היתרים להעסקת עובדים זרים בענפי החקלאות והבנייה

​העסקתם של עובדים זרים (להלן - עו"ז) היא תופעה אופיינית למדינות שרמת השכר בהן גבוהה. כך גם בישראל - מספר העו"ז גדל מכ-16,000 בסוף שנת 1990 לכ-203,000 בעלי אשרת עבודה וחסרי אשרת עבודה בסוף שנת 2008 . כ-71,000 מהם (כ-35%) מועסקים בענפי החקלאות והבנייה, והיתר בעיקר בענף הסיעוד.

הגידול החד במספר העו"ז בישראל והחשש שמא הדבר פוגע בשוק העבודה בישראל ומביא לידי אבטלה של ישראלים הניעו את ממשלות ישראל להתוות מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים מדיניות של צמצום מספר העו"ז השוהים במדינה ובכלל זה צמצום מספר ההיתרים להעסקתם. בין היתר, החליטה הממשלה להקים רשות הגירה שבה ירוכזו האחריות והסמכויות של משרדי הממשלה בנושא העו"ז; לצמצם את מספר ההיתרים להעסקת עו"ז; לשנות את שיטת ההעסקה של העו"ז; למנוע גביית עמלות מופרזות מהעו"ז בארצות מוצאם; להעלות את עלות העסקתם של העו"ז; ולהגביר את פעולות האכיפה כלפי עו"ז חסרי אשרה וכלפי מעסיקים מפירי חוק. החלטות אלה יצרו למעשה מתווה למדיניות הממשלה בנושא העו"ז.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישומם של העקרונות והתכניות שאימצה הממשלה בהחלטותיה לגבי הסדרי העסקתם של עו"ז ומתן היתרים להעסקת עו"ז בענפי החקלאות והבנייה, שבהם מונהגות מכסות. יודגש כי הבדיקה עסקה בהיבטים מערכתיים ולא באופן יישום ההחלטות באזור זה או אחר . כן נבדקו פעולות האכיפה כלפי עו"ז ומעסיקיהם, בייחוד בענף הבנייה שבו שונתה שיטת ההעסקה, ונושא ריכוז סמכויותיהם של משרדי הממשלה בעניין העו"ז בידי רשות אחת. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - רשות ההגירה) ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), שבו פעלה יחידת הסמך לעו"ז (להלן - יחידת הסמך) עד ספטמבר 2008, מועד העברתה לרשות ההגירה. בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד האוצר, בבנק ישראל, במזכירות הממשלה ובמשטרת ישראל.

עיקרי הממצאים

שיטת העסקת העו"ז - תהליך קבלת ההחלטות ואופן יישומן

העסקת העו"ז בידי אלפי מעסיקים לקתה, בין היתר, בחוסר שליטה ובקרה של המדינה על המעסיקים, ושכרם הנמוך של העו"ז היה תמריץ להבאתם לישראל. באוגוסט 2004 המליצה ועדה שמינה שר האוצר (להלן - ועדת אנדורן) כי העסקתם של העו"ז בענפי החקלאות והבנייה תיעשה באמצעות שיטת התאגידים , ואכן שיטה זו מיושמת בענף הבנייה משנת 2005. אשר לענף החקלאות - בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להנהיג בו את שיטת הלשכות .

1. בתהליך קבלת החלטות סדור נדרשת עבודת מטה לבחינת חלופות להשגת המטרות. בחירה בחלופה שלא הומלצה בידי גורם מקצועי או בחלופה שאינה בעלת התועלות המרביות מחייבת הנמקה. עקרונות אלה באים לידי ביטוי בתקנון עבודת הממשלה ממאי 2006, הקובע כי דברי ההסבר להצעת החלטה המובאת לאישור הממשלה יכללו, בין השאר, את החלופות האפשריות (בנסיבות העניין וכשהדבר מתבקש), את נימוקי השר המציע לבחירתו בחלופה המועדפת ואת השפעת ההצעה על משק המדינה.

נמצא כי אגף התקציבים שבמשרד האוצר לא ציין בהצעת ההחלטה שהגיש לממשלה בספטמבר 2006 ואושרה על ידיה את חלופת שיטת התאגידים ולא הציג בה הסברים והנמקות מטעמו לבחירה של שיטת הלשכות. לחובת ההנמקה היה משנה חשיבות משום שהצעת ההחלטה הייתה מנוגדת להמלצות ועדת אנדורן, והיה חשש שההחלטה תושפע מקבוצות של בעלי אינטרס ומכוחות שוק מנוגדים. הממשלה, מצדה, לא דרשה שיוצגו לה חלופות, ולדעת משרד מבקר המדינה, החליטה ללא תשתית הולמת.

2. בפועל, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009, שלוש שנים לאחר שהחליטה הממשלה לשנות את הסדרי ההעסקה של העו"ז בענף החקלאות, לא יישמו משרד התמ"ת ורשות ההגירה את שיטת הלשכות.

3. נוסף על כך, מתעכבת ברשות ההגירה הקמת מאגר של שמות עו"ז בענף החקלאות שאינם מועסקים, הנשען על דיווחי הלשכות, אף שהוא חיוני לפיקוח בתחום זה ועשוי לצמצם את הצורך בהבאת עו"ז מחו"ל ולאפשר לרשות ההגירה למצוא מעסיק חלופי לעובדים שעבודתם הופסקה.

גיוס עו"ז שלא באמצעות ארגון ההגירה הבין-לאומי ובלא הסכמים בילטרליים

תמורת הזכות לעבוד בישראל משלמים העו"ז לחברות העוסקות בתיווך כוח אדם סכומי כסף גדולים. במאי 2008 העריך הממונה על יחידת הסמך דאז כי כל עו"ז משלם 7,000-20,000 דולר, על פי ארץ המוצא. חברות התיווך בחו"ל גובות סכומים אלה מהעובדים במולדתם ומתחלקות בהם עם חברות התיווך הישראליות. יתר על כן, ממסמכים שהגיעו לידי משרד מבקר המדינה עולה כי גופים ישראליים העוסקים בתיווך כוח אדם ומביאים לארץ את העו"ז משלמים לחקלאי בעל ההיתר 1,000-3,000 דולר בעבור כל עובד כדי שישתמש בשירותיהם. מכאן שגם למעסיקים, בעלי ההיתרים, יש עניין בהבאת עו"ז מחו"ל.

ביולי 2005 החליטה הממשלה כי כדי למנוע ניצול לרעה של עו"ז וגביית עמלות מופרזות מהם יקבע הממונה על יחידת הסמך הסדר שלפיו גיוס עו"ז לישראל ייעשה בפיקוח ארגון ההגירה הבין-לאומי IOM  (להלן - IOM) או כל הסדר אחר שיביא לידי השגת מטרה זו. באוגוסט 2007 החליטה הממשלה להנחות את שר התמ"ת ואת שרת החוץ לחתום על הסכמים בילטרליים עם מדינות המוצא של העו"ז לשם הבאת עו"ז.

עד מועד סיום הביקורת, ארבע שנים לאחר קבלתה של החלטת הממשלה מיולי 2005 וכשנתיים לאחר קבלתה של החלטת הממשלה מאוגוסט 2007, לא הסדירו משרדי התמ"ת והפנים את הפיקוח על גיוס העו"ז וגביית העמלות : לא נחתמו הסכמים בילטרליים עם מדינות המוצא של העו"ז, ולא הוקמו מנגנוני פיקוח באמצעות IOM או בהסדר אחר. בפועל נמשכת גביית עמלות מופרזות מעו"ז המבקשים לעבוד בישראל ונגרמת פגיעה קשה בזכויות אדם ובחופש הבחירה של העובד.

יודגש כי ככל שההסדרה נדחית נמשכת הפגיעה בזכויות העו"ז ומופעל לחץ להבאת עו"ז חדשים, שייאלצו לשלם דמי תיווך מופרזים. אשר על כן אין די בהחלטות ויש לפעול בנחישות ליישומן.

הגדלת מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשם עידוד היצוא החקלאי ויישובי הפריפריה

1. (א) בינואר 2007 הגיש שר החקלאות ופיתוח הכפר, מר שלום שמחון (להלן - שר החקלאות), לממשלה הצעת החלטה, שלפיה תוגדל מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנת 2007, ויינתנו עוד 3,000 היתרים לצורך עידוד היצוא החקלאי ויישובי הפריפריה. הענקת ההיתרים הנוספים הותנתה בהעסקת עובד ישראלי כנגד כל עו"ז שיוקצה למעסיק. באותו החודש החליטה הממשלה להסמיך צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר רענן דינור, (להלן - הצוות) להגדיל את מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנים 2007-2009 בלא יותר מ-3,000 היתרים, שייועדו לגידולי יצוא וליישובי הפריפריה.

כאמור, משרד המגיש הצעת החלטה לממשלה אמור להציג בה תמונה כוללת ובכלל זה את השפעותיה ואת החלופות הקיימות, וכך גם נדרש על פי תקנון עבודת הממשלה אם בנסיבות העניין הדבר מתבקש. אולם בהצעת ההחלטה שהגיש שר החקלאות לממשלה לא הוצגו לכאורה חלופות כנדרש.

(ב) באפריל 2007 החליטה הממשלה לאמץ את המלצות הצוות ולהוסיף למכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות לשנים 2007-2009 2,500 היתרים (במקום 3,000), שייועדו לגידולי יצוא וליישובי הפריפריה (להלן - הקצאה מיוחדת). הענקת ההיתרים למעסיקים הותנתה בקליטה של עובד ישראלי כנגד כל עו"ז שיוקצה להם בהקצאה המיוחדת. עוד נקבע כי חקלאים מכמה יישובים  לא יידרשו לעמוד בתנאי זה בשל הקושי של יישובים אלה לגייס עובדים ישראלים עקב בידודם. בהחלטה הטילה הממשלה על משרד התמ"ת לקבוע כללים ונהלים לאכיפת התנאי שנקבע ולבקרת יישומו.

נמצא כי בפועל הבקרה שהפעיל משרד התמ"ת נסמכה על הצהרות המעסיקים בלבד. הממונה על יחידת הסמך דאז, מר אפרים כהן, והממונה על יחידת הסמך דהיום, מר מאיר שפיגלר, לא דרשו מאגף האכיפה שביחידה, המבצע ביקורות במשקי החקלאים ומפקח עליהם, לאמת את העסקתם של עובדים ישראלים במשקים שנדרשו לקיים את התנאי האמור. משרד מבקר המדינה העלה כי ביולי 2008 הועסקו 1,945 עו"ז שההיתרים להעסקתם ניתנו בהקצאה המיוחדת, וכנגד 1,043 מהם לא הועסק עובד ישראלי, ואולם משרד התמ"ת לא אכף על המעסיקים את יישום התנאי.

2. בנובמבר 2008 הגיש שר החקלאות לממשלה הצעת החלטה לדחיית יישום התנאי של העסקת עובד ישראלי כנגד עו"ז המוקצה למעסיק בהקצאה המיוחדת. הממשלה קיבלה את הצעתו ודחתה זאת ליולי 2009 בעבור חקלאים באזור פיתוח א' ולינואר 2009 בעבור שאר החקלאים.

נמצא כי קודם לקבלת ההחלטה האמורה לא נעשתה עבודת מטה לבחינת הסיבות לאי-עמידה בתנאי ההתניה. נוסף על כך, חוזרת ונשנית התופעה של אי-ביצוע החלטות ממשלה.

יישום החלטת הממשלה לצמצום מספר העו"ז בענף החקלאות

על פי החלטות הצוות שאימצה הממשלה באפריל 2007, נדרש משרד החקלאות, בין היתר, להיערך להקטנת מכסת ההיתרים להעסקת עו"ז בענף החקלאות. לפיכך נקבע כי שר החקלאות יבחן את מדיניות ההקצאה של עו"ז לענפי החקלאות השונים, ויציג את מסקנותיו לממשלה עד סוף 2007. עוד נקבע כי ועדה בראשות משרד החקלאות תביא לאישור הממשלה בתוך שלושה חודשים תכנית רב-שנתית לעידוד המחקר והמיכון בתחום החקלאות, כדי לצמצם את התלות בעו"ז ולהרחיב את אפשרויות התעסוקה של ישראלים בענף.

משרד מבקר המדינה העלה כי ההחלטות דלעיל, שאימצה הממשלה, לא בוצעו. למרות זאת בדצמבר 2007 מסר שר החקלאות למזכיר הממשלה דאז, מר עובד יחזקאל, במענה על פנייתו, מידע לא מדויק לכאורה, שלפיו החלטת הממשלה האמורה בוצעה במלואה.

מדיניות "שמים סגורים"

בשנת 2002 קבעה הממשלה מדיניות המכונה "שמים סגורים", שמשמעותה מניעת כניסתם של עו"ז חדשים לארץ ומילוי מכסות ההיתרים שניתנו למעסיקים באמצעות עו"ז שנמצאים בארץ ללא רישיון תקף וללא מעסיק, וזאת כדי לצמצם את מספר העו"ז בארץ.

בנובמבר 2008 אישר מנהל רשות ההגירה דאז, מר יעקב גנות, לחקלאים להביא עו"ז מחו"ל להשלמת מכסות ההיתרים לשנת 2008 שלא מומשו, ובחודשים נובמבר-דצמבר 2008 אושרו כ-1,400 היתרים להבאת עו"ז מחו"ל. לפי נתוני מערכת "אביב", המערכת הממוחשבת של רשות ההגירה, באותה העת היו בענף החקלאות כ-1,700 עו"ז ללא רישיון תקף וללא מעסיק חוקי, וראוי היה לאתרם ולהשימם בעבודה בטרם יובאו עו"ז נוספים. בפועל לא נעשה שימוש בנתונים אלה לצורך איתור העו"ז והשמתם, למרות מדיניות שמים סגורים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות זאת בחומרה.

תכנית אסטרטגית לצמצום מספר העו"ז בשנים 2009-2015

ביוני 2007 מינה מנכ"ל משרד האוצר דאז, מר ירום אריאב, ועדת משנה לעיצוב מדיניות בנושא עובדים לא ישראלים בענפי המשק השונים בישראל בראשותו של המשנה לנגיד בנק ישראל, פרופ' צבי אקשטיין (להלן - ועדת אקשטיין). באוגוסט 2008 אימצה הממשלה את עקרונות דוח הוועדה. אשר לענף החקלאות המליצה הוועדה כי עד שנת 2014 יצומצם מספר העו"ז ל-5,000 והם יועסקו באזור הספר המרוחק  בלבד.

במאי 2009 התקבלה החלטת ממשלה המאמצת מסמך עקרונות שעליו חתמו התאחדות חקלאי ישראל, משרד האוצר ומשרד החקלאות. על פי המסמך, תופעל תכנית רב-שנתית לצמצום מספר העו"ז בענף החקלאות ל-18,900 עד שנת 2015 ולעידוד תעסוקת ישראלים בענף, ועלותה תהיה 325 מיליון ש"ח. עוד נקבע במסמך כי ממועד החתימה עליו "ייפתחו השמים" לקליטת עו"ז מחו"ל כדי למלא את המכסה על פי מתווה התכנית.

בדיקת תהליך קבלת ההחלטה ומשמעויותיה העלתה כי: (א) מדובר בנסיגה ניכרת מהיעד שקבעה ועדת אקשטיין לשנת 2014 ואימצה הממשלה - העסקת 5,000 עו"ז בלבד בענף החקלאות; (ב) על אף העלות הניכרת של התכנית ועל אף הנדרש והראוי בתהליכי קבלת ההחלטות, לא צירפו המשרדים האמורים למסמך העקרונות ניתוח כלכלי בעניין העלויות והתועלות של המתווה שנקבע; (ג) את ההחלטה על "פתיחת השמים" והבאת עו"ז על פי המתווה לא היה אפשר ליישם הלכה למעשה במועד קבלתה, מאחר שביולי 2008 החליטה הממשלה שמשנת 2009 יורשו להיכנס לישראל רק עו"ז ממדינות שנחתמו עמן הסכמים בילטרליים, אך הסכמים כאלה טרם נחתמו. בספטמבר 2009 החליטה הממשלה לדחות ליוני 2010 את המועד שבו תותנה כניסתם של עו"ז לישראל בחתימת הסכמים בילטרליים עם מדינתם, ולכן רק מספטמבר 2009 ניתן להביא עו"ז על פי המתווה.

סדרי הפיקוח על העסקת עו"ז בענף הבנייה

כאמור, על סמך המלצות ועדת אנדורן, במאי 2005 יושמה בענף הבנייה שיטת התאגידים להעסקת עו"ז. בשנת 2009 היו 32 תאגידים מורשים, ולכולם יחד נקבעה מכסה של 9,000 היתרים.

1. לפי הנוהל החל על התאגידים, עליהם לנהל מערכת הנהלת חשבונות ייחודית להעסקת עו"ז בענף הבנייה, שתהיה בעלת חיבור מקוון למדור התשלומים שביחידת הסמך (להלן - מת"ש) לצורכי פיקוח ובקרה. ועדת אנדורן ראתה בחיבור זה כלי יעיל לפיקוח ובקרה שישמש לממשלה בסיס מידע להמשך גיבוש מדיניותה בנושא.

הבדיקה העלתה כי יחידת הסמך לא יצרה חיבור מקוון בינה ובין תאגיד כלשהו, והפיקוח והבקרה על הנהלת החשבונות של התאגידים התמצו בבקרה שגרתית על הדוחות החודשיים שלהם. נוסף על כך, נמצא שהטיפול בנתונים לא תקינים רבים, שאותרו בלשכות מת"ש ומעידים לכאורה על פגיעה בתנאי השכר של העו"ז, לא הסתיים. על כן שומה על מת"ש להקפיד כי הטיפול בהם ייעשה ללא דיחוי.

2. אגף האכיפה לא עמד ביעדים שהציב לעצמו לגבי ביקורות בתאגידים, ושיתוף הפעולה שלו עם מת"ש ועם הממונה על זכויות העו"ז לקה בחסר רב. כמו כן לממונה על זכויות העו"ז אין שירותי תרגום בשעות קבלת קהל. מאחר שהדבר פוגע באיכות השירות לעו"ז, יש להסדיר זאת ללא דיחוי. זאת ועוד, טרם נבחן מכלול השפעותיה של שיטת התאגידים וטרם התקיים הליך של הפקת לקחים בעניינה אף שהיא מיושמת יותר מארבע שנים.

פעילות גופי האכיפה

גופי האכיפה העיקריים שטיפלו בנושא העו"ז עד הקמתה של רשות ההגירה והשינוי הארגוני של מערך גופי האכיפה (ראו להלן - סדרי ריכוז הטיפול בעו"ז ברשות אחת) היו מינהלת ההגירה שבמשטרת ישראל, שעיקר תפקידה היה להרחיק מהארץ עו"ז חסרי אשרה, ויחידת הסמך במשרד התמ"ת, שהופקדה על אכיפת חוקי העבודה על המעסיקים.

1. נמצא כי משנת 2005 הצטמצמה מאוד כמות הזרים המורחקים: בשנים 2003-2004 הרחיקה מינהלת ההגירה כ-41,000 זרים, ואילו בשנים 2005-2008 הורחקו כ-17,800 זרים בלבד.

2. אחד המדדים לאפקטיביות האכיפה הוא מספר הקנסות שהוטלו על המעסיקים ושיעור גבייתם. מנתוני אגף האכיפה עולה כי אמנם בשנים 2004-2007 עלה שיעור הגבייה של הקנסות, אך עדיין נגבו פחות ממחציתם. שיעור גבייה נמוך פוגע בכושר ההרתעה של גורמי האכיפה ובאפקטיביות של פעולותיהם.

נתוני מערכות המידע וממשק בין המערכות הממוחשבות

נמצא כי בכל הנוגע לעו"ז בישראל יש פערים גדולים בין נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לנתוני מערכת "אביב" של רשות ההגירה - מערכת מרשם האוכלוסין המרכזית בארץ. נוסף על כך, המערכת הממוחשבת למתן היתרים הנמצאת ביחידת הסמך אינה תואמת למערכת "אביב".

סדרי ריכוז הטיפול בעו"ז ברשות אחת

1. עוד בשנת 2002 החליטה הממשלה להקים רשות הגירה ממשלתית בפיקוחו של שר הפנים שתרכז את הסמכויות והאחריות של המשרדים השונים בעניין העו"ז, ונקבע כי הרשות תתחיל לפעול לא יאוחר מינואר 2004. אולם בפועל הוקמה הרשות רק ביולי 2008, ועד מועד סיום הביקורת לא רוכזו בה כל הסמכויות שיועדו לה.

עד ינואר 2009 הועברו מיחידת הסמך שבמשרד התמ"ת לרשות ההגירה כ-40 מפקחים, שהם כ-50% ממפקחי אגף האכיפה. בעת מעברם סברה רשות ההגירה שיש צורך בתיקון חקיקה כדי שסמכויות הפיקוח והאכיפה הפלילית יוקנו גם לעובדי משרד הפנים ולא רק לעובדי משרד התמ"ת. עד מועד סיום הביקורת לא הוקנו הסמכויות האמורות למפקחים שהועברו לרשות ההגירה. נמצא כי למרות הקמת רשות ההגירה, שנועדה לחזק את האכיפה הפלילית בגין העסקת עו"ז שלא כדין, בשנת 2009 הצטמצם כוח האכיפה הפלילית בתחום זה.

2. באוגוסט 2008 נקבעו בהחלטת ממשלה, בין היתר, יעדי הוצאתם של עו"ז חסרי אשרה מן הארץ לשנים 2008-2013. אשר לשנים 2009 ו-2010 נקבע כי על גופי האכיפה לפעול להוצאתם של לפחות 20,000 ו-22,000 עו"ז מן הארץ, בהתאמה.

ואולם הבדיקה העלתה כי יחידת עוז שברשות ההגירה, האחראית להוצאתם של העו"ז חסרי האשרה מן הארץ מיולי 2009, קבעה לשנת עבודתה הראשונה יעד שאינו עולה בקנה אחד עם יעדי הממשלה, ולפיו יצאו מן הארץ 15,500 עו"ז חסרי אשרה.

סיכום והמלצות

מתחילת שנות התשעים של המאה העשרים התוו ממשלות ישראל מדיניות של צמצום מספר העו"ז. בענף הבנייה צומצמה מכסת ההיתרים בכ-88% בעשור האחרון. בענף החקלאות, לעומת זאת, כשלה הממשלה ביישום מדיניותה האסטרטגית, והיא לא עמדה על קיום החלטותיה בעניין זה: בין היתר, לא צומצמה כדאיות ייבואם של עו"ז מחו"ל; מכסות ההיתרים גדלו; טרם שונתה שיטת ההעסקה של העו"ז; לא הוקם מאגר של שמות עו"ז שאינם מועסקים לצמצום הצורך בהבאת עו"ז מחו"ל; והחלטת הממשלה לעידוד תעסוקת ישראלים בענף לא יושמה ולא פוקחה כנדרש.

זאת ועוד, חוזרת ונשנית התופעה של קבלת החלטות ממשלה, אי-ביצוען וקבלת החלטות מקלות תחתיהן, כל זאת ללא בדיקה וירידה לשורשם של הליכים או תקלות שמנעו את יישום ההחלטות. תופעה זו הביאה לידי סטייה ניכרת מהמדיניות האסטרטגית שהתוותה הממשלה - לצמצם את מספר העו"ז. אשר על כן ראוי שהממשלה תורה שגורם מטעמה ינתח את הכשלים ויפיק לקחים כדי שמצב מעין זה לא יישנה.

אשר לרשות ההגירה - על משרד הפנים להשלים את הקמתה ולהקנות לה בדין את כל הסמכויות שיועדו לה. על רשות ההגירה, המרכזת את הטיפול בעו"ז, לפעול לתיאום מלא בין יחידותיה וכן לתיאום בינן ובין יחידות משרד התמ"ת העוסקות בנושא, ולוודא שהן משתמשות בכל הכלים שהועמדו לרשותן כדי להגביר את האכיפה ולעמוד ביעדים שנקבעו להן. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה ראוי ליישם את המלצת ועדת אקשטיין בדבר הקמת יחידה כלכלית ברשות, שתבחן את מכלול השיקולים הכלכליים-חברתיים בעניין העסקת עו"ז, ובכלל זה שיקולים הנוגעים למגזרים ייחודיים בענף החקלאות כגון הספר המרוחק, ותגבש המלצות לגבי מספרם הרצוי של העו"ז ותנאי העסקתם.