שימור מבנים ואתרים בירושלים

"שימור מבנים ואתרים" מוגדר פעולה המיועדת להבטחת המשך קיומם של מבנים ואתרים שיש להם ערך תרבותי, היסטורי ואדריכלי, והוא מעיד על יחסה של החברה לערכיה המוצהרים . המונח שימור מגלם צורות התערבות שונות שמטרתן כולן היא להגן בצורה זו או אחרת על אתרים שנמצאו ראויים להגנה, הן מפגעי טבע ומסכנת התמוטטות והן מפיתוח מואץ.

מדינות רבות בעולם שהיה להן עניין לשמר נכסי עבר יצרו כלים משפטיים-חוקיים מיוחדים המבטיחים הגנה על אתרי מורשת מפני הרס . גם בישראל הוכר השימור כתכלית תכנונית ראויה וכאינטרס ציבורי רב חשיבות. הדבר התבטא בין היתר בחקיקתן של הוראות התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), בראשית שנות התשעים של המאה העשרים.

השימור דורש לא רק הימנעות מפגיעה בקיים, אלא גם פעולות אקטיביות של תחזוקה, תיקון, שיפוץ וחיזוק . בקביעה כי מבנה או אתר המצויים במקרקעין פרטיים מיועדים לשימור - בעיקר שימור מחמיר - יש לעיתים משום פגיעה בחירותו של בעל זכויות הקניין על הנכס לממש את קניינו כרצונו, ובכך טמון מטבע הדברים נזק כלכלי אפשרי לבעל הנכס ולבעלי נכסים סמוכים. התנגשות זו שבין האינטרס הקנייני הפרטי לבין הערך החברתי הגלום בשימור אינה זרה למציאות התכנונית, והיא מתקיימת גם בנושאים אחרים, שבהם נדרש למצוא את האיזון הנכון בין זכויות הקניין של הפרט ובין אינטרס הכלל.

מנובמבר 2008 ועד נובמבר 2018 כיהן מר ניר ברקת כראש עיריית ירושלים (להלן גם - העירייה). בנובמבר 2018 נבחר מר משה ליאון לתפקיד ראש העירייה.

בחודשים פברואר - נובמבר 2018 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא שימור מבנים ואתרים בירושלים. הביקורת נעשתה בעיריית ירושלים - באגף תכנון עיר, באגף רישוי ופיקוח ובמחלקה לשימור מבנים ואתרים היסטוריים (להלן - מחלקת השימור), וכן בוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים ובוועדת השימור הסטטוטורית לשימור אתרים (להלן - ועדת השימור), וכללה גם סיורים ברחבי העיר. בביקורת נבדקו המדיניות העירונית בתחום השימור ותפקודן של ועדת השימור ומחלקת השימור. ביקורת השלמה נעשתה במינהל התכנון שבמשרד האוצר  ובמשרד הבינוי והשיכון.

יצוין כי בשנת 2005 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא שימור מבנים ואתרים ברמה הארצית והמקומית ופרסם דוח ביקורת בנושא זה (להלן - הדוח הקודם).

בתחילת שנות האלפיים החלה העירייה לקדם תוכנית מתאר שתחליף את תוכנית 62 ותקבע את עקרונות התכנון של העיר עד לשנת 2020. במועד סיום הביקורת עדיין לא הופקדה תוכנית המתאר ולא אושרה כחוק, אך היא משמשת מסמך מדיניות שעל בסיסו מתקבלות במוסדות התכנון החלטות על קידומן של תוכניות מפורטות או דחייתן, זאת אף שמסמך מדיניות אינו תחליף לתוכניות שיש להן מעמד סטטוטורי מחייב.

ההסדר התכנוני בירושלים נעשה טלאי על טלאי, והוא אינו משקף ראייה משולבת ומתואמת בכל הנוגע לשימור מבנים ואתרים בעיר.

בירושלים נקבעו רק לגבי מבנים ואתרים מעטים בלבד הוראות שימור מחמירות אשר מונעות בין היתר תוספות בנייה (להלן - הוראות שימור מחמירות). משמעות הדבר היא הגבלת האפשרות לממש זכויות בנייה קיימות רק בנוגע למבנים ואתרים אלה , מבין אלפי מבנים ואתרים בירושלים המיועדים לשימור. העירייה קבעה מדיניות זו ללא גיבוש תשתית עובדתית מלאה בדבר העלויות הכרוכות בשימור ובלי שבחנה את האפשרות להרחיב את מספר הבניינים והאתרים שיתבצע בהם שימור מחמיר ולשלם את הפיצויים הכרוכים בכך.

על אף מדיניותה המוצהרת של עיריית ירושלים ולפיה עקרונות השימור הם נדבכי יסוד בפיתוח העיר, ועל אף היתרונות הכלכליים הטמונים בשימורם של מבנים היסטוריים בעיר, השימור בירושלים נתפס במקרים רבים כגורם מגביל בקרב הגורמים העוסקים בתחום בעירייה. קובעי מדיניות התכנון והבנייה בעיר עדיין רחוקים מלראות בשימור ערך מרכזי ומשפיע, ונדרשים מאמצים רבים כדי לקדם החלטות בוועדות התכנון בדבר שימורם של מבנים העומדים בסכנת הריסה או שינוי.

כפי שכבר הוער בדוח הקודם, הרכב הוועדה לשימור אתרים, כפי שמחייב חוק התכנון והבנייה, עלול לעורר בעייתיות מאחר שתפקידי יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה ויו"ר ועדת השימור עשויים להיות מאוישים בידי אותו אדם. מצב זה עלול להעמידו בניגוד עניינים מוסדי, כאשר נושא המובא לפתחן של שתי הוועדות מחייב איזון בין שיקולים מתנגשים שכל אחת מהוועדות מייצגת. כתוצאה מכך נוצר מצב אבסורדי המייתר לכאורה את עצם מתן חוות הדעת המייעצת.

הייצוג המצומצם של הדרג המקצועי בוועדת השימור, כפי שנקבע בחוק התכנון והבנייה, עלול לפתוח פתח להפעלת לחצים פסולים על הדרג המקצועי מצד נבחרי הציבור, דבר שעשוי להביא לקבלת החלטות לא מקצועיות, לפגיעה בערכי השימור ולסיכול תכליות השימור.

במועד סיום הביקורת טרם קבע שר האוצר הנחיות לעניין העמדה לעיון הציבור של הסדרי ניגוד עניינים שנעשו לגבי חברי מוסדות התכנון ולגבי חברי ועדת השימור.

נמצאו ליקויים בהסדרת ניגוד העניינים של חבר מועצת עיריית ירושלים לשעבר מר פיני עזרא, ונמצא כי הוא פעל שלא בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לעירייה שנקבעו בהסכם למניעת ניגוד עניינים שעליו חתם. כמו כן, נמצא כי העירייה השתהתה בטיפול בעבירות הבנייה החמורות שהתגלו במקרקעין שלחבר המועצה לשעבר יש זיקה אליהם, דבר המעורר חשש למשוא פנים.

דיוני ועדת השימור אומנם מתועדים בפרוטוקולים המפורסמים באתר המרשתת (האינטרנט) של העירייה, אך התיעוד אינו כולל ציון של שמות המשתתפים ותפקידם, וכן לא מצוין קיומו של מניין חוקי לפי דרישות החוק. התיעוד החסר גורם לפגיעה קשה בשקיפות הדיונים ומונע בקרה חיצונית אפקטיבית על ההחלטות המתקבלות בהם. מלבד זאת, הקלטות ישיבותיה של ועדת השימור אינן מועלות לאתר המרשתת של העירייה, כפי שנוהגת העירייה לגבי ישיבותיהם של מוסדות התכנון.

ועדת השימור של העירייה מעולם לא הגישה או פרסמה דוח שנתי המפרט את מועדי הדיונים שקיימה בשנה שחלפה ואת מועדי הדיונים שמהם נעדרו הנציגים בעלי הדעה המייעצת, כולם או חלקם, כנדרש בחוק.

על אף ההערות בדוח הקודם לא קיימה עיריית ירושלים את הוראת הדין, וזה יותר מ-20 שנה שהיא אינה משלימה את גיבושה של רשימה כוללת של מבנים ואתרים לשימור בתחום השיפוט שלה. היעדרה של רשימת שימור כוללת בנוגע לעיר ירושלים, המשופעת באתרים ומבנים לשימור, פוגע בתכנון העירוני ובמדיניות השימור כאחד. כמו כן, בשל היעדרה של רשימה כזאת נמנע מאתרים ומבנים לשימור המעמד המיוחד הניתן להם בדברי חקיקה מסוימים.

בתחום השיפוט של העירייה קיימים אלפי מבנים ואתרים המיועדים לשימור. במועד הביקורת כללה הרשימה רק כ-1,100 מבנים שאושרו על ידי ועדת השימור לפי התוספת הרביעית. כ-3,000 מבנים ואתרים אחרים מצויים ברשימה מתהווה שטרם אישרה ועדת השימור, אך עתידים לעלות לדיון לצורך אישור הכללתם ברשימה הסטטוטורית. נוסף על אלה קיימים מבנים ואתרים רבים שהעירייה מצאה שהם ראויים לשימור, אך הם אינם חלק מהרשימה המתהווה. למעשה, הן למבנים שברשימת המתהווה והן למבנים שאינם ברשימה זו לא ניתנת הגנה תכנונית מספקת.

בעיריית ירושלים לא קיים מוקד ידע אחד המרכז בצורה נוחה את כל המידע הקיים לגבי מבנים או אתרים המיועדים לשימור והמפרסם מידע מחייב בעניין מבנים ואתרים אלה. עקב כך נפגם עקרון השקיפות, ומידת חשיפתו של הציבור לסיווגו של המבנה לשימור פוחתת במידה ניכרת.

בביקורת נמצא כי ועדת השימור דרשה ממהנדס העיר מר שלמה אשכול לגבש חוות דעת בנוגע לשימוש בסמכויות העירייה לדרוש את ביצוען של עבודות תחזוקה בנוגע לשני מבנים לשימור. ואולם למרות דרישת ועדת השימור לא גיבש המהנדס את חוות הדעת האמורות, ושימורם של המבנים נפגע באופן חמור ובלתי הפיך. מהנדס העיר לא עשה אפוא דבר כדי למנוע את הרס שני המבנים, ובכך לא מילא את תפקידו. התנהלותה של ועדת השימור, ובייחוד התנהלותו של מהנדס העיר, ממחישות באופן מובהק את מקומם הנמוך של שיקולי השימור בסדר העדיפות העירוני וסותרות את מדיניותה המוצהרת של העירייה בנוגע לשימור.

דיוני צוות השימור, הפועל מכוחו של נוהל עירוני, מתועדים באופן לקוי. לא קיים פרוטוקול דיון, אלא סיכום תמציתי וקצר של ההחלטות שהתקבלו. יתרה מזאת, סיכום הדיון אינו משקף את מהלך הדיון ואת חילופי הדברים בין המשתתפים בו שקדמו להחלטה שהתקבלה. לגבי כמחצית המקרים לא היה ניתן להבין מקריאת הפרוטוקולים באופן ברור וחד-משמעי מהן ההמלצות.

עיריית ירושלים אישרה תוכנית לפיתוח ושדרוג של המרחב העירוני במרכז העיר; התוכנית כללה הרס של גדר ועמודי שער היסטוריים. ועדת השימור העירונית - שהיא המתאימה ביותר לדון במעמדם השימורי של מבנים כאמור ובעלת מומחיות בעניין - מעולם לא נדרשה לדון בגדר ובעמודים, ולבסוף הם נהרסו לפי הכרעתם של אדריכל העיר וצוות התכנון שליווה את עבודות הפיתוח במתחם שבו היו מצויים.

 

מנהל אגף רישוי ופיקוח בעירייה פטר את עבודות הפיתוח שכללו את הרס הגדר ועמודי השער מקבלת היתר בנייה, אף על פי שמתן פטור כאמור לא היה מעוגן בדין, ואף שלא קדמה למתן הפטור התייעצות עם היועץ המשפטי לעירייה.

מכלול הליקויים המתוארים בדוח הביאו להריסתם המוחלטת והבלתי הפיכה של גדר האבן ועמודי השער ההיסטוריים. ניכר כי דרך פעולתם של גורמי העירייה השונים הקשתה על מחלקת השימור לבצע את תפקידה. אשר למחלקת השימור, היא לא עשתה די כדי להגן על נכסים אשר סברה כי הם ראויים לשימור.

עובדי מחלקת השימור אינם מבצעים פעולות פיקוח יזומות על עבודות המבוצעות במבנים ואתרים לשימור שבתנאי ההיתר הנוגעים להם נקבעו הנחיות מיוחדות לשימור. בכלל זה הם אינם עוקבים אחר התחלות בנייה באתרים ובמבנים לשימור כאמור בהסתמך על מידע האמור להימצא במוסדות התכנון. הבקרה שמבצעת מחלקת השימור נשענת באופן מוחלט על דיווחיהם של המפקחים מטעם המחלקה לפיקוח על הבנייה וכן על דוחות הליווי שמגישים אדריכלי השימור. זאת על אף שנמצאו מקרים בהם מפקחים לא זיהו חריגות מהנחיות מחלקת השימור - ככל הנראה בשל היעדר הכשרה ומומחיות מתאימות, ומקרים בהם אדריכלי השימור הגישו דוחות באיחור רב וללא פיקוח ומעקב של מחלקת השימור.

על העירייה לפעול מול הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים לשם עדכון תוכנית המתאר לירושלים ואישורה כדין.

על עיריית ירושלים לפעול בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים - משרדי הממשלה, מוסדות התכנון, מומחים בתחום השימור ותושבי העיר - לקידום הסדר תכנוני מקיף ומלא שישקף ראייה משולבת ומתואמת.

על העירייה לבצע עבודת מטה לבחינת העלויות שעלולות להיות כרוכות בקביעת הוראות שימור מחמירות לגבי עוד מבנים ואתרים, למצוא פתרונות למימון העלויות ולהרחיב בכך את מספר המבנים שישומרו באופן מחמיר. הדבר חשוב מאחר שלשימור יש תועלות והשפעות חיוביות על המרחב הציבורי בעיר.

על מינהל התכנון לפעול בהקדם לקידום תיקון חקיקה בעניין הרכב ועדת השימור - לבחון את מתן האפשרות לאותו אדם למלא הן את תפקיד יו"ר ועדת השימור והן את תפקיד יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה ולבחון את מידת הייצוג של הדרג המקצועי בוועדת השימור, כדי שקולו של הדרג המקצועי יקבל את משקלו הראוי.

על שר האוצר לקבוע בהקדם הנחיות לעניין העמדה לעיון הציבור של הסדרי ניגוד העניינים של חברי מוסדות התכנון וחברי ועדת השימור.

על העירייה לפעול ללא דיחוי להשלמת הליכי האכיפה לגבי המקרקעין שלחבר המועצה לשעבר יש זיקה אליהם; זאת בין היתר על מנת למנוע את המשך הפגיעה החמורה באמון הציבור במוסדות התכנון ובוועדת השימור.

על העירייה לדרוש מחברי המועצה הממלאים את טופס ניגוד העניינים לציין אם נכסי מקרקעין שיש להם זיקה אליהם או שהייתה להם זיקה אליהם בעבר מיועדים לשימור.

על העירייה וּועדת השימור להקפיד לתעד את מהלך דיוניה של הוועדה בהתאם להוראות הדין, ובכלל זה לוודא כי בפרוטוקול הדיון יפורטו שמות המשתתפים בדיון ותיאור תפקידם.

על מינהל התכנון לשקול לחייב לפרסם באתר המרשתת של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה את הקלטות דיוני מוסדות התכנון, בדומה לחובת הפרסום שנקבעה בעניין החלטות הוועדות והפרוטוקולים שלהן.

על העירייה לפעול בהתאם לאמור בחוק בעניין פרסום דוח שנתי שבו מפורטים מועדי הדיונים שקיימה ועדת השימור בשנה שחלפה ומועדי הדיונים שמהם נעדרו הנציגים בעלי הדעה המייעצת. בפרסומו של דוח כזה יש כדי להגביר את השקיפות בפעולות ועדת השימור.

על העירייה וּועדת השימור לפעול ללא דיחוי על פי דין להשלמת רשימת המבנים לשימור בעיר לפי התוספת הרביעית ולאישורה של רשימה זו. ראוי כי העירייה וועדת השימור יפעלו לעיגונה של הרשימה בתוכנית באישור הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים, כדי שתהיה לפני מוסדות התכנון מדיניות שימור עירונית כוללת ומלאה.

על העירייה לפעול ליצירת מוקד ידע אחד מחייב שיאפשר קבלת מלוא המידע הקיים והעדכני הנוגע למבנים ואתרים לשימור.

על העירייה לפעול לגיבוש קריטריונים ברורים שינחו את שיקול הדעת של הגורמים המקצועיים בנוגע להפעלת סמכויותיה לדרוש לבצע עבודות תחזוקה או לבצען בעצמה, לשם מניעת הרס במבנים ואתרים המיועדים לשימור.

על חברי צוות השימור להקפיד לתעד את מהלך דיוני הצוות באופן ברור ומדויק ולא להסתפק בסיכום דיון קצר ותמציתי, זאת בייחוד במקום שהחלטות הצוות אינן מקבלות כל פרסום פומבי.

על העירייה לבחון מקרוב כיצד קרה שגורל הגדר ועמודי השער ההיסטוריים ברח' יפו שנמצאו ראויים לשימור על ידי מחלקת השימור, לא הובא לפתחה של ועדת השימור, אף שהיא הגורם המתאים ביותר לדון בכך. כל עוד מתעכבת השלמת הכנת רשימת השימור הסטטוטורית לפי התוספת הרביעית, מן הראוי כי כל סוגיה בתחום השימור - בין סוגיה שנוגעת למבנה או אתר הכלולים ברשימה ובין סוגיה שנוגעת למבנה או אתר שטרם הוחלט אם ייכללו בה - תובא לפתחה של ועדת השימור העירונית בטרם יבוצע במבנה או באתר שינוי בלתי הפיך.

על מינהל התכנון, בשיתוף הגורמים הנוגעים בדבר, לשקול קידום תיקון חקיקה בנוגע להחמרת הענישה על עבירה של עבודות אסורות במבנים ואתרים לשימור.

על מהנדס העיר לדאוג לשיתוף פעולה בין מחלקת השימור ובין מוסדות התכנון העירוניים, כדי שלמחלקת השימור יימסר כל המידע על התחלות בנייה במבנים ובאתרים לשימור, דבר שיוכל לסייע בידה לבצע את עבודתה.

כל עוד ברצונן של העירייה ומחלקת השימור להמשיך ולהסתמך על דיווחיהם של אדריכלי השימור המלווים, וכל עוד לא נוספים לתקן מחלקת השימור משרות של מפקחים ייעודיים בעלי ידע בתחום השימור, על העירייה ומחלקת השימור לשקול שינוי במתכונת העבודה הקיימת מול אדריכלי השימור המלווים וניתוק הזיקה שבינם ובין היזמים הפרטיים.

חקיקתה של התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה בראשית שנות התשעים של המאה העשרים ביטאה את ההכרה הלאומית בחשיבותם של אתרים היסטוריים לשימור ואת המחויבות לשמור עליהם למען הדורות הבאים. מלבד ערכם החברתי והתרבותי של האתרים ההיסטוריים, יש לאתרים אלה גם ערך כלכלי בלתי מבוטל בשל היותם מקור משיכה והשראה לפעילויות מסחר ותרבות. עם זאת, לא אחת כרוכות פעולות השימור בפגיעה בזכויות קניין של בעל הנכס או של המחזיק בו. בשל כל אלה יש הכרח בהתערבות ציבורית חיצונית על מנת להסדיר את ההגנה על אתרים לשימור ולהבטיח כי ערכי השימור בהם לא ייפגעו.

משרד מבקר המדינה העלה בביקורת זו ליקויים ניכרים בעבודתם של הגורמים השונים המעורבים בתהליכי השימור העירוניים בירושלים, ובכללם ועדת השימור ומחלקת השימור. בחינת מכלול הדברים מעלה כי קיימים ליקויים בתחום השימור בירושלים, וכי תחום זה אינו זוכה ליחס ראוי ולהגנה מספקת. הליקויים נוגעים להפעלת הכלים והסמכויות העומדים לרשות העירייה לשם קידום ההגנה התכנונית על ערכי השימור במבנים ואתרים היסטוריים ומניעת הפגיעה בהם.

זה יותר משני עשורים, כפי שכבר הוער בדוח הקודם, לא השלימה העירייה את גיבוש רשימת השימור כנדרש בתוספת הרביעית, ומבנים ואתרים בעלי חשיבות היסטורית ואדריכלית שלא נכללו ברשימה נהרסו לחלוטין או שינו את פניהם לבלי הַכר. במועד סיום הביקורת נכללו כ-1,100 מבנים ואתרים בלבד ברשימת המבנים והאתרים לפי התוספת הרביעית המעגנת את מעמדם כמבנים ראויים לשימור. קיימים עוד אלפי מבנים שמיועדים להיכלל ברשימה, אך הפעולות הנדרשות מגופי השימור העירוניים לצורך הכללתם ברשימה טרם הושלמו.

נמצאו ליקויים בנוגע להרכבה של ועדת השימור, דבר העלול בין היתר לפתוח פתח להפעלת לחצים פסולים על גורמי המקצוע בוועדה. כן נמצאו ליקויים בנוגע לשקיפות דיוניה ולהסדרת ניגודי העניינים של חבריה. עוד מצביעים ממצאי הביקורת על חולשתם של גורמי המקצוע בעירייה דבר שגורם לא אחת לכך שנמנע מהם למלא את ייעודם ולהגן על נכסים שהם עצמם רואים בהם נכסים בעלי חשיבות היסטורית ואדריכלית גבוהה.

ממצאי הביקורת מלמדים שלמרות מדיניותה המוצהרת של עיריית ירושלים ולפיה עקרונות השימור הם נדבכי יסוד בפיתוח העיר, ועל אף הערך הכלכלי המגולם בשימורם של אתרים היסטוריים ברחבי העיר, השימור רחוק מלהיות אמצעי מוביל ומשפיע, ונדרשים מאמצים רבים כדי לקדם החלטות במוסדות התכנון בדבר שימורם של אתרים העומדים בסכנת הרס או שינוי.

כדי לקדם את שימור המבנים והאתרים בירושלים, על העירייה ומינהל התכנון לתקן את הליקויים שצוינו בדוח זה, ויפה שעה אחת קודם. כמו כן, עליהם להגביר את המודעות של עובדי העירייה ותושבי העיר לחשיבות שבשימור מבנים ואתרים ולהשתמש בכל הסמכויות הנתונות להם כדי למנוע פגיעה בהם.