רקע כללי
חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן – חוק שירות ביטחון) והתקנות שהותקנו מכוחו, קובעים הוראות בדבר קריאה להתייצבות, לבדיקה רפואית ולבדיקה לשם קביעה של מידת התאמתם של מיועדים לשירות ביטחון (להלן - מלש"ב או מלש"בים) לתפקידים שונים בצבא (להלן – תהליכי הצו הראשון). במסגרת תהליכים אלה נכללות בדיקות רפואיות שונות, שלפי תוצאותיהן נקבע לכל מלש"ב כושרו הבריאותי המבוטא על ידי הפרופיל הרפואי וסעיפי הליקוי (להלן – המיון הרפואי); ובדיקות שונות לצורך אבחון פסיכוטכני, שמטרתן לסווג כל מלש"ב בקבוצת איכות מסוימת (להלן – המיון האיכותי). המיון הרפואי נעשה למלש"בים באמצעות ועדות רפואיות. המיון האיכותי נעשה למלש"בים על ידי חיילים שמקצועם הוא מאבחן פסיכוטכני (להלן – מאבחנים). חלקם עורכים ראיונות אישיים למלש"בים (להלן – מראיינים), וחלקם מבררים נתונים שונים אודות המלש"בים (להלן – מאמתים).
בין תפקידיו של אגף כוח אדם שבמטכ"ל (להלן - אכ"א), לפעול למיצוי פוטנציאל כוח האדם בצה"ל. את המדיניות בנושא זה מתווה חטיבת התכנון ומינהל כוח האדם שבאכ"א (להלן – תומכ"א), ויחידת "מיטב" (להלן – מיטב), שהיא גוף ביצוע של חטיבת תומכ"א, מוציאה אותה לפועל. מיטב אחראית, בין היתר, לזימון מלש"בים לחמש לשכות גיוס הפרוסות בארץ והכפופות למיטב, לביצוע תהליכי הצו הראשון; לביצוע מיון ושיבוץ ראשוני של כלל המלש"בים בהתאם להנחיות חטיבת תומכ"א; ולטיפול בפניות ובבקשות פרט של מלש"בים. בתהליכי המיון של המלש"בים נוטלים חלק שני גופים נוספים בצה"ל, הפועלים בשיתוף פעולה עם מיטב: לעניין המיון הרפואי – מפקדת קצין הרפואה הראשי (להלן - מקרפ"ר); ולעניין המיון האיכותי - מחלקת מדעי ההתנהגות שבאכ"א (להלן - ממד"ה).
פעולות הביקורת
בתקופה מדצמבר 2014 עד נובמבר 2015 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בצה"ל בנושא המיון והגיוס לצה"ל. נבדקו בעיקר: קביעת סף הגיוס; נושאים הנוגעים למיון הרפואי בלשכות הגיוס, לרבות הבקרה עליו; נושאים הנוגעים למיון האיכותי בלשכות הגיוס, לרבות הבקרה עליו; והטיפול במלש"ב לאחר תהליכי הצו הראשון ועד גיוסו.
הליקויים העיקריים
היעדר הגדרה רשמית למונח "סף הגיוס", מרכיביו ואופן קביעתו
אף על פי שהמדיניות בנושא הפטור משירות ביטחון בשל אי-עמידה בסף הגיוס על רקע נתונים אישיים נמוכים ושיעור מתן הפטור בגין עילה זו, הם נושאים בעלי חשיבות ציבורית וחברתית גבוהה מאוד, אין הגדרה רשמית למונח "סף גיוס" בשום הוראה או פקודה בצה"ל, לרבות מרכיביו, אופן קביעתו והגורמים המאשרים אותו. בפועל, מדיניות סף הגיוס ושיעורו נקבעים על ידי ראש חטיבת תומכ"א מדי שנה בשנה, והוא זה המאשר אותם ומציג אותם לראש אכ"א. תחומים חשובים אלו המשפיעים על עתידו של האזרח המתגייס, ראוי שיאושרו גם ברמות בכירות יותר – על ידי הרמטכ"ל ואף על ידי שר הביטחון.
ליקויים בתחום המיון הרפואי בלשכות הגיוס
ליקויים בבקרה על עבודת הרופאים
1. בקרת האיכות על הוועדות הרפואיות בלשכות הגיוס מטעם מקרפ"ר נעשית בפועל על ידי צוות בקרה בהרכב בעייתי, מאחר שבראשותו עומד הרופא הראשי של לשכת הגיוס טבריה, שאמור בעצמו להיות נתון לבקרה – הוא ולשכת הגיוס שבה הוא משמש רופא ראשי. בעייתיות זאת לא נדונה במקרפ"ר או במיטב עד מועד סיום הביקורת, אף שמדובר בנושא מהותי העלול לפגום באיכות הבקרה בתחום הרפואי.
2. בשנים 2015-2013 נערכו בסך הכול שבע בקרות על הוועדות הרפואיות מבין 15 בקרות שהיו אמורות להיעשות בכל חמש לשכות הגיוס. בלשכת הגיוס טבריה, שהרופא הראשי בה הוא ראש צוות הבקרה, לא נעשתה כל בקרה מטעם מקרפ"ר בשנים אלה; ורק בלשכת הגיוס באר שבע נעשו שלוש בקרות, אחת מדי שנה, כנדרש. על רוב הרופאים בשירות סדיר או אלו שהם אזרחים עובדי צה"ל לא נערכה בקרה אחת לשנה, כנדרש.
3. בשבע הבקרות שנעשו באותן שנים נבדקו 171 תיקים של מלש"בים שסוכמו בהם הפרופילים הרפואיים. ב-69 מהם (כ-40%) מצא צוות הבקרה טעויות בשיקול הדעת של הרופאים: בכ-26% מהתיקים נמצאו טעויות מהותיות, ובכ-14% מהתיקים – טעויות קלות. מקרפ"ר לא דנה בממצאים אלה ולא התייחסה אליהם. גם במיטב לא הייתה התייחסות לממצאים של צוות הבקרה, והרופאים הראשיים בלשכות הגיוס השונות לא העבירו למקרפ"ר את התייחסותם לממצאים, בניגוד להנחיית מקרפ"ר בנושא. במצב עניינים זה אינה מופקת כלל תועלת מתהליכי הבקרה שמתקיימים, ובשל כך היכולת לשפר את תהליכי המיון הרפואי, שהם משמעותיים בקביעת השיבוץ בעתיד של המלש"ב, מוטלת בספק.
ליקויים בסביבת העבודה הפיזית והממוכנת בוועדות הרפואיות
מהדוחות של צוות הבקרה חוזר ועולה משך שנים כי בחלק מלשכות הגיוס התשתית הפיזית במדורים הרפואיים לקויה, וכי קיימת פגיעה בצנעת הפרט של מלש"בים בשל כך. בביקורת של משרד מבקר המדינה נמצא כי לא חל שינוי במצב, וליקויים אלה עדיין נמשכים. כך למשל, בלשכת הגיוס תל השומר פועלות בו בזמן שתי ועדות רפואיות בראשות שני רופאים שונים בחדר אחד, כאשר ההפרדה בין שתי הוועדות נעשית באמצעות "חצי קיר" (קיר בגובה נמוך מאוד, דוגמת "דלפק"). נושא התשתית הפיזית של מבנה המדורים הרפואיים בלשכות הגיוס לא עלה לדיון בראשות מפקד מיטב, במגמה לבחון את הדרך לשפרה. עוד נמצא כי היו תקלות רבות בשתי מערכות מחשב המשמשות את הרופאים בלשכות הגיוס, אשר עלולות לגרום לתיעוד רפואי לקוי ולטעויות בעניינם של מלש"בים.
ליקויים בתחום המיון האיכותי בלשכות הגיוס
ליקויים בבקרה המקצועית של מיטב ושל לשכות הגיוס על עבודת המאבחנים
אחד מכלי הבקרה החשובים של מיטב על איכות העבודה של המראיינים הוא ריאיון משוב שעל כל מראיין לעבור לפחות פעם אחת במשך השירות הצבאי. בביקורת נמצא, כי לשמונה מ-45 מראיינים שנבדקו בביקורת (כ-18%) לא נעשו כלל ראיונות משוב אף על פי שעברו את רוב שירותם הצבאי עד אותה עת ; לשבעה מ-33 (ב-21%) המראיינים, שנעשו להם ראיונות משוב, הראיונות נעשו רק לאחר שכבר שימשו בתפקידם שנה או שנה וחצי ויותר. נמצאו ליקויים דומים גם בבקרה של המדור הפסיכוטכני במיטב על איכות עבודתם של המאמתים בלשכות הגיוס. גם בבקרה של לשכות הגיוס עצמן על עבודת המאבחנים נמצאו ליקויים. במצב זה, ליקויים משמעותיים בעבודתם של מאבחנים עלולים להתקבע, ולפגוע בתהליך המיון האיכותי של המלש"בים.
ליקויים בסביבות העבודה בחוליות הפסיכוטכניות
במהלך המיון האיכותי נעשה שימוש שוטף במחשבים. בביקורת עלה כי קיימת תופעה של מחשבים תקולים בכל החוליות הפסיכוטכניות בלשכות הגיוס. בנוסף לכך, קיימים מסכי מחשב רבים מלוכלכים, מקושקשים וחרוטים עד כדי כך שהדבר מקשה על מלש"בים בביצוע המבחנים. כמו כן, קיימות צפיפות ומצוקת עמדות ברוב החוליות הפסיכוטכניות בלשכות הגיוס, ובמיוחד בלשכת הגיוס בירושלים. מצב זה של שימוש בציוד מוזנח ופגום עלול להביא אף לטעויות שלא תשקפנה את יכולותיו של המלש"ב ואף להשפיע על שיבוצו.
ליקויים בטיפול בפניות של מלש"בים לאחר תהליכי הצו הראשון ועד לגיוסם
הטיפול של מיטב בפניות מלש"בים באמצעות מערכת ממוחשבת (מערכת CRM)
במיטב מתקבלות מדי יום ביומו מעל ל-6,600 פניות של מלש"בים בנושאים שונים. מערכת ממוחשבת לטיפול בפניות של מלש"בים (מערכת CRM) משמשת את כל הגורמים המטפלים בפניות אלו במיטב. נמצאו ליקויים באופן השימוש במערכת ה-CRM של כלל הגורמים במיטב המטפלים בפניות מלש"בים, כמו היעדר תיעוד במערכת או סגירת פניות במערכת ללא מתן מענה הולם למלש"ב, וכתוצאה מכך – טיפול לקוי במלש"ב. עוד נמצא, כי מערכת ממחושבת זאת אינה מאפשרת להפעיל בקרה על משכי הטיפול בפניות, ולא ניתן לתחקר באמצעותה באיזה שלב בשרשרת הגורמים המטפלים בפנייה הייתה תקלה. מצב זה מקשה מאוד על יכולתה של מיטב לאתר ביעילות את מקורן של תקלות בטיפול במלש"בים.
המערכות הממוכנות שבמרכז המידע והשירות
במרכז המידע והשירות שבלשכה המקוונת של מיטב יש 43 עמדות שירות שכל אחת מהן מחוברת למערכת טלפוניה (CALL CENTER), לאתר האינטרנט של מיטב, למערכת ה-CRM ולמערכת ממוחשבת נוספת שבה נמצאים נתוני המלש"בים (מערכת ERP). ישנם שיבושים רבים ותדירים במערכת ה-ERP ובשרתי המוקד הטלפוני, שכתוצאה מהם מערכות אלו אינן עובדות ("נופלות" או "לא מגיבות") או עובדות באיטיות; והדבר קורה מדי חודש בחודשו. התקלות בתדירות ובהיקף משמעותי במערכות הממוכנות שבמרכז המידע והשירות, בהכרח פוגעות בזמינותו של השירות שנותנת מיטב למלש"ב.
ליקויים בטיפול בפניות של מלש"בים לגבי תהליכי מיון נוספים ולגבי שיבוץ לתפקידים
1. פניות של מלש"בים לגבי תהליכי איתור, מיון ושיבוץ עשויות להיות מטופלות, לפי העניין, על ידי מספר גורמים במיטב. לכל אחד מגורמים אלה יש קובץ הוראות נפרד החל על אותו גורם בלבד, ואין הוראה אחת המסדירה את גבולות הטיפול של כל הגורמים. כך יוצא, שבמקרים מסוימים גבולות הגזרה אינם ברורים, ייתכנו טיפולים מקבילים על ידי מספר גורמים ואף תוצאות שונות. במקרים אחרים הטיפול בפנייה מתעכב משום חוסר בהירות לגבי מיהו הגורם המוסמך לטפל בה. מצב זה גורם לפגיעה במלש"ב הפונה ולהתמשכות מיותרת בטיפול בפנייתו.
2. קיימים מקורות מידע שונים וחוסר בהירות בנוגע לסוגיות שונות בטיפול בפניות של מלש"בים. הדבר נובע הן מריבוי ההוראות וההנחיות – באתר האינטרנט, בקובצי ההוראות השונים ובהנחיות לנציגי השירות – והן מחוסר בהירות בחלק מן ההוראות עצמן. במצב זה, שבו עשויים להיות מספר גורמים מטפלים בו בזמן, או שקיים חוסר בהירות בהוראות, למלש"בים "עקשניים" יש סיכוי טוב יותר מלמלש"בים אחרים לקבל את מבוקשם, ונגרם חוסר שוויון.
ההמלצות העיקריות
1. על אכ"א לעגן במסמכים נורמטיביים רשמיים את המדיניות בנושא הפטור משירות ביטחון בשל אי-עמידה בסף הגיוס ואת שיעור מתן הפטור.
2. על מקרפ"ר ועל אכ"א לקיים בדיקה יסודית של תהליך הבקרה על פעילות הוועדות הרפואיות, במגמה להבטיח קיום תהליך מקיף, יעיל ומועיל בתחום זה. במסגרת זאת עליהם לבחון את ההרכב הבעייתי של צוות הבקרה; להקפיד על עמידה בתדירות הנדרשת של הבקרה המקצועית על עבודת הוועדות הרפואיות בלשכות הגיוס; ובעיקר לטפל בממצאי הבקרה כדי לשפר את תהליכי המיון הרפואי.
3. על מפקד מיטב לבחון כיצד ניתן לשנות את ארגון החדרים בוועדות הרפואיות תוך ניצול חדרים שאינם בשימוש, ולערוך שינויים מבניים שאינם כרוכים בהוצאות תקציביות גדולות, כך שיאפשרו לשמור במידה רבה יותר על צנעת הפרט של המלש"בים, ויאפשרו לרופאים לעבוד ללא הפרעה.
4. על מפקד מיטב לאכוף את ההנחיות בנוגע לביצוע בקרה מקצועית, הן של מיטב והן של לשכות הגיוס עצמן, על עבודת המאבחנים הפסיכוטכניים, המראיינים והמאמתים כאחד, כדי שיתאפשר קיומו של תהליך שיפור מקצועי של המאבחנים תוך כדי השירות ולא סמוך לסיומו.
5. על ראשת חטיבת תומכ"א, בשיתוף עם מפקד מיטב, לבחון לעומק את חוסר היכולת של מערכת ה-CRM לתחקר תקלות בטיפול בפניות של מלש"בים, ובין היתר, את האפשרות להכניס שיפורים במערכת או לבחון חלופות לה; ובו בזמן – לבחון כיצד ניתן לשפר את מקצועיותם של כלל הגורמים המטפלים בפניות מלש"בים. כמו כן על ראשת חטיבת תומכ"א לבחון את השלכותיהן של התקלות הרבות והתכופות במערכות הממוכנות שבמרכז המידע והשירות שבלשכה המקוונת של מיטב על השירות הניתן למלש"בים, והאפשרויות השונות לפתרון התקלות.
6. על מיטב לבחון היטב את מכלול ההנחיות וההוראות המתייחסות לטיפול בפניות של מלש"בים בנושאי מיון ושיבוץ, ובמידת הצורך להכניס בהן שינויים. כמו כן על מיטב לעגן בהוראות ברורות בכתב את אופן הטיפול בפניות חוזרות ונשנות של מלש"בים, לרבות את מדרג ההתייחסות לפניות כאלו, ולקיים בקרה רצופה על היישום.
סיכום
לתהליכי המיון הנעשים למלש"בים יש חשיבות רבה מאוד לצה"ל ולמלש"בים עצמם, כיוון שהם מאפשרים למצות את הפוטנציאל של המלש"בים באמצעות שיבוצם המתאים בתפקידים וביחידות. כמן כן יש לתהליכי מיון אלה חשיבות ציבורית רבה. מיטב נושאת בעול העיקרי של תהליכי המיון, השיבוץ והחיול, והיא משקיעה עבודה רבה ומאומצת בביצוע משימות אלה, לרבות בטיפול בפניות הפרט.
המיון הרפואי והמיון האיכותי, הנמצאים בליבת תהליכי המיון, הם תהליכים מקצועיים מובהקים, ומכאן החשיבות הרבה לתהליכי הבקרה עליהם, שאמורים לזהות תקלות ולהצביע על תהליכי שיפור נדרשים. ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים משמעותיים בתהליכי הבקרה על תהליכי המיון הרפואי ועל ליקויים בתהליכי המיון האיכותי. בעיקר אמור הדבר בנוגע לבקרה של מקרפ"ר ושל מיטב על תהליכי המיון הרפואי, שלא רק שאינם נעשים כסדרם, אלא גם לא נעשה דבר עם ממצאיהם. במצב זה הבקרה אינה יעילה, ולא ניתן לוודא שתהליכי המיון הראשוני עומדים באמות המידה המקצועיות שהם נדרשים להן. על אכ"א, על מקרפ"ר ועל מיטב לבחון מן היסוד את נושא הבקרה על עבודת הרופאים בלשכות הגיוס ולהסדיר נושא חשוב זה. כמו כן על אכ"א לשפר את תהליכי הבקרה של מיטב ושל ממד"ה על המיון האיכותי. מממצאי הביקורת עולה תמונה מדאיגה של ליקויים באיכות הטיפול של מיטב בפניות של מלש"בים. ליקויים אלה עלולים לגרום לאי-שוויוניות בין הפונים ולהשפיע על שיבוצם. על אכ"א לשפר תחום זה על כל מרכיביו.
בדוח עלו ליקויים רבים הנוגעים לתשתיות הפיזיות המשמשות בתהליכי המיון הראשוני, ובעיקר התשתיות הממוכנות למיניהן. מדי שנה בשנה מספר גדול מאוד של מלש"בים עוברים את תהליכי הצו הראשון, ולשכות הגיוס מהוות את המפגש הראשון שלהם עם צה"ל. משום כך יש חשיבות רבה לקיומן של תשתיות תקינות, המסוגלות לעמוד בקצב התהליכים הנדרשים ובהיקפם, ולעשות זאת עד כמה שניתן ללא תקלות. על אכ"א ועל מיטב למפות ליקויים אלה, ולערוך שינויים שאינם כרוכים בהוצאות תקציביות גדולות, באופן שיאפשר את המיצוי המיטבי של תהליך המיון של המלש"בים.