופה בהסכם פריז.
  • dislike
    גיבוש יעדי הפחתת גז"ח סקטוריאליים לישראל - מאפייני הטיפול בנושא האקלים: דחיקה לאורך השנים של משבר האקלים ושל יעדי הפחתת הפליטות בסדר העדיפויות המיניסטריאלי לטובת יעדים אחרים - בשלב גיבוש היעדים, בעת תקצובם ובדרך להשגתם.
  • dislike
    סקטור האנרגייה - שיתוף בהחלטת הממשלה 465 בדבר יעד של 30% לאנרגייה מתחדשת לשנת 2030: התבצעו על ידי משרד האנרגייה ורשות החשמל, ללא שיתוף מוקדם של משרדי ממשלה וגורמים רלוונטיים נוספים כגורמים מכריעים.
  • dislike
    אומדן עלויות שבוצע למעבר כלכלה דלת פחמן העלה כי בכל אחת מהשנים 2030, 2040, 2050 התרחיש מוטה הטכנולוגיות שאינן סולריות (כמו תפיסת פחמן) הוא היקר ביותר, ואילו התרחיש מוטה אנרגייה סולרית בשנת 2050 - הוא בעל העלויות הנמוכות ביותר מבין כל התרחישים ומוערך בכ...
  • dislike
    חלקים משמעותיים מהתוכנית להפחתת פליטות גז"ח מסקטור התחבורה שאותה מקדמים משרדי התחבורה, הג"ס והאנרגייה נותרים בגדר המלצות או הצעות לנקיטת פעולות וכלי מדיניות, ומשרד התחבורה טרם גיבש תוכנית מפורטת להפחתת גז"ח מסקטור זה אשר משתלבת עם יתר התוכניות האסטרטגי...
  • dislike
    סקטור המבנים והערים - יעדי ישראל שגובשו לאיפוס האנרגייה במבנים חדשים: ובישראל חובה כזו צפויה לחול משנת 2025 ובאופן חלקי ביותר... התוכנית אינה כוללת יעדים חדשים לשנת 2050, למעט מבני מסחר. כמו כן טרם גובשו תוכנית ליישום היעדים לאיפוס האנרגייה והפחתת פליט...
  • dislike
    התייעלות באנרגייה במבנים קיימים: לא נקבעו יעדים לחיוב התייעלות אנרגטית במבנים קיימים אשר בשנת 2050 (לפי משרד האנרגייה) צפויים להיות כ-50% מכלל המבנים.
  • dislike
    יעדים בתחום הפסולת: המשרד להג"ס לא קבע יעדי הפחתת פליטות גז"ח לסקטור הפסולת במסגרת החלטת ממשלה 542 (בהמשך להסכם פריז) ואף שהטיפול בנוגע לצמצום היקפי הפסולת ואופן הטיפול המיטבי בה נמצאו, לפי מסמך האסטרטגיה בנושא של המשרד להג"ס, חסרים.

    תרשים התקציר

    האינטרסים הציבוריים שמקדמים משרדי הממשלה מול הפחתת פליטות גז"ח

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מומלץ כי המשרד להג"ס יבחן את יעדי ישראל לפליטות גז"ח למול מדינות מפותחות אחרות ומדינות ה-OECD ויגבש יעדים אבסולוטיים לצד יעדי הפחתה לנפש. עוד מומלץ לבחון את יעדי ישראל בעניין זה למול נתוני 2020 ו-2005 לצד השוואה ל-BAU לקראת 2030. בדרך זו ישראל תוכל לממ...
    • [alt]
      סגירת הפערים במצב התשתיות הלאומיות באמצעות שיפור התשתיות הקיימות ובניית תשתיות חדשות חיונית ליכולתה של ישראל להפחית פליטות גז"ח. מומלץ שמשרד האוצר יוביל בחינה של הפערים שהוצגו בדוח, וישלב, בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים, יעדים לפיתוח וקידום תשתיות, וזא...
    • [alt]
      מומלץ שמשרדי האנרגייה והג"ס יגבשו מדיניות מוסכמת בעניין משאבים פוסיליים שתהא בהתאמה למאמץ הלאומי להפחתת פליטות גז"ח ומזהמי אוויר, המבוססת על ניתוח כלכלי המביא את מכלול התועלות והעלויות (לרבות החיצוניות) של החלופות השונות ועל ניתוח סביבתי-אקלימי, ובמידת...
    • [alt]
      מומלץ כי משרד האנרגייה יקבע יעדים לסקטור האנרגייה לשנת 2050, לרבות בתחום האנרגיות המתחדשות כפי שעשו מדינות אחרות. כדי לאפשר גמישות מסוימת והתאמה להתפתחויות טכנולוגיות וכלכליות שונות, ניתן לקבוע טווח יעדים לאנרגיות מתחדשות לשנת 2050 או לקבוע יעד אנרגיות...
    • [alt]
      מומלץ כי הדרג המדיני יהיה מעורב בגיבוש ההסכמות הממשלתיות של היעדים. עוד מוצע לבחון כיצד היעד של 30% אנרגייה מתחדשת עד 2030 יאפשר לישראל להשלים את המעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050 בשים לב ליעדיהן של יתר מדינות ה-OECD, ובהתאם לממצאי הבחינה את הצורך בעדכ...

    סיכום

    13 שנים חלפו מאז הצטרפה ישראל ל-UNFCCC והיא החלה בפעולות אופרטיביות להפחתת פליטות גז"ח, אולם נכון לשנת 2021, אף שנרשמה ירידה בפליטות לנפש, הייתה עלייה בפליטות האבסולוטיות של ישראל. אשר לכל היעדים הסקטוריאליים שנקבעו בשנת 2015, ההתקדמות בהשגתם נעה בטווח שבין ב"פיגור" לאפס. בנוגע לקביעת יעדי הפחתה חדשים, הביקורת העלתה כי קיימים חסמים אשר מקשים על משרדי הממשלה לגבש תוכנית אסטרטגית למעבר לכלכלה דלת פחמן. 

    ההשפעות של המעבר לכלכלה מאופסת או דלת פחמן הן מרחיקות לכת עבור משק החשמל, התחבורה, הערים וכלכלת ישראל. מעבר לכלכלה כזו, אם יבוצע, ישפיע באופן רחב על הצורך בהשקעה ובפיתוח רשת חשמל בישראל לעשרות השנים הבאות, על תכנון מלאי קרקעות המדינה, על תכנון המרחב העירוני, על ההוצאה התקציבית למימון המעבר לכלכלה דלת פחמן ועוד. מדובר ברצף של רפורמות מתמשכות וקשורות זו בזו - על פני 30 שנים לפחות - ועל כן הן מחייבות תכנון מיטבי. לשם המעבר לכלכלה דלת פחמן נדרשת הירתמות של גורמים רבים בממשלה לצורך: הקצאת משאבים שיתמכו בתהליך ובפיתוח רשת החשמל; הכללת טכנולוגיות חדשות לתמיכה בשינוי פרופיל ייצור החשמל; הסרת חסמים (חסמים תכנוניים, רגולטוריים, טכנולוגיים ואחרים) וקידום רגולציה תומכת; הטמעת שינויים בתפיסת ההפעלה של משק החשמל; וטיפול במכלול סיכונים חדש שלא קיים במתכונת המשק הפועלת כיום. 

    מומלץ לקיים מאמץ ממשלתי בהכרעת סוגיות אלו ובהובלת ישראל אל עבר כלכלה דלת פחמן או אף מאופסת פחמן.