ליקויים משמעותיים בתחזוקת הדיור הציבורי

משרד הבינוי והשיכון​

פעולות הביקורת

במשרד הבינוי והשיכון, בחברות "עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ", "חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל-אביב-יפו בע"מ", "פרזות חברה ממשלתית עירונית לשכון ירושלים בע"מ", "שקמונה חברה ממשלתית-עירונית לשקום הדיור בחיפה בע"מ", "חלד חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ" ועיריית בית-שמש נבדק אופן תחזוקת הדיור הציבור, ובכלל זה יישום חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998, והתקנות שהותקנו על פיו; המצב הפיזי של בניינים ודירות ומצב תחזוקתם, הקצאת דודי שמש לדיירים בדיור הציבורי; פעילות ועדת החריגים שהוקמה על פי תקנות זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשס"א-2000; הטיפול בחריגות בתחומי התכנון והבנייה ותחזוקת הדירות בפרויקט דיור ציבורי להשכרה בבית שמש.

ליקויים משמעותיים בתחזוקת הדיור הציבורי

תקציר

מלאי הדיור הציבורי במדינה מונה כ-66,000 דירות (להלן - הדיור הציבורי); דירות אלה מושכרות בעד שכר דירה נמוך יחסית, בדרך כלל לשכבות אוכלוסייה שמצבן החברתי-כלכלי קשה. רוב הדירות נבנו בשנות החמישים והשישים של המאה העשרים, כאשר היה צורך לספק קורת גג לאלפי משפחות עולים. במשך השנים נפגעו דירות אלה מבלאי טבעי, מפגעי מזג האוויר, משקיעות קרקע ומתחזוקה לקויה.

חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 (להלן - החוק), נועד להסדיר את הזכויות הבסיסיות של הדיירים בדיור הציבורי ואת חובת המדינה כלפי דיירים אלה. שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצוע החוק, ובשנת 2000 הוא התקין תקנות על פיו (להלן- התקנות ).

רוב הדירות בדיור הציבורי נמצאות בבעלות המדינה ומקצתן נמצאות בבעלות החברות לדיור ציבורי (להלן - חברות האכלוס או החברות) אשר רובן חברות ממשלתיות או ממשלתיות-עירוניות. חברה נוספת נמצאת בבעלות הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות). האחריות לדיור הציבורי מוטלת על משרד הבינוי השיכון (להלן - גם המשרד), אשר אמור לפקח על הנעשה בחברות; החברות מנהלות את הדירות, והן עומדות בקשר עם השוכרים שעמם הן חותמות על חוזי שכירות. מאידך היחסים בין משרד הבינוי והשיכון ובין החברות הוסדרו בחוזי ניהול שנחתמו אתן.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-ספטמבר 2009 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא תחזוקת הדיור הציבורי. בביקורת נבדקו, בין היתר, האופן שבו חברות האכלוס מיישמות את החוק ואת התקנות; המצב הפיזי של דירות ובניינים; פעילותה של ועדת החריגים, שהוקמה על פי התקנות כדי לטפל בעבודות תחזוקה חריגות; פעולות תחזוקת הדיור הציבורי; היבטים שונים של תכנון, בנייה ותחזוקה של דירות בפרויקט בית שמש. הביקורת נעשתה במשרד הבינוי השיכון, בחברת עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ (בסניפים איילון, השרון ובית שמש) (להלן - עמידר), ובחברות חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב יפו בע"מ (להלן - חלמיש), פרזות חברה ממשלתית עירונית לשכון ירושלים בע"מ (להלן - פרזות), שקמונה חברה ממשלתית-עירונית לשיקום הדיור בחיפה בע"מ (להלן - שקמונה) וחלד חברה ממשלתית עירונית לשיקום דיור ופיתוח בע"מ הפועלת באזור פתח תקווה (להלן - חלד). בדיקות השלמה נעשו בחברת עמיגור ניהול נכסים בע"מ (להלן - עמיגור) ובמחלקת ההנדסה של עיריית בית שמש.

עיקרי הממצאים

המצב הפיזי של הדירות

חברות האכלוס מבצעות פעולות תחזוקה בדירות. על מנת לעמוד על איכות התחזוקה בדק משרד מבקר המדינה, בסיועו של מהנדס בנייה, את המצב הפיזי של דירות ובניינים הנכללים במאגר הדיור הציבורי במרכז הארץ. הבדיקה אינה מהווה מדגם סטטיסטי. נבדקו 35 דירות שנבחרו באקראי: 27 מהדירות שנבדקו הן בניהול חברת עמידר, שש דירות בניהול חברת חלמיש, ושתיים בניהול חברת חלד; כמו כן נבדקו תשעה בניינים, שמונה בניהול של חברת עמידר ובניין אחד בניהול של חברת חלמיש.

ליקויים בדירות

ב-30 (כ-86%) מכלל 35 הדירות שנבדקו נמצאו ליקויי תחזוקה ובנייה. במרביתן (25) נמצא יותר מליקוי אחד. הליקויים שנמצאו במרבית הדירות מקורם בתחזוקה ירודה הן של הדיירים והן של חברות האכלוס או בבנייה לקויה.

ב-10 מהדירות שנבדקו נמצאו מפגעים העלולים לסכן חיי אדם - נזקי רטיבות קשים, מעקות ומדרגות לא בטיחותיים; ב-10 דירות נוספות נמצאו מפגעים חמורים, שאם לא יטופלו כראוי יוחרפו עד כדי סכנה לחיי אדם; ב-10 מ-30 הדירות האמורות נמצאו ליקויי תחזוקה אחרים המחייבים טיפול.

ליקויים בבניינים

בארבעה מבין תשעה בניינים שנבדקו נמצאו ליקויי בטיחות העלולים לסכן חיי אדם. בארבעה אחרים נמצאו ליקויים חמורים. מצבו של בניין אחד בלבד מכלל הבניינים שנבדקו היה סביר.

משרד מבקר המדינה מעיר כי עמידר, בהיותה מופקדת על ניהול הדיור הציבורי, אחראית גם לבטיחות דייריהן ולשמירה על הרכוש ולא רק לתחזוקה שוטפת של הדירות. מצבם של ארבעת הבניינים כאמור (שלושה מהם בניהול חברת עמידר ואחד בניהול חלמיש) מחייב נקיטת צעדים דחופים ופעולה מתואמת מצד החברות והרשויות המקומיות, ומשרד הבינוי והשיכון לביצוע התיקונים הדרושים.

אי-קיום ביקורי בית סדירים לשם קבלת מידע על מצב הדירות

ביקורי בית של חברות האכלוס בבתיהם של הדיירים אמורים לספק מידע רב הנוגע לתחזוקת הדירות והרכוש. על בסיס מידע זה, בין היתר, על החברות לקבוע סדרי עדיפות לביצוע תיקונים ולהכין תכנית לביצוען של עבודות תחזוקה.

משרד הבינוי והשיכון, כגוף האחראי לרכוש הציבורי, אמור להנחות את החברות כיצד לטפל בממצאי ביקורי הבית ולפקח על ביצועם. אולם למעט פיקוח שהתמקד בבדיקת זהות הדיירים, לא נמצא כי הוא עשה פיקוח כמתבקש על האופן שבו קיימו החברות ביקורי בית, בנושא מצבן הפיזי של הדירות, וכן הלקחים שהפיקו החברות מהביקורים.

ליקויים בדוחות של ביקורי הבית

רוב הדוחות מביקורי הבית שבדקה הביקורת אינם משקפים את מצב הדירות ולפיכך מתעורר חשש לגבי אמינותם.

היערכות חברות האכלוס בעקבות חקיקת החוק והתקנות

בהתאם לחוק קבע שר הבינוי והשיכון (להלן - השר) בתקנות מפרט לתחזוקה שוטפת של דירות ציבוריות (להלן - המפרט); לפי תקנות אלה היעדר פרט מפרטיו של אותו מפרט או פגם בדירה שמקורו בבלאי ייחשב לליקוי, ועל חברת האכלוס להתחיל בביצוע התיקון בדחיפות המתחייבת, ולא יאוחר מ-60 יום מיום שנודע לה על דבר הליקוי ולהשלימו בתוך פרק זמן סביר.

עם פרסומו של החוק, הנחה משרד הבינוי והשיכון את חברות האכלוס להיערך לביצוע החוק והתקנות על ידי הכנת נהלים מתאימים והטמעתם בתהליך העבודה השוטף של החברות; כמו כן היה עליהן להתאים להוראות החוק את החוזים שנחתמו בינן ובין שוכרי הדירות.

הבדיקה העלתה כי אין אחידות בין החוזים שחתמו החברות השונות עם דייריהן - חלקן אינן מזכירות בחוזים את הוראות החוק ואת התקנות שהותקנו על פיו ואחרות מזכירות אותו באופן חלקי בלבד, אולם מאחר שמשרד הבינוי והשיכון לא ביצע מעקב בנושא הוא לא היה ער למצב האמור.

המפרט

המפרט שקבע השר כולל רשימה של פריטים שעל החברות להחליף או לתקן בהתאם לצורך. מדובר הן בפריטים הקשורים למערכת המים הדירתית; לאינסטלציה הסניטרית; למערכת החשמל; לנגרות ולאלומיניום, הן בהעדר מרצפות או בפגם בטיחותי בהן והן בסדקים שנדרש לאטמם ולתקנם.

המפרט מצומצם ביותר וחסרים בו פריטים מהותיים כגון: תריסים, דלתות בין החדרים, אביזרים סניטריים, ברזים, ארונות מטבח, שיש וכיור מטבח, שבלעדיהם לא יכולים הדיירים לקיים רמת חיים סבירה.

ועדת חריגים

כאשר דיירי הדיור הציבורי מבקשים לשפץ את דירתם או להתקין בה אחד מהפריטים שאינם כלולים במפרט, מופנות בקשותיהם לוועדת חריגים של משרד הבינוי והשיכון.

בביקורת נבדקו באופן אקראי 28 בקשות של דיירים שהופנו לוועדת החריגים מתחילת שנת 2007 עד אמצע שנת 2009, ונמצאו ליקויים באופן שבו טיפלה הוועדה ב-26 (93%) מהן. בטיפול ב-20 מהבקשות היה יותר מליקוי אחד. שיעור כה גדול של ליקויים בטיפול בבקשות מלמד על תפקוד כושל של הוועדה.

1.  הוועדה התכנסה לעתים רחוקות מהנדרש, ולעתים נאלצו הדיירים לחכות חודשים רבים למענה בנושא פנייתם; בדרך כלל לא נרשם בפרוטוקול מי נוכח בישיבות הוועדה; לעתים החלטות הוועדה לא היו ברורות או מנומקות; הדיון בשלוש בקשות עוכב עקב שיקולים לא רלוונטיים.

2.  מאז הוקמה הוועדה לא פעל משרד הבינוי והשיכון להסדיר את אופן פעילותה באמצעות נוהל, אלא הסתפק בשליחת חוזרים, לעתים לא ברורים, לחברות האכלוס.

3. משרד הבינוי והשיכון לא ניצל את מלוא התקציבים שקבע לפעולות ועדת החריגים לשנים 2007 ו-2008, שממילא על פי אמות המידה שקבעה הוועדה היא מספקת פתרונות לבעיותיה של אוכלוסייה מצומצמת בלבד.

פעולות התחזוקה בחברות

משרד מבקר המדינה עשה בדיקה בכמה דירות שבניהולן של החברות עמידר, חלמיש, חלד ועמיגור, כדי לעמוד על האופן שבו טיפלו החברות בליקויים בדירות בשנת 2008 ועל מהירות טיפולן בליקויים. הועלה כי כמה חברות לא טיפלו כלל בחלק מהליקויים שהובאו לידיעתן ובחלק מהם הן טיפלו בתוך פרק זמן ארוך מהנקוב בחוק. עוד נמצא כי חלק מהחברות לא תיעדו כנדרש בתיקיהן את מועדי ההתחלה או הסיום של העבודות.

תחזוקת דירות בפרויקט בית שמש

בשנים 1998-2001 מימן משרד הבינוי והשיכון את בנייתן של 264 דירות בבית שמש (להלן - הפרויקט) שיועדו להשכרה לזכאים. אכלוס הדירות הסתיים בשנת 2003. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2009 מכר משרד הבינוי והשיכון 138 דירות במסגרת מבצעי המכירות שנועדו לעודד את דיירי השיכון הציבורי לרכוש את דירותיהם; בבעלות המדינה נותרו 126 דירות בפרויקט.

תפקיד ניהול השכרת הדירות ותחזוקתן נמסר לארבע חברות ניהול בזו אחר זו: באוקטובר 1999 - לפרזות, אחרי כן לשתי חברות פרטיות, ובפברואר 2008 - לעמידר, כלומר בתוך עשר שנים ניהלו את הפרויקט ארבע חברות. העברת הפרויקט לניהול עמידר בוצעה לאחר שחברות הניהול האחרות כשלו לדעת משרד הבינוי והשיכון בניהול הפרויקט, אף כי המשרד היה שותף לבחירתן.

בין ינואר 2000 למרס 2001, פרק הזמן שבו הועברו הדירות מהחברות הקבלניות לידי משרד הבינוי השיכון, התגלו במבנים ובדירות פגמים רבים. במשך השנים התלוננו דיירים בפרויקט על מצב הדירות ועל ליקויים בעבודות הפיתוח לפני משרד הבינוי והשיכון ולפני גורמים שונים, כגון עיריית בית שמש וחברת פרזות. כמה תלונות של דיירים בפרויקט הוגשו גם לנציבות תלונות הציבור, ובעקבות כך בדק משרד מבקר המדינה את מצב הדירות בפרויקט ואת אופן ניהולו.

מצב הדירות והרכוש המשותף:  1.  משרד מבקר המדינה בדק באופן אקראי 12 מבין 126 דירות שהושכרו ומצא שכולן פגומות: בתשע מהן נמצאו ליקויי בנייה (רטיבות וסדקים בקירות, ותחלופת אוויר בלתי נאותה). שלוש דירות נמצאו בלתי ראויות למגורים. ב-11 מהן נמצאו ליקויי תחזוקה (סימני רטיבות שהתייבשו, עובש, שקיעת ריצוף ומטבחים פגומים).

2. ברכוש המשותף בשני בניינים שנבדקו נמצאו ליקויי בנייה (צנרת מים דולפת, צנרת חשמל חשופה ואיטום פגום) וליקויי תחזוקה (נזקי רטיבות והיעדר דרכי גישה לגג לצורכי תחזוקה).

פעילות משרד הבינוי והשיכון לתיקון הפגמים: רק במרס 2007 בדק משרד הבינוי והשיכון ביסודיות את מצב הדירות והבניינים באמצעות מתכנן. בבדיקתו נמצאו ליקויים מהותיים בדירות ובשטחים ציבוריים. על פי אומדן שהגיש המתכנן בינואר 2008, עלות העבודות הדרושות לתיקון הליקויים מסתכמת בכ-4.8 מיליון ש"ח.

גם לאחר הכנת האומדן לא תקצב משרד הבינוי והשיכון את הטיפול בליקויים שבדירות ולא פעל לתיקונם, אף שבמקצתם יש כדי לסכן חיי אדם.

סדרי מסירת המבנים לידי חברת עמידר: משרד הבינוי והשיכון לא דיווח לחברת עמידר על הבדיקה, שכאמור ביצע באמצעות המתכנן, בעת שהעביר את הדירות לניהולה בפברואר 2008.

תחזוקה שוטפת: בעת שהועבר הפרויקט לניהול עמידר היו בו פגמים רבים מאחר שהליקויים המהותיים לא טופלו ביסודיות לפני שנמסרו הדירות לעמידר. אין בטיפולים ובתיקונים השוטפים שביצעה עמידר בדירות כדי לתקן את המעוות בפרויקט באופן יסודי.

סיכום והמלצות

1. תנאי הדיור של הדיירים בדיור הציבורי שתוארו לעיל הם חמורים וגורמים לפגיעה בכבוד האדם, נוסף על הנזק שנגרם לרכוש ועל החשש שתיגרם בגינם פגיעה גופנית עד כדי סיכון חיי אדם. משרד הבינוי והשיכון וחברות אכלוס לא עשו את המוטל עליהם, כל אחד בתחומו בכל הנוגע לשמירת נכסי המדינה ולא השכילו לדאוג לרווחתם של הדיירים הנמנים עם השכבות הפחות מבוססות בחברה.

לדעת משרד מבקר המדינה, משרד הבינוי והשיכון לא מילא כראוי את חובותיו השלטוניות ובהן חובתו לנהל בנאמנות ובאופן יעיל את הרכוש שבידיו, תוך שמירה על הנכס ועל כספי ציבור שמושקעים בו תוך הימנעות מפגיעה בנזקקים. לעניין זה מציין מבקר המדינה כי בית המשפט העליון, בשבתו כבג"צ, קבע מפי כבוד הנשיא, השופט אהרון ברק, כי "כבודו של האדם כולל בחובו... הגנה על מינימום הקיום האנושי... אדם הנאלץ לחיות בתנאים חומריים משפילים, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע".

המפרט אשר נקבע בתקנות, הכולל את הפריטים שדיירי הדיור הציבורי זכאים להחלפתם או לתיקונם בדירתם, אינו כולל פריטים מהותיים, שבלעדיהם אין הדיירים יכולים לקיים רמת חיים סבירה; אם הם מבקשים להתקין בדירתם אחד מפריטים אלה, עליהם לפנות לוועדת החריגים במשרד הפועלת על פי אמות מידה המאפשרות סיוע לאוכלוסיה מצומצמת בלבד ואינה מנצלת אפילו את מלוא התקציב המוקצב לה. מן הראוי שמנכ"ל משרד הבינוי והשיכון יפנה לשר על מנת שישקול לכלול במפרט שבתקנות פריטים חיוניים המאפשרים תנאי מחיה הולמים.

ההוצאות הנמוכות על תחזוקת הדירות במשך שנים רבות גרמו להידרדרות מצבן הפיזי. על המשרד לפעול בדחיפות כדי לעמוד על מצב התחזוקה של הדירות שבניהול החברות, לרבות על ידי ביצוע סקר, ועל פי תוצאותיו להכין תכנית עבודה ולהקצות משאבים שיבטיחו קורת גג סבירה לדיירי הדיור הציבורי.

על המשרד להכין לאלתר חוזה אחיד שישמש את כל החברות, תוך שימת דגש על הגינות החוזה, על זכויות הדיירים ועל מניעת קיפוחם על ידי החברות.

2. ממצאי הביקורת מלמדים על כשל מערכתי בטיפולו של משרד הבינוי והשיכון בפרויקט הדיור הציבורי בבית שמש, כמעט בכל שלביו: היעדר פיקוח נאות בעת בניית המבנים; קבלת מבנים פגומים מקבלנים; מסירת ניהול הדירות לארבע חברות בפרק זמן של כעשר שנים והיעדר פיקוח על חלקן; טיפול ממושך ובלתי מועיל בליקויים החמורים שהתגלו בפרויקט; חוסר פעילות שיטתית לגיוס תקציבים לטיפול יסודי באותם ליקויים חמורים. על משרד הבינוי והשיכון להקפיד על תקינותם של המבנים שמוסרים לו הקבלנים, לפקח על תיקון הליקויים שהתגלו ולתחזקם באופן שוטף וראוי למגורי בני אדם.