בהתאם להחלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה, מוגשת בזאת חוות דעת בנדון,לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
סעיף 21(א) לחוק קובע כי המבקר חייב בהכנת חוות דעת בכל עניין שבתחום תפקידיו, אם יתבקש לכך מאת הכנסת, מאת הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת או מאת הממשלה. חוות דעת כאמור תונח על שולחן הכנסת ותפורסם במועד שיקבע המבקר. סעיף 21(ב) לחוק קובע כי על אף האמור בסעיף קטן (א) אם הכין המבקר חוות דעת כאמור באותו סעיף קטן בימי פגרת הכנסת , תפורסם חוות הדעת האמורה במועד שיקבע המבקר, מוקדם ככל האפשר, ותונח על שולחן הכנסת לא יאוחר מתום השבוע הראשון של הכנס הקרוב של הכנסת.
מבוא
הכלל אשר לפיו אישי ציבור, ובכללם שרים וסגני שרים, חייבים להקפיד שלא ייווצר ניגוד עניינים - לרבות חשש לניגוד עניינים - בין תפקידיהם לבין ענייניהם האישיים הוא כלל יסוד במינהל הציבורי. במטרה לגבש נורמות ברורות מונתה בשנת 1977 ועדה ציבורית שעסקה בסוגיית מניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים. בכתב המינוי של הוועדה, אשר הוקמה על פי החלטת ממשלה מיום 3.7.77 ובראשה עמד כב' השופט שלמה אשר ז"ל (להלן: ועדת אשר), נקבע, בין היתר, כי היא "... תמליץ על כללים למניעת ניגוד עניינים העלול להתעורר בין כהונתם של שרים וסגני שרים ופעילותם בתפקידיהם הממלכתיים לבין זיקתם - במישרין או בעקיפין - לעסק, לרכוש, למקצוע או לעיסוק או לתפקיד כלשהם, בין למטרת רווחים ובין שלא למטרת רווחים".
ועדת אשר בחנה את המציאות בישראל גם בהשוואה לחוקים ולמצב הנוהג במדינות אחרות; שני עקרונות היו נר לרגליה: הצורך בשמירה קפדנית על טוהר המידות של שרים וסגני שרים והרצון לאפשר את כהונתם של שרים בעלי הכשרה מתאימה וניסיון מגוון בתחומי הפעולה של המשרדים שנבחרו לעמוד בראשם.
דוח ועדת אשר קבע את המסגרת הנורמטיבית להגנה על עקרון היסוד למניעת ניגוד עניינים (כאמור, לרבות חשש לניגוד עניינים) בקשר למילוי תפקידיהם של השרים וסגני השרים בהמליצו על כללים למניעת ניגוד עניינים (להלן: הכללים), שקיבלו תוקף מחייב בהחלטת הממשלה ותוקנו במשך השנים בהחלטות ממשלה נוספות.
הוועדה למתן היתרים שממנה מבקר המדינה מכוח הכללים (להלן: הוועדה), מוסמכת לדון בבקשה לקבלת היתר אישי לאי-קיום כלל מהכללים. יושב ראש הוועדה הינו שופט בדימוס וחבריה נציגי ציבור משפטנים ותיקים ומנוסים, שמילאו וממלאים תפקידים מרכזיים בשירות הציבורי ובתחומים משפטים וציבוריים. השר הנוגע בדבר או מי שמועמד להיות שר יכול לפנות לוועדה בבקשה לקבל היתר . על פי הכללים, הוועדה רשאית לסרב למתן היתר, לתיתו בלי תנאי או לתיתו בתנאים, אם הדבר נראה לה מוצדק בנסיבות המקרה ותקין מבחינה ציבורית .
המסגרת הנורמטיבית
כאמור, תכלית הכללים היא לנתק את השר מפעילויותיו טרם כניסתו לכהונה וליצור חיץ בינו ובין ענייניו הכספיים. לפי כלל 1 לכללים "עניין אישי" של שר מוגדר "לרבות עניין אישי של קרוב של השר", כן נקבע כי קרוב כולל בין היתר בן-זוג וצאצא. בכלל 4 נקבע כי "מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא ייוצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים". בכלל 5 לכללים נקבע, בין היתר, כי "שר יקדיש את כל זמנו ומרצו למילוי תפקידו כשר" ו"לא יעסוק בכל עסק, ולא יחזיק בכל משרה זולת משרת השר". כלל 6 מונה רשימה של הוראות מיוחדות שמטרתן איסור על הימצאות במצבים המעוררים חשש לניגוד עניינים בין כהונת השר לבין אינטרס אחר שלו. ההוראה המרכזית בכלל זה היא האיסור על כהונה בגוף שמטרתו השגת רווחים.
כלל 13, העוסק בחובות השר עם כניסתו לתפקיד, מחייב שר שהוא בעל זכויות בעסק או בעל מניות המקנות לו שליטה בחבר בני אדם, לנקוט בתוך 60 ימים מתחילת כהונתו באחת מהדרכים המנויות בַּכְּלל וזאת כדי למנוע מצב של ניגוד עניינים: (1) "ימכור את הזכויות בעסק או את המניות לאדם שאיננו קרובו ולא חבר בני אדם בשליטתו; (2) עבד קרוב של השר עמו בעסק או בחבר בני אדם כאמור לפחות שנה לפני המינוי כשר, רשאי השר למכור או להעביר את כל הזכויות בעסק או את כל המניות לאותו קרוב בתנאי כי הקרוב איננו בן זוגו או ילדו הקטין; (3) יחכיר את העסק לאדם שאיננו קרובו ושאינו חבר בני אדם שבשליטתו, תמורת דמי חכירה קבועים מראש לכל תקופת כהונת השר, בתנאי כי דמי החכירה אינם תלויים בהכנסות מהעסק" (ההדגשה של משרד מבקר המדינה). תכלית הכלל להבטיח ניתוק בין השר לבין העסק הנתון בשליטתו. בהתאם להוראת הכלל, לצורך יצירת נתק זה השר אינו רשאי להעביר את השליטה בעסק לקרובו, אם הלה לא עבד עמו בעסקו לפני העברת השליטה במשך שנה לפחות.
לפי כלל 14(א)(2) לכללים, "(א) נוסף על חובות השר על פי כללים אלה חייב השר לגרום לכך שעסק או חבר בני אדם שאיננו גוף מבוקר, יעמוד לביקורת מבקר המדינה על ידי חתימת הסכם עם הממשלה על פי סעיף 9(6) לחוק מבקר המדינה, במקרים אלה:... (2) אם הועברו זכויות בעסק או מניות המקנות שליטה בחבר בני אדם לקרוב של השר בתוך שלוש שנים לפני מינויו לשר".
כלל 15 מתייחס למכירת עסק ומניות עם תחילת הכהונה ומאפשר לשר לשמור לעצמו זכות לרכישה חוזרת של הזכויות או המניות שמכר (לפי כלל 13) בתנאי ש"הרכישה החוזרת תהיה תמורת תשלום המחיר המלא של כל הזכויות או המניות בעת הרכישה החוזרת". כללים אלה נועדו אפוא ליצור חיץ בין השר לחברה שבה היה בעל שליטה טרם תחילת כהונתו.
לעניין ניירות ערך וכספים בסכום גדול מ-200,000 ש"ח נקבע בכלל 16 כי בתוך 60 ימים מיום מינויו יעביר השר את הכספים ואת ניירות הערך שבבעלותו ובבעלות בני משפחתו לחברת נאמנות ציבורית ובלתי-תלויה שתחזיק ותנהל אותם בדרך של נאמנות עיוורת.
לפי כלל 20, כאמור, גם מועמדים לכהונת שרים וסגני שרים (לרבות ראש הממשלה) רשאים לפנות אל הוועדה בבקשה לקבלת היתר שלא לקיים כלל מן הכללים. כלל זה מאפשר למועמדים לכהונה לפנות בבקשה לקביעת הסדרים הנוגעים לעסקיהם מבעוד מועד וקודם לתחילת כהונתם.
על פי הכללים, נדרש שר, בין היתר, להגיש למבקר המדינה בתוך 60 ימים מיום תחילת כהונתו הצהרה הכוללת דין וחשבון מפורט על עניינים שונים ובהם ההון, הנכסים, הזכויות וההתחייבויות שיש לו ולבני משפחתו ביום כניסתו לתפקיד; המקורות והסכומים של הכנסתו והכנסת בני משפחתו בשנה שקדמה למינויו כשר; פרטים מלאים על זכויות או מניות שהיו לו בעסק ואשר הועברו לאדם אחר בתוך 60 ימים מיום תחילת כהונתו , וזאת בציון שם הרוכש או מקבל ההעברה וקרבתו לשר; פרטים מלאים על עסק שהשר החכיר ועל תנאי החכירה בצירוף ההסכם המקנה את הזכות לרכישה חוזרת; הזכויות והמניות שנשארה לגביהן זכות לרכישה חוזרת בצירוף ההסכם המקנה את הזכות לרכישה חוזרת; רשימת ניירות הערך שהועברה לחברת נאמנות בהתאם להוראות הכללים והעתק משטר הנאמנות; רשימה מפורטת של כל התפקידים, המשרות והכהונות שבהן החזיק השר לפני מינויו ואשר מהן התפטר על פי כללים אלה, ורשימת התפקידים, המשרות והכהונות שהשר ממשיך להחזיק בהן לאחר מינויו.
פניות השר אהוד ברק למבקר המדינה ולוועדה למתן היתרים
להלן יפורטו הרקע העובדתי והטיפול של הוועדה למתן היתרים בפניות השר למבקר המדינה ולוועדה למתן היתרים לפני אוקטובר 2009, המועד שבו פנתה הוועדה לענייני ביקורת המדינה למבקר המדינה בהתאם לסעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן: החוק) על מנת שיכין חוות דעת בנושא.
ב-28.5.07 נערך הסיבוב הראשון של הבחירות לראשות מפלגת העבודה, שהתמודדו בו חמישה מועמדים: היושב ראש דאז, שר הביטחון (דאז) ח"כ עמיר פרץ, ח"כ (דאז) עמי איילון, מר אהוד ברק, ח"כ (דאז) אופיר פינס-פז וח"כ (דאז) דני יתום. הוסכם שהזוכה ימונה לשר הביטחון והדברים אף פורסמו בכלי התקשורת. בסיבוב הראשון לא קיבל איש מהמתמודדים 40% מן הקולות, ולכן על פי תקנון המפלגה , נקבע סיבוב שני שבו התמודדו ב-12.6.07 אהוד ברק ועמי איילון; אהוד ברק ניצח וצורף עקב כך ב-18.6.07 לממשלה בתפקיד שר הביטחון במקומו של ח"כ עמיר פרץ.
ב-16.7.07 פנה מבקר המדינה לשר אהוד ברק בבקשה להמציא לו טופס הצהרת הון של שרים וסגני שרים בתוך 60 ימים, בהתאם לכלל 17 לכללים. ב-2.8.07 פנה נציג אהוד ברק וביקש דחייה של חודש במסירת טופס ההצהרה. ב-7.8.07 שלח עוזר מבקר המדינה את אישור מבקר המדינה לדחיית המועד האחרון להגשת ההצהרה. ב-15.8.07 פנה שוב נציגו של השר ברק וביקש כי "האורכה... להגשת ההצהרה, תחול גם על מילוי פעולותיו של מר ברק כאמור בסעיפים 13 ו-16 לכללים שבנדון". ב-15.8.07 השיב עוזר מבקר המדינה כי המבקר אישר את האַרְכָּה, כמבוקש. יוזכר כי הפנייה האמורה לארכה לעניין סעיף 13 באה חודשיים לאחר שהעברת המניות כבר בוצעה בפועל.
ב-16.9.07 הגיש השר ברק טופס הצהרת הון נכון ל-30.6.07. מהטופס עולה, בין היתר, כי השר ברק העביר את מניותיו בחברת "אהוד ברק בע"מ" ובחברה א' לשלוש בנותיו בחלקים שווים, ב-15.6.07, דהיינו שלושה ימים לפני תחילת כהונתו בממשלה. לטופס צורפה בקשה לוועדה למתן היתרים מאת מר אהוד ברק באמצעות עורכי הדין לקבלת היתר בכמה עניינים: אישור התחשבנות כספית בין "אהוד ברק בע"מ" ובין השר אהוד ברק; היתר לקבלת תקבולים מגופים שונים שיתקבלו בעתיד בגין פעילות של השר ברק טרם מינויו; היתר למתן הנחיות שונות לחברת הנאמנות; היתר להמשיך ולהחזיק בניירות ערך שונים שלא באמצעות חברת נאמנות; היתר כללי לפעילות עסקית עתידית של רעיית השר, שביקשה "לפעול בתחום הקישור לקרנות השקעה בינלאומיות... המעוניינות לבדוק אפשרויות ואפיקי השקעה בישראל בתחומים שונים" ובכלל זה לעסוק ב"יצירת קשר בין הרשויות הרגולטוריות בישראל ובין הקרנות על מנת לגשר על פערים העשויים להתקיים בהליכים בירוקרטיים כתוצאה מהבדלי תרבויות, מרחק וכיוצ"ב".
בעקבות הפנייה התכנסה הוועדה למתן היתרים ב-14.10.07 כדי לדון בה. חברי הוועדה הסבירו לנציגי השר ברק שבפנייה חסר מידע רב ולכן לא יוכלו לקבל החלטה באותו דיון וביקשו לקבל פרטים נוספים. נציגי השר ברק ציינו שהשר ברק היה בעל שליטה בשתי חברות שנתנו שירותי ייעוץ עד מינויו לשר והודיעו כי "פרק הזמן הקצר מתום הבחירות במפלגה עד למינויו של מר ברק לשר [גרם] לשרשרת פעולות שנועדו להבטיח את זכויותיו של השר בגין הסכמים שנחתמו בעבר. השר היה בעל המניות והמנכ"ל בחברת 'אהוד ברק בע"מ' ובלעדי השר אין לחברה זו מהות או קיום.... אילו היה לשר מספיק זמן להתארגן, היה מפרק את החברה".
בעקבות הדיון פנו חברי הוועדה ב-18.10.07 לנציגי השר וביקשו לקבל הבהרות ומידע נוסף בקשר לפנייה ולגופים השונים המוזכרים בה. אלה כמה מן ההבהרות ופריטי המידע שביקשו חברי הוועדה: תחומי הפעילות הכלכלית והעסקית של כל אחת מהחברות והגופים ופרטי בעלי המניות; התפקידים המדויקים של שלוש בנותיו של ברק בכל אחת מהחברות; פרטי הסכומים שאותם מבקש ברק לאפשר לו לקבל, מועדיהם ושמות המשקיעים באמצעות החברות; פרטים על אודות ניירות הערך שבהם השר ברק מעוניין להמשיך ולהחזיק שלא באמצעות נאמנות עיוורת; פרטי ההנחיה החד-פעמית שהוא מבקש לתת לחברת הנאמנות; מידע על אודות פעילותה הצפויה של רעייתו, הגב' נילי פריאל-ברק.
ב-1.11.07 מסרו עורכי הדין של השר ברק את תשובתם ובה, בין היתר, הפרטים האלה: חברת "אהוד ברק בע"מ" היא חברה פרטית ש"עסקה בייעוץ ובמתן שירותים אחרים, בעיקר לקרנות השקעה זרות הפועלות בניו יורק, ישראל, לונדון וג'נבה", ובאותו מועד לא קיימה כל פעילות, וכל מניותיו של ברק הועברו בחלקים שווים לשלוש בנותיו. צוין כי בחברה לא תהא "כל פעילות מעבר לקבלת כספים בגין שירותים שניתנו באמצעות השר עובר לתחילת כהונתו", ולבנותיו אין כל תפקיד בחברות, אלא הן בעלות המניות.
עורכי הדין מסרו כי חברה א' עסקה בייעוץ עסקי אסטרטגי ובפיתוח עסקים. במועד העברת המניות לבנותיו החזיק ברק כ-48.5% ממניות החברה, ואת השאר החזיקו שני גורמים אחרים. כאמור, ברק העביר את כל מניותיו לבנותיו בחלקים שווים. כמו כן, צוינו פרטים על אודות תחומי עיסוק עיקריים ועל בעלי מניות לחברות נוספות. נציגי השר ברק הודיעו כי פעילות רעייתו טרם החלה, ובכוונתה לפעול בתחום הקישור לקרנות השקעה בינלאומיות המעוניינות לבדוק אפיקי השקעה בישראל בתחומים שונים.
בהחלטת הוועדה מ-24.12.07 לא ניתן היתר כללי כמבוקש, אלא נקבע שעל השר ברק לבקש היתר פרטני בכל מקרה. נקבע בין היתר "שאין מקום למתן היתר כללי לשר לקבל הכנסות שהזכויות לגביהן נוצרו עקב עיסוקיו של השר לפני כהונתו כשר אך ההכנסות עתידות להתקבל לאחר תחילת כהונתו כשר... עם זאת, לקראת ביצוע תשלום... ניתן לשקול מתן היתר או היתר מותנה על ידי הוועדה... החלטה... תינתן לאחר בחינה של פרטי אותה הכנסה ונסיבותיה".
בעקבות ההחלטה פנו עורכי הדין של השר ברק פעמיים אל הוועדה בבקשה להתיר לו לקבל תקבולים מחברת "אהוד ברק בע"מ" בגין הכנסות שהתקבלו בחברה מחברת השקעות. הוועדה למתן היתרים התירה את קבלת התקבולים.
בהחלטת הוועדה מ-24.12.07 נקבע כי המונח "עניין אישי" כולל גם "עניין אישי של קרוב השר" והמונח "קרוב" כולל גם את בן/בת זוגו. עוד קבעה הוועדה כי סמכויותיה "אינן כוללות סמכות לאשר או לא לאשר מראש פעילויות עסקיות של אשתו של השר" ו"ככל שסוג פעילות עסקית של אשת השר או שפעילות עסקית מסוימת שלה, עלולים להיות מנוגדים להוראה מהוראות הכללים, החלה על השר... על השר לפנות לוועדה למתן היתרים, בבקשה לקבל היתר אישי לאי קיום ההוראה".
במהלך שנת 2008 החלה רעיית השר ברק בפעילות עסקית שעלולה להיות מנוגדת להוראה מהוראות הכללים במסגרת חברה בבעלותה - חברת טאורוס ישראל פיננשל ונצ'רס 2008 בע"מ, בלי בקשה נוספת, באופן שאינו תואם את החלטת הוועדה. באוגוסט 2008, בעקבות פרסומים שונים בתקשורת ופנייתו של מבקר המדינה, סגרה רעיית השר ברק את החברה. נוסף על סגירת החברה, הביע מבקר המדינה דעתו כי ראוי שרעיית השר ברק תשיב לכל לקוחותיה את יתרת כספם. בספטמבר 2009 הודיע השר ברק למבקר המדינה כי רעייתו השיבה את כל יתרת התקבולים ללקוחותיה.
לדעת מבקר המדינה, אי הגשת בקשה לוועדה לגבי פעילות אשת השר בחברה, לא תאמה את הכללים ואת החלטת הוועדה. מבקר המדינה סבור, כי היה על השר להקפיד בכל הנוגע לביצוע הכללים המחייבים והנחיות הוועדה בנוגע להתנהלותו ולהתנהלות קרוביו ועל כך שהדבר לא נעשה יש להצטער. אולם, נוכח סגירת החברה על ידי רעיית השר והחזרת התקבולים ללקוחות החברה לא מוצא מבקר המדינה מקום לעיסוק נוסף בפרשת חברת טאורוס ישראל פיננשל ונצ'רס 2008 בע"מ.
בדיון שהתקיים בכנסת ביום 26.10.09, החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה לבקש מאת מבקר המדינה חוות דעת לפי סעיף 21 לחוק, על "הזרמת כספים לחברות בבעלות קודמת של שר הביטחון אהוד ברק". בפרוטוקול הוועדה צוין ש"...הוועדה לענייני ביקורת המדינה אישרה את הבקשה, לפי סעיף 21, לפנות למבקר המדינה לבדוק את נושא הזרמת כספים לחברות בבעלות קודמת של שר הביטחון אהוד ברק על כל המשתמע מכך, כולל בחינת הנהלים וההנחיות באשר לאתיקה של שרים....".
בעקבות בקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, כאמור, החל מבקר המדינה בדיקה מיוחדת בנדון. בבדיקה זו בחן מבקר המדינה היבטים כספיים בזיקה של השר ברק לפעולות של החברות שהיו בבעלותו.