רקע כללי
המועצה האזורית מטה בנימין (להלן - המועצה או המועצה האזורית) משתרעת על פני כמיליון דונם, בין אזור בקעת הירדן ממזרח ועד שפלת לוד ממערב, ובין השומרון מצפון ועד פרוזדור ירושלים מדרום. המועצה הממוקמת באזור יהודה והשומרון (להלן גם - איו"ש) הוקמה על פי הצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה והשומרון) (מס' 783), התשל"ט-1979, שהוציא מפקד אזור יהודה והשומרון (להלן - הצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה והשומרון)). מכוח הצו האמור נקבעו בתקנון המועצות האזוריות (להלן - תקנון המועצות האזוריות או התקנון) הכללים שעל פיהם צריכה המועצה לפעול.
לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס), בשנת 2015 כללה המועצה 27 יישובים (עירוניים וקהילתיים בעיקרם) והתגוררו בשטחה כ-62,000 תושבים. בדומה לכלל המועצות האזוריות, המועצה מקיימת שלטון דו-רובדי - ברובד העליון נמצאת המועצה, אשר נבחרה לנהל את ענייני המועצה והיישובים שבתחום שיפוטה, וברובד התחתון נמצאים ועדים מקומיים, שהוקמו ביישוביה מכוח התקנון. לפי נתוני הלמ"ס, בשנת 2015 מספר התושבים במועצה האזורית מטה בנימין היה גבוה ממספר התושבים ביתר המועצות האזוריות. גם ההכנסות של המועצה באותה שנה היו גבוהות מביתר המועצות האזוריות.
סכום ההוצאות מתקציבה הרגיל של המועצה בשנים 2015-2011 היה כ-407 מיליון ש"ח בממוצע לשנה ומתקציבה הבלתי רגיל - על כ-109 מיליון ש"ח בממוצע לשנה. המועצה מדורגת ברמה 4 בדירוג החברתי-כלכלי של הלמ"ס . במועצה עובדים כ-1,000 עובדים, מרביתם בתחום החינוך.
מאז דצמבר 2007 מכהן מר אבי רואה כראש המועצה. בשנת 2015 מנתה מליאת המועצה 31 חברים.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2016 - מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים נבחרים בהתנהלות המועצה האזורית מטה בנימין. בביקורת נבדקו, בין היתר, קשרי הגומלין בין המועצה ובין הוועדים המקומיים והאגודות השיתופיות ביישובי המועצה; התנהלות המועצה בנוגע לתמיכותיה הכספיות במוסדות ציבור; ניהול מערך התקשרויות המועצה עם ספקים; וניהולה את רישוי העסקים במועצה.
הליקויים העיקריים
המועצה האזורית והוועדים המקומיים
מדוחות הביקורת המפורטים של המועצה בשנים 2015-2012 עלה כי המועצה לא פיקחה באופן יעיל על הוועדים המקומיים, שכן לא היו בידיה בשנים אלו דוחות כספיים מבוקרים של הוועדים המקומיים במועד הנדרש על פי התקנון. כמו כן, לחלק לא מבוטל של הוועדים לא מונו ועדות ביקורת כנדרש.
בביקורת נמצא כי המועצה פועלת באופן ישיר גם עם חלק מהאגודות השיתופיות, שהן גופים פרטיים. בשנים 2015-2014 העבירה המועצה לאגודות שיתופיות שונות באופן ישיר, ולא באמצעות הוועדים המקומיים הכפופים לה, תקציב לפעולותיהן בסכום של כ-3-2 מיליוני ש"ח בכל אחת מהשנים. כספים אלה שהועברו לאגודות השיתופיות יועדו, בין השאר, למימוש סמכויות מוניציפליות, כמו ניקיון, חינוך, תרבות, דת ועוד. זאת אף על פי שלהבדיל מאצילת סמכויותיה של המועצה לוועד מקומי, המותרת על פי סעיף 57(ד) לתקנון, התקנון אינו מתיר אצילת סמכויות מהמועצה לאגודות שיתופיות.
נמצאו מקרים שבהם בידיעת המועצה אָצלו הוועדים המקומיים את סמכויותיהם המוניציפליות, כמו ניקיון, חינוך, תרבות ודת, לאגודות שיתופיות, שהן גופים פרטיים. אצילת סמכויות אלה, המנוגדת להוראות התקנון, ייתרה את פעילותם של הוועדים המקומיים, והפכה אותם לצינור המעביר כספי ציבור לגופים פרטיים, אשר אינם כפופים לדין המינהלי.
תמיכות של המועצה במוסדות ציבור שלא בהתאם לכללים
בשנים 2016-2012 קבעה המועצה האזורית 16-13 תבחינים לתמיכה בעמותות. חלק מהתבחינים מנוגדים לנוהל המסדיר את תמיכותיהן של הרשויות המקומיות במוסדות ציבור, שפורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2006 (להלן - נוהל תמיכות או הנוהל). עם תבחינים אלה נמנים שמירת קרקעות וגאולת קרקעות. תבחינים אלו אינם קשורים לתחומים כמו חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט וכיוצא באלה, וכוללים פעילויות שספק אם הן במסגרת תפקידיה וסמכויותיה של המועצה. בהחלטתה להעניק תמיכות גם על בסיס התבחינים שלעיל חרגה המועצה האזורית מטה בנימין מהמסגרת שבה היא מורשית לפעול על פי דין.
נמצא כי אחד התנאים שקבעה המועצה כתנאי לקבל תמיכה על פי תבחין "גופים הפועלים לשמירה על קרקעות" הוא כי "העמותה לקחה חלק בלא פחות מ-15 הליכים משפטיים הנוגעים לסוגיה זו". לבקשת התמיכה שהגישה עמותה א' למועצה בשנים 2016-2015 צורפה רשימה של 15 עתירות לבג"ץ, שאת כולן הגישה העמותה כנגד המדינה. בכך קבעה המועצה תנאי לקבלת תמיכה שמשמעו בפועל הגשת עתירות נגד המדינה. הדברים מעוררים קושי כיוון שהמדינה מממנת כ-62% עד 67% מתקציבה של המועצה.
נמצא כי בחלק מהמקרים קבעה המועצה תנאים רבים וספציפים כל כך עד שמלכתחילה מעט מאוד גופים יכלו לעמוד בהם, כמו בתבחינים "מכוני מחקר", "מוסדות מחקר בנושאי בנימין" ו"ארגוני בריאות". נוסף על כך, התנאים שקבעה המועצה, המציבים דרישות ספציפיות ודווקניות מאוד, בשני התבחינים "גופים הפועלים לשמירה על קרקעות" ו"גופים הפועלים לגאולת קרקעות ביו"ש", מעלים את החשש כי הם "נתפרו למידותיהן" של עמותה א' ושל עמותה ב'. אין תמה כי רק עמותות אלה ביקשו לקבל תמיכה מכוחם והצליחו לזכות בתמיכה.
ראש המועצה, מר אבי רואה, נמנה עם ארבעת מקימי עמותה ב' בשנת 2013, אז גם מונה לחבר הוועד המנהל וליו"ר האסיפה הכללית שלה. לבד ממר רואה, עם מקימי העמותה נמנה גם עוזרו של ראש המועצה בשנים
2016-2008. עוד נמצא כי החל מינואר 2010 שימש עוזר ראש המועצה, במקביל לתפקידו כעוזר, גם כמנכ"ל עמותה א'. מעורבותם של ראש המועצה ושל עוזרו בשתי העמותות עלולה לחזק את החשש כי התנאים לתבחינים שקבעה המועצה נועדו להבטיח שעמותות אלו הן שיזכו בתמיכה האמורה.
החל משנת 2013 ועד אוגוסט 2017 שימש מר רואה גם בתפקיד יו"ר יש"ע - העמותה לפיתוח היישוב היהודי ביהודה, שומרון וחבל עזה (להלן - מועצת יש"ע). מועצת יש"ע מייצגת את הרשויות המוניציפליות ביהודה ושומרון ופועלת לחזק את ביסוסו ואת פיתוחו של מפעל ההתיישבות ביהודה ושומרון. בשנים 2016-2012 זכתה מועצת יש"ע לתמיכה מהמועצה האזורית מטה בנימין בשיעורים גבוהים, שנעו בין 24% ל-42% מכלל הוצאות המועצה האזורית על תמיכות. ראש המועצה פעל בניגוד עניינים מוסדי בכל הנוגע למעורבותו בהענקת התמיכות של המועצה למועצת יש"ע.
בדיון שקיימה מליאת המועצה בפברואר 2012 אמר ראש המועצה לנוכחים כי מועצת יש"ע "פועלת על קבלת 'מענק בטחוני' כשאנו כמועצה מקבלים אותו. כשהמענק מתקבל אנחנו נותנים אחוז מסוים ל[מועצת] יש"ע". התנהלות המועצה האזורית כפי שתיאר אותה ראש המועצה משמעה כי המועצה משמשת מעין צינור להעברת כספים מהמדינה לעמותה. העברה 'סיבובית' של חלק ממענקי הממשלה לעמותה מעלה חשש לעירוב שיקולים זרים של מקבלי ההחלטות.
ליקויים במכרזים והתקשרויות
נמצא כי המועצה לא קבעה נהלים או הנחיות פנימיות הנוגעים להתקשרויות עם ספקים ועם נותני שירותים, אף על פי שכבר בשנת 2010 העירה על היעדרם של אלה מבקרת המועצה. בשל היעדר נהלים סדורים ובהירים נהגה לעתים המועצה בחוסר עקביות, וכפועל יוצא באופן לא שוויוני, כלפי ספקים וכלפי נותני שירותים.
הביקורת העלתה ליקויים מהותיים בתחום התקשרויות המועצה, אשר היקף ההוצאה הכספית של המועצה בגינן בשנים 2016-2012 היה 1.2 מיליארד ש"ח.
בשנים 2016-2012 שילמה המועצה האזורית לחברה לפיתוח מטה בנימין בע"מ (להלן - החברה לפיתוח או החברה), אשר למועצה זכויות הצבעה בה, כ-485 מיליוני ש"ח עבור שירותי הסעות ועבודות בנייה ושיפוצים. סכום זה הוא 40% מכל התקשרויותיה של המועצה עם ספקים בשנים אלו. בשנים 2013 ו-2016 שינתה המועצה תנאי מהותי במכרז לשירותי הסעת תלמידים, ללא קבלת אישור משרד החינוך כנדרש. השינוי הבטיח את המשך ההתקשרות עם החברה שהמועצה מבעליה ושסיפקה למועצה שירותים למעלה מ-30 שנים, ופגע בעקרון שוויון ההזדמנויות העומד בלב לבם של דיני המכרזים. הדברים חמורים עוד יותר הואיל ולבד מראש המועצה, המכהן כיו"ר החברה לפיתוח, היועץ המשפטי החיצוני של המועצה מכהן גם כיועץ המשפטי של החברה לפיתוח, דבר העלול להעמידו במצב של ניגוד עניינים.
רישוי עסקים
בשנת 2015 פעלו בתחום שיפוטה של המועצה 154 עסקים ללא רישיון עסק (כ-52% מכלל העסקים טעוני רישיון). עם עסקים אלה נמנים 63 עסקים בתחום המזון וכן עסקים רבי-קהל , דבר היוצר סכנה לשלום הציבור, לבריאותו ולביטחונו.
מחלקת רישוי עסקים (להלן - מחלקת הרישוי) אינה פועלת לפי תכנית עבודה מסודרת, שיטתית ומבוקרת. אין בידי המחלקה מידע שלם ומעודכן על בתי העסק בתחומה, והיא אינה פועלת די לאיתור עסקים הפועלים ללא רישיון.
הליכי הרישוי במועצה נמשכים זמן רב, לעתים שנים רבות. המועצה לא הפעילה את סמכותה לאכוף את חוק רישוי עסקים על בתי עסק הפועלים ללא רישיון.
ההמלצות העיקריות
על המועצה האזורית לפעול כדי לבטל את אצילת הסמכויות לאגודות השיתופיות בתחומה. כמו כן עליה לפעול כדי שהוראות החוק יקוימו ולהפריד את הוועדים מהאגודות תוך כדי הצבת מחיצות ברורות ביניהם בכל הקשור לפעילות המוניציפלית המתבצעת בתחומם. עליה להימנע מלתקצב את האגודות השיתופיות.
על המועצה להימנע מלהעניק תמיכות על בסיס תבחינים שאינם מתיישבים עם הנוהל ועם תפקידי המועצה וסמכויותיה, דוגמת גאולה של קרקעות ושמירה על קרקעות. עליה להיזהר לבל תחרוג מהמסגרת שבה היא מורשית לפעול על פי דין. כמו כן, עליה לבחון מחדש את מבחני התמיכות, ולוודא שאין בהם כדי לשמר את התמיכה בגופים מסוימים ולמנוע אותה ממוסדות ציבור אחרים.
על המועצה להקפיד לשמור על דיני המכרזים ולקבוע כללי עבודה מנחים לעובדיה בהתקשרויותיה עם ספקים ועם נותני שירותים. עקרון שוויון ההזדמנויות ועקרון היעילות הכלכלית מחייבים להסדיר את התקשרויות המועצה במערכת כללים.
על המועצה האזורית לפרסם בהקדם האפשרי מכרז חדש לשירותי הסעת תלמידים ולא לקבוע תנאי שימנע מחברות שאינן החברה לפיתוח הזדמנות שווה לזכות במתן שירותים למועצה.
על המועצה לנקוט את אמצעי הפיקוח והאכיפה העומדים לרשותה כדי לאכוף את חוק רישוי עסקים על בתי עסק טעוני רישוי הפועלים בתחומה ללא רישיון וכדי להבטיח את שלום הציבור.
על המועצה להפסיק לאלתר התקשרויות עם בתי עסק טעוני רישוי בתחומה, אשר אינם מחזיקים רישיון עסק כחוק.
סיכום
בביקורת נמצאו ליקויים רבים בהתנהלות המועצה האזורית מטה בנימין, חלקם חמורים. עם התחומים השונים שבהם נמצאו ליקויים נמנים אלה: קשרי הגומלין בין המועצה ובין הוועדים המקומיים והאגודות השיתופיות ביישובי המועצה; התנהלות המועצה בנוגע לתמיכותיה הכספיות במוסדות ציבור; ניהול מערך התקשרויות המועצה עם ספקים בכלל והתקשרויותיה לקבלת שירותי הסעה בפרט; וניהולה את רישוי העסקים במועצה.
בחינה של התנהלות המועצה בכל הנוגע להענקת תמיכות ולהתקשרויותיה עם ספקים מעוררת חשש כבד שהמועצה העדיפה עמותות וספקים מסוימים על פני עמותות וספקים אחרים. דבר זה מעורר חשש לפגיעה בעקרונות השוויון, החיסכון והיעילות, העומדים בבסיסם של הכללים המסדירים הענקת תמיכות ובבסיסם של דיני המכרזים.