רקע כללי
בשנים האחרונות חל גידול של ממש בשימוש בכלי רכב דו-גלגליים כאמצעי תחבורה, בעיקר באופניים עם מנוע עזר (להלן - אופניים חשמליים), אשר נעשו כלי תחבורה נפוץ בארץ, בעיקר בקרב צעירים. רכיבה באופניים רגילים, באופניים חשמליים ובגלגינועים (קורקינטים חשמליים) (להלן - אופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים) על מדרכות בתחומי הרשויות המקומיות תוך סיכון הולכי הרגל והפרעה להם היא תופעה ההולכת ומתרחבת. בד בבד עם תופעה זו נצפית תופעה הפוכה: הולכי רגל המשתמשים בשבילים המיועדים לאופניים, ובכך מסכנים את עצמם ואת רוכבי האופניים ומפריעים להם בנסיעתם.
הגידול בשימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים מביא מטבע הדברים לידי הפחתה במספר כלי רכב על הכבישים. לשימוש ברכב דו-גלגלי כתחליף לכלי תחבורה אחר יש אפוא יתרונות רבים, ובהם הפחתת זיהום האוויר ושיפור באיכות האוויר, הפחתת עומסי תנועה, קיצור זמני הגעה ליעדים, חיסכון בדלק, שיפור בבריאות הציבור (ברכיבה על אופניים לא ממונעים) וסיוע בקידום מגמות חברתיות, ציבוריות ואקולוגיות.
מנתוני רשות המסים בישראל עולה כי בשנים 2010 עד 2016 נרשם גידול חד ומתמשך ביבוא האופניים החשמליים לארץ. לפי הנתונים, בשנת 2010 יובאו 1,239 זוגות אופניים חשמליים בלבד, ואילו בשנת 2016 יובאו 70,021 זוגות אופניים כאמור . בהתבסס על הערכת מינהלת תכנון תחבורתי לישראל בע"מ (להלן - מת"ל), בסוף שנת 2016 היה המספר הממוצע של אופניים חשמליים שבשימוש כ-210,000 . בעקבות הגידול במספרם של האופניים החשמליים והשימוש בהם שלא על פי הנחיות התעבורה, גדלו הסיכונים התחבורתיים הכרוכים בשימוש בהם לרוכבים ולהולכי הרגל.
בתאונות דרכים שהתרחשו בשנים 2013 עד 2016 שבהן היו מעורבים אופניים, אופניים חשמליים וגלגינועים הסתכם מספר הפצועים שאושפזו בבתי חולים ב-7,852 . מעורבותם של ילדים בתאונות אופניים בשנים אלה הייתה רבה: שיעור הילדים מכלל הפצועים שנפצעו בתאונות אופניים היה כ-50%, ושיעורם מכלל הפצועים שנפצעו בתאונות אופניים חשמליים וגלגינועים היה כ-24% . על פי נתוני אגף התנועה במשטרת ישראל (להלן - את"ן), בשנים האמורות לעיל נהרגו 76 אנשים בתאונות אופניים, אופניים חשמליים וגלגינועים.
הנושאים שבהם יש לטפל כדי להסדיר את השימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים במרחב העירוני כוללים בין היתר תכנון שבילים והקמתם, פיקוח ואכיפה בנושא השימוש בכלים אלה ופיקוח ואכיפה בנושא יבוא הכלים הדו-גלגליים החשמליים.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2016 עד אפריל 2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על הסדרת השימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים במרחב העירוני, על הפיקוח והאכיפה של חוקי התנועה של הגורמים הממונים על תעבורת כלי רכב אלו וכן על מידת התיאום ושיתוף הפעולה בין הגורמים האחראים לנושא זה. הבדיקה נעשתה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), במשטרת ישראל (להלן גם - המשטרה), באגף התנועה במשטרה, במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה), ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן גם - הרשות הלאומית), במשרד החינוך, במכון התקנים הישראלי (להלן - מכון התקנים), במשרד הפנים, במינהל התכנון במשרד האוצר, ובכמה רשויות מקומיות: עיריית תל אביב-יפו, עיריית רמת גן, עיריית קריית ים, עיריית אשקלון ועיריית מודיעין-מכבים-רעות. בדיקות השלמה נעשו במרכז הלאומי לחקר הטראומה ורפואה דחופה שבמכון גרטנר (להלן - המרכז הלאומי לחקר הטראומה), במשרד הבינוי והשיכון ובמשרד להגנת הסביבה.
הליקויים העיקריים
הגידול החד במספר הנפגעים בתאונות של אופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים והצורך בהיערכות מיוחדת
קיים פער ניכר בין נתוני המשטרה לנתוני המרכז הלאומי לחקר הטראומה לגבי מספר הפצועים בתאונות שבהן מעורבים אופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים: על פי הנתונים שבידי המשטרה, מספר הפצועים בשנים 2013 עד 2016 היה 2,151, ואילו על פי המרכז הלאומי לחקר טראומה היה מספר הפצועים 7,852, דהיינו פער של כ-365%.
לנוכח הפער הגדול בין הנתונים שבידי המשטרה לבין נתוני המרכז הלאומי לחקר הטראומה עולה חשש כי תמונת המצב הכוללת שבידי המשטרה אינה מלאה, והדבר עלול להשפיע על קביעת מדיניותה והיערכותה בכל הנוגע לאכיפה ולמאבק בתאונות הדרכים של אופניים וכלים דו גלגליים חשמליים.
המסד הנורמטיבי להפעלת פיקוח ואכיפה בידי משרדי הממשלה
משרד התחבורה: משרד התחבורה לא פעל להאריך את תוקפן של תקנות התעבורה (תיקון והוראת שעה), התש"ע-2010, או לקידום תיקון תקנות התעבורה הללו, שקבעו הוראות שונות לגבי השימוש באופניים חשמליים, לרבות גיל הרוכב. עקב כך, נוצר מצב אבסורדי שבמסגרתו במשך כשלוש שנים התאפשר ייבוא חוקי של הכלים הדו-גלגליים החשמליים, אולם השימוש בהם היה בלתי חוקי. זאת, נוכח האיסור הקבוע בפקודת התעבורה [נוסח חדש] על נהיגה ברכב מנועי בלי רישיון נהיגה . רק בשנת 2014 תוקנו תקנות התעבורה משנת 1961 והוסדר השימוש בכלי הרכב הדו-גלגליים החשמליים.
סמכויות הפיקוח והאכיפה של משרד הכלכלה ומשרד התחבורה ופעולותיהם בנוגע לייבוא ולשיווק של אופניים חשמליים: משרד התחבורה ומשרד הכלכלה לא הסדירו ביניהם את סמכויות הפיקוח והאכיפה. נוכח חילוקי דעות בין משרד הכלכלה למשרד התחבורה בדבר סמכויות הפיקוח על ייבוא ושיווק של אופניים חשמליים, הפיקוח על ייבוא ושיווק אופניים חשמלים הוא חלקי, ובמצב זה חנויות הקצה והיבואנים עלולים למכור אופניים חשמליים שאינם עומדים בתקן ישראלי רשמי משנת 2014, ובכך לסכן את הציבור.
סוגיית הרישוי והרישום של אופניים חשמליים: בשנים 2016-2014 השתנתה עמדת משרד התחבורה לגבי חובת הרישוי והרישום של אופניים חשמליים כמה פעמים באופן משמעותי. השינויים בעמדות משרד התחבורה לא התבססו על עבודת מטה מקיפה, יסודית ומתועדת לבחינת כלל ההיבטים והמשמעויות הנוגעים לחיוב או לאי-חיוב של רוכבי האופניים החשמליים ברישיון נהיגה לטווח הקצר והארוך.
פיקוח ואכיפה על משתמשי הדרך
פיקוח ואכיפה של משטרת ישראל: בשנים 2013 ו-2014 מיעטה המשטרה מאוד באכיפה כלפי רוכבי אופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים, ורשמה לרוכבים 66 דוחות בלבד. בשנת 2015, ובייחוד בשנת 2016, חל גידול חד במספר הדוחות שהיא רשמה לרוכבים אלה, והם הסתכמו ב-12,356.
פיקוח משרד התחבורה על חלפים וכלים דו-גלגליים חשמליים: מינואר 2016 לא קיים משרד התחבורה מבצעי פיקוח ואכיפה, פרט לפיקוח השוטף על חלקי החילוף בחנויות המחזיקות ברישיון סחר. מינהל התנועה במשרד התחבורה לא העלה לפני הנהלת המשרד את הקשיים הכרוכים בהוצאה לפועל של מבצעי אכיפה ואת ההתמודדות עם תוצאותיהם.
פעולות חינוך והסברה
לאחר תיקון תקנות התעבורה בשנת 2014 ובשנת 2016 פרסם משרד החינוך, בהתאם לתיקונים, הנחיות מפורטות הנוגעות ליישום התקנות בבתי הספר בנושא הרכיבה על כלים דו-גלגליים חשמליים והסיכונים הטמונים בה. אולם המשרד לא בדק אם בתי הספר יישמו את הנחיותיו ואם התלמידים נחשפו לנושא.
למרות הגידול החד שחל בשנים האחרונות בשימוש בכלים דו-גלגליים חשמליים בקרב בני הנוער, וכפועל יוצא מכך - הגידול במספר התאונות שבהן מעורבים ונפגעים בני נוער, משרד החינוך לא חִייב לשלב את לימוד נושא הרכיבה על אופניים חשמליים במסגרת "תכנית חינוך לזהירות ולבטיחות בדרכים", שנלמדה בכיתות ט' בשנת הלימודים התשע"ז (2016 עד 2017). תכנית זו נלמדה רק במספר מועט מאוד של כיתות ט' - כ-8% מכלל כיתות ט' במדינה. יודגש כי נוכח הקשיים ביישום פעולות אכיפה ונוכח גילם הצעיר של משתמשים רבים יש חשיבות עצומה לחינוך לרכיבה בטוחה, שכן חינוך כאמור עשוי לשמש כלי מניעתי בקרב תלמידים.
משנת 2014 לא גיבשה הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים מדיניות כוללת בנושא הגברת הבטיחות בקרב רוכבי האופניים והכלים הדו-גלגליים החשמליים, אף שקידומן וקיומן של פעילויות הסברה כדי להגביר את מודעות הציבור לנושא הבטיחות בדרכים הוא אחד מתפקידיה העיקריים, ואף שחלק מתקציבה מיועד, בין היתר, לחינוך ולהסברה.
מעורבות משרדי ממשלה בפיתוח שבילי אופניים ברשויות המקומיות
משרד התחבורה: למשרד התחבורה אין נתונים על שבילי אופניים שרשויות מקומיות הקימו או תכננו בעצמן, ויש ברשותו מידע חלקי בדבר שבילי אופניים שהוא השתתף במימון תכנונם או הקמתם. נתונים אלה עשויים לשמש אותו לצורך גיבוש מדיניות וקבלת החלטות בדבר צורכי התכנון, המימון וההקמה של שבילים חדשים; משנת 2009 - השנה שבה פרסם משרד התחבורה את הנחיות תכנון רחובות בערים - תנועת אופניים (להלן - ההנחיות לתנועת אופניים) - הוא לא יזם ליווי מקצועי של הרשויות המקומיות לצורך הטמעת ההנחיות ויישומן. בשבע השנים שעברו מיום פרסום ההנחיות האמורות לעיל לא עדכן אותן משרד התחבורה, זאת למרות הגידול שחל בשימוש באופניים בשנים האחרונות ואף שלא היה בהנחיות אלה כדי להסדיר את מילוי כל הצרכים הנוגעים לשימוש באופניים. רק בשנת 2016 החל משרד התחבורה לפעול לעדכון הנחיותיו בנושא.
משרד התחבורה לא בדק מראש אם הרשויות המקומיות השותפות במיזם ה"אופני-דן" - שנועד ליצור רצף תנועתי לרוכבי אופניים בין הערים בגוש דן - נכונות ויכולות לממן, לתכנן ולהקים שבילי אופניים מזינים שיקשרו בין השכונות שבערים הללו לבין שבילי המיזם, אף ששבילי האופניים המזינים נחוצים עד מאוד להצלחת המיזם. המשרד אף לא הנחה את הרשויות המקומיות להיערך מראש לקראת התכנון וההקמה של שבילי המיזם.
הקמת שבילי אופניים על ידי רשויות מקומיות ותחזוקתם
רק בשנת 2014, חמש שנים לאחר שהכינה תכנית אב לשבילי אופניים, החלה עיריית רמת גן לקדם את תכנון הקמתם של שבילים בתחום שיפוטה, ומאז נסלל שביל אופניים אחד באורך של 300 מטר; עיריית אשקלון הקימה שביל אופניים שאינו תקני ואינו בטיחותי, העלול לסכן את רוכבי האופניים ואת הולכי הרגל. עיריית קריית ים לא הקפידה על תחזוקת שבילי אופניים בתחומה; עיריות אשקלון, מודיעין-מכבים-רעות וקריית ים לא הכינו נוהל לתחזוקת שבילים שאמור היה לכלול הנחיות מפורטות לתחזוקת השבילים, לרבות הנחיות בדבר תדירות הסיורים לאיתור מפגעים.
ההמלצות העיקריות
פיקוח על השימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים ואכיפה בנושא
על משטרת ישראל להמשיך במאמצים שבהם החלה בשנת 2015 ובעיקר בשנת 2016 להגברת האכיפה כלפי רוכבי אופניים, וכלים דו-גלגליים חשמליים; על המשטרה להקים מאגר נתונים שיכלול נתונים על כלל הנפגעים בתאונות שבהן מעורבים אופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים.
על משרד הכלכלה ועל משרד התחבורה לדון במשותף, ובמידת הצורך לפנות להכרעה של היועץ המשפטי לממשלה, בכל הנוגע לסוגיית הצורך בתיקון צו ייבוא חופשי העוסק באופניים חשמליים, באופן שיאפשר גם למשרד הכלכלה להפעיל סמכויות אכיפה ופיקוח.
זאת ועוד, על משרד הכלכלה ומשרד התחבורה להגביר את שיתוף הפעולה ביניהם, בכל הנוגע ליבוא ולשיווק של האופניים החשמליים ולפיקוח עליהם, ולקבוע את תחומי אחריותו של כל אחד מהם. זאת על מנת לשלול את האפשרות שייעשה שימוש באופניים חשמליים שאינם עומדים בהוראות התקן הרשמי שחל עליהם, אשר עלול לסכן הן את הרוכבים והן את הולכי הרגל.
באוגוסט 2016 נחקק החוק לייעול הפיקוח והאכיפה העירוניים ברשויות המקומיות (תעבורה), התשע"ו-2016, ונקבע שהרשויות המקומיות הן שיאכפו אותו. על המשרד לבט"פ לעקוב אחר יישום החוק בשנים הקרובות במסגרת הליך של הפקת לקחים וגיבוש מסקנות.
על המשטרה לעקוב אחר השינויים המתחוללים בתחום התעבורתי ואחר הגידול המתמשך בשיעור האופניים החשמליים והגלגינועים מכלל נפח התנועה בכבישים, ולשקול להגביר את פעולות הפיקוח והאכיפה בעניין זה בקרב רוכבי האופניים והכלים הדו-גלגליים החשמליים, וזאת בהתאם לסדרי העדיפויות הלגיטימיים שלה בעניין.
על משרד התחבורה לבחון את הצורך בקיום מבצעי אכיפה בקרב בתי מסחר המשווקים אופניים חשמליים וגלגינועים ולקבל החלטות בהתאם לכך.
רישוי ורישום של אופניים חשמליים
בלי לנקוט עמדה בנוגע לתוצאות הבחינה, על משרד התחבורה לבחון באופן מעמיק את הצורך ברישוי וברישום של אופניים חשמליים, תוך קביעת ציוני דרך ולוחות זמנים, בשיתוף המשרד לבט"פ והמשטרה, בכפוף לסיומה של תקופת אכיפה אפקטיבית, כפי שהודיע שר התחבורה במכתבו לשר הבט"פ מספטמבר 2015.
חינוך והסברה
על משרד החינוך לעקוב אחר מילוי הנחיותיו הנוגעות לאופניים חשמליים על ידי מנהלי בתי הספר; להרחיב את תכנית החינוך לבטיחות בדרכים ולפעול להחלתה בכל בתי הספר במדינה בהתאם להצהרתו; להיערך לאלתר למגמה של הגידול במספר הרוכבים על כלים דו-גלגליים חשמליים, ליצור תכנים שיתאימו למגמה זו ולשלבם בתכניות החינוך התעבורתי.
על הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים לגבש מדיניות כוללת בנושא הגברת הבטיחות והרחבת היקפן של פעולות ההסברה בקרב רוכבי האופניים והכלים הדו-גלגליים החשמליים, על מנת להשריש כללים לנהיגה בטוחה שתלווה את הרוכבים הצעירים גם כאשר ינהגו בכלי רכב אחרים.
פיתוח ותחזוקה של שבילי אופניים ברשויות המקומיות
על משרד התחבורה להקים מסד נתונים ארצי של מערך שבילי האופניים שהוקמו במדינה או שתוכננו; לזרז את עדכונן של ההנחיות לתנועת אופניים; ללוות ביוזמתו את הרשויות המקומיות בהיבטים המקצועיים של ההנחיות; לברר לאלתר בקרב הרשויות המקומיות שמיזם ה"אופני-דן" עובר בתחומן אם הן נכונות להקים שבילים מזינים למיזם והאם ביכולתן לעשות זאת.
על הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה לקדם הקמה של שבילים בהתאם לתכניות מתאר ולתכניות אב שהכינו, זאת כדי לצמצם את השימוש של רוכבי כלים דו-גלגליים במדרכות ובכבישים שלא כדין ובכך להפחית את הסיכוי להתרחשות תאונות דרכים.
על הרשויות המקומיות לקיים תחזוקה שוטפת של שבילי האופניים בתחומן; לצורך כך עליהן להכין נוהל פנימי שיכלול הנחיות בדבר תדירות הבדיקות לאיתור מפגעים או ליקויים בשבילים. כמו כן על הרשויות המקומיות להביא לידיעת הציבור מידע מפורט בדבר השבילים שבתחומן.
סיכום
בשנים האחרונות חל גידול ניכר בשימוש באופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים, והם משמשים כלי תחבורה לשימוש יומיומי ולפנאי. יבוא האופניים החשמליים רשם זינוק חד בשנים 2010 ועד 2016: בשנת 2010 יובאו 1,239 זוגות אופניים חשמליים בלבד, ובשנת 2016 יובאו 70,021 זוגות אופניים. המספר הממוצע של אופניים חשמליים שבשימוש הוא כ-210,000 כלים לסוף שנת 2016. בד בבד עם הגידול במספר כלי הרכב האמורים שיובאו לישראל והרחבת השימוש בהם ונוכח היעדר פתרונות תחבורה אחרים, התגברו מקרי החיכוך בין הרוכבים לבין הולכי רגל (בעיקר על המדרכות), ובין הרוכבים לנהגים. עקב חיכוך זה חל גידול חד במספר הנפגעים בתאונות. בשנים 2013 עד 2016 אושפזו בבתי חולים 7,852 פצועים בעקבות תאונות אופניים, אופניים חשמליים וגלגינועים. מעורבותם של ילדים בתאונות אופניים בשנים אלה הייתה גבוהה: שיעור הילדים מכלל הפצועים המעורבים בתאונות של אופניים היה כ-50%, ושיעורם מכלל הפצועים שהיו מעורבים בתאונות של אופניים חשמליים וגלגינועים היה כ-24%. על פי נתוני המשטרה, בשנים האמורות לעיל נהרגו 76 אנשים בתאונות אופניים, אופניים חשמליים וגלגינועים.
נדרש אפוא טיפול מושכל בהסדרת הנושא תוך ניצול התועלות הרבות שהמשתמשים והסביבה יכולים להפיק מאופניים ומכלים דו-גלגליים חשמליים מחד גיסא, ומזעור הנזקים העלולים להיגרם מהחיכוך בין כלי הרכב והולכי הרגל מאידך גיסא. איזון כאמור עשוי להיות מורכב מאוד בהיותו נוגע לתחומים רבים, למשל תכנון, פיקוח, אכיפה, חינוך והסברה, וכן מאחר שהוא נמצא בטיפול משרדי ממשלה רבים, משטרת ישראל וגופים נוספים.
ממצב הדברים שהוצג בדוח הביקורת עולה תמונה מדאיגה המעידה על טיפול לקוי של משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בנושא האופניים והכלים הדו-גלגליים החשמליים בפרט. נוכח העובדה כי טיפולם של הגורמים האחראים לנושא היה לקוי, על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לתת את דעתם בדחיפות על ממצאי הדוח ולקבל החלטות אסטרטגיות בנוגע לאופן טיפולם בעניין, הן בנוגע לשימוש באופניים ככלי תחבורה חלופי לרכב מנועי ולעידוד השימוש בו, על כל המשתמע מכך, והן בנוגע לתחומי הבטיחות, התעבורה, התשתית והחינוך. אין לקבל מצב מתמשך שבו משרד הכלכלה ומשרד התחבורה מטילים זה על זה את האחריות לפיקוח ולאכיפה, שכן בעקבות זאת נפגעים הליכי הפיקוח והאכיפה.
קבלת החלטות על ידי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר וקביעת יעדים לטווח הקצר ולטווח הארוך תוך תחימת אזורי הפעולה של כל גוף ואחריותו עשויות לתרום רבות להפקת תועלת משימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים ולהפחתת הסכנות הכרוכות בהם.