רקע כללי
אחד מתפקידיו של משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) הוא לטפח את החוסן החברתי העוטף את השירות בצה"ל, משלב טרום-גיוס ועד בכלל. על פי הוראת הארגון של האגף הביטחוני-חברתי במשהב"ט (להלן - האגף) ייעודו הוא, בין היתר, "לעצב את שיתוף הפעולה בין מערכת הביטחון והחברה הישראלית, על מנת להגביר את המוטיבציה והמוכנות של הנוער לשירות משמעותי וקרבי בצה"ל". וכן "לתאם את פעולות מערכת הביטחון בעלות אופי ביטחוני-חברתי" מול משרדי ממשלה, תנועות נוער וארגוני נוער וכן גופים חברתיים.
לפי הוראת הארגון האמורה, תפקידיו העיקריים של האגף נחלקים לשלושה תחומים: (א) תחום ההכנה לצה"ל, לרבות טיפוח הנכונות לשירות משמעותי בצה"ל, וזאת בתיאום עם משרד החינוך ועם גורמי צה"ל. (ב) תחום הנח"ל , ובכלל זה "חיזוק ערכי ההתנדבות והתרומה לחברה", באמצעות "הכוונת מסגרות נח"ל להשגת יעדים לאומיים או קהילתיים". (ג) פרויקטים מרכזיים, כגון: טיפוח הזיקה בין בני הנוער הדרוזים, הצ'רקסים, הבדואים והנוצרים המתגייסים לצה"ל ובכלל זה המתנדבים לשירות משמעותי בצה"ל ובין הצבא; ופעילות לעידוד בני נוער חרדים, המשתייכים להסדר "תורתו אומנותו" ואינם לומדים בישיבות, להתגייס לשירות איכותי וקרבי בצה"ל.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 עד יוני 2017 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על היבטים בפעילות הביטחונית-חברתית של משהב"ט, בדגש על הפעילות להגברת הרצון והמוכנות של בני הנוער להתגייס לשירות משמעותי בצה"ל. בדיקת השלמה נעשתה באוגוסט 2017. משרד מבקר המדינה בדק את אופן מימוש תפקידיו של האגף בתחום הכנת בני הנוער לשירות בצה"ל ובתחום הפעילות להגדלת היקף בני הנוער הבדואים המתנדבים לשירות בצה"ל, ואת מידת האפקטיביות של פעילויות אלה. כמו כן בחן משרד מבקר המדינה את ייעוד מסלול הנח"ל במסגרת השירות הצבאי ואת פעולות משהב"ט וצה"ל לקידום העמידה ביעדים שקבעה הממשלה לעניין גיוס תלמידי ישיבות ש"תורתם אומנותם" (להלן - תלמידי ישיבות).
הביקורת בוצעה במשהב"ט: בלשכת שר הביטחון, בלשכת מנכ"ל משהב"ט, באגף, ובגית"ם (גוף ייעודי לתכנון משולב) - ביחידה לארגון, תקינה והנדסת ייצור; ובצה"ל: בלשכת הרמטכ"ל, באגף כוח אדם (להלן - אכ"א) - בחטיבת תכנון ומינהל כוח אדם, במינהל אוכלוסיות וביחידת מיטב. ביקורת השלמה בוצעה במשרד החינוך: במינהל חברה ונוער ובמחוז דרום; במשרד החקלאות ופיתוח הכפר: ברשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב; ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). כמו כן סיירו נציגי משרד מבקר המדינה בכמה רשויות מקומיות שבהן פועלים גרעיני נח"ל, וכן נערכו שני סיורים במגזר הבדואי.
הליקויים העיקריים
אי-ביצוע הערכה של הפעילות להכנת נוער חייב גיוס לשירות בצה"ל
על אף פעילותו הענפה של האגף - המתבצעת בקרב עשרות אלפי בני נוער מדי שנה והכוללת, בין היתר, סדנאות וימי סיור "בעקבות לוחמים" - הוא אינו מבצע הערכה מעמיקה ומשוב על פעילותו האמורה. בהיעדר הערכה ומשוב כאמור, אין בידי ראש האגף מידע שאפשר ללמוד ממנו אם עליו לבצע שיפורים בפעילויות האגף בתחום ההכנה לצה"ל, ואם כן - אילו שיפורים עליו לבצע. כמו כן, האגף אינו בוחן את האפקטיביות של פעילותו, דהיינו - הוא אינו מברר אם הושגו יעדי הפעילות של ההכנה לצה"ל. עקב כך נבצר מראש האגף לדעת אם פעילות האגף תורמת להגברה של נכונות הנוער להתגייס ושל מוכנותו לשרת בצה"ל.
חסמים בעידוד המגזר הבדואי להתנדב לשירות בצה"ל
מערכת הביטחון פועלת רבות לעידוד האוכלוסייה הבדואית להתנדב לצה"ל ולהגדלת שיעור המתנדבים, ובכלל זה מקיים האגף ימי מורשת וסמינרים. ברם, סוגיות משמעותיות נוספות שהטיפול בהן חיוני להגדלת שיעור ההתנדבות לגיוס לצה"ל במגזר הבדואי (כגון: פערים בחינוך, אי-הסדרת סוגיית ההתיישבות, תחושת קיפוח והיעדר תחושת שייכות, אי-תגמול של מתגייסים, והקושי להשתלב בחברה הישראלית) אינן נמצאות בתחום אחריותה של מערכת הביטחון ואף אינן בשליטתה. סוגיות אלה משפיעות על נכונותם של בני המגזר הבדואי להתנדב לשירות בצה"ל.
נציגי האגף ונציגי צה"ל לא העלו לפני נציגי משרד החינוך, במסגרת פורום משותף ("שולחן העגול"), סוגיות חשובות שאי-טיפול בהן עלול לגרום להקטנת שיעור ההתנדבות של בני הנוער הבדואי להתגייס לצבא, כגון: פערי ההשכלה בין תלמידי התיכון הבדואים ובין כלל תלמידי התיכון בארץ ומדיניותם של חלק מבתי הספר הבדואים למנוע את כניסתם של נציגי משהב"ט אל הכיתות.
אף שמשרד החינוך פועל בשטח לקידום בני נוער בדואים - לחיזוק הזיקה בינם ובין מדינת ישראל ולעידוד התנדבותם לצה"ל באמצעות פעילות חברתית-ערכית, הרי שבחוזר מנכ"ל משרד החינוך בנושא "נכונות לשירות ומוכנות לצה"ל", שהאגף וצה"ל היו שותפים בכתיבתו, בסעיף "עידוד הגיוס בקרב בני נוער ש'חוק שירות ביטחון' אינו חל עליהם" , יש התייחסות הצהרתית בלבד לעידוד בני מיעוטים - ובכלל זה הבדואים - להתגייס כמתנדבים לצה"ל, ומעבר לאמירה כללית, כי יש "לטפח בתלמידים אלה את תחושת הקשר למדינת ישראל... [ו]לעודד את בני הנוער האלה לגלות נכונות להתנדב לצה"ל", החוזר לא מפרט דבר בנוגע לפעילות הנדרשת לעידוד התנדבות לגיוס של בני הנוער הבדואים.
עיכובים בפעילות מערכת הביטחון בקידום העמידה ביעדי הגיוס של תלמידי ישיבות לצה"ל
פעילויות לעידוד הגיוס בשנים 2016-2013
בשנים 2016-2013 לא עמדה מערכת הביטחון ביעדי הגיוס שקבעה הממשלה, והפער בין היקפי הגיוס בפועל של תלמידי ישיבות לצה"ל ובין יעדי הגיוס גדל פי שמונה בערך במהלך שלוש שנים, מפער של 1.4% בשנת 2013 לפער של 11% בשנת 2016 .
בינואר 2016 הקימה הממשלה צוות בין-משרדי לנושא קידום העמידה ביעדי הגיוס של תלמידי ישיבות (להלן - הצוות הבין-משרדי). בתיקון מס' 21 לחוק שירות הביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן - החוק), נקבע כי שר הביטחון יגבש הצעת החלטה לתכנית לקידום העמידה ביעדי גיוס תלמידי ישיבות על פי תכנית שיגיש לו הצוות, ויביאה לאישור הממשלה בתוך 40 ימים מיום הגשת התכנית. על אף קביעה זו, שר הביטחון הביא הצעת החלטה לאישור הממשלה רק בפברואר 2017 אף שהצוות הבין-משרדי הגיש לשר הביטחון תכנית רב-שנתית בנושא כבר באפריל 2016 . אף על פי כן, במועד סיום הביקורת הממשלה טרם דנה בתכנית, ויש בכך כדי לפגוע בעמידה ביעדי הגיוס שהיא עצמה קבעה .
אף שכבר בשנת 2015 החל צה"ל לקיים דיונים בדבר הקמת מינהלת תלמידי ישיבות באכ"א, שתשמש כגורם המטכ"לי המתכלל בנושא שילוב תלמידי ישיבות בצה"ל, המתווה את המדיניות בנושא האמור והמנחה בנושא, ועל אף החלטת ראש אכ"א כי מינהלה זו תקום בינואר 2017, במועד סיום הביקורת היא טרם הוקמה.
מנגנוני הכרה, פיקוח ואכיפה על תלמידי הישיבות
בינואר 2015 החליט מנכ"ל משהב"ט להקים במשהב"ט מערך הכרה, פיקוח ואכיפה על תלמידי הישיבות. תהליך הקמת המערך נעשה בעצלתיים. במשך כשנתיים התקיימו מחלוקות בין משהב"ט למשרד האוצר, בין היתר, בענייני תקינה ורק במאי 2017, לאחר עיכוב נוסף מצד נש"ם, אושרה הקמתו, אולם הוא טרם החל לפעול בשטח. מכאן שדיווחו של הצוות הבין-משרדי בדבר המצב הלקוי, דהיינו: "חסר משמעותי במנגנוני אכיפה יעילים ומשמעותיים, שיאפשרו מעקב ראוי אחר תלמידי ישיבות דחויי השירות והבאתם של מי שאינו נושא בנטל הלימוד בישיבה, באופן שמחייב החוק לגיוס", עדיין שריר וקיים.
אי-הלימה בין פעילות הנח"ל להוראות החוק
הפעילות הנוכחית בפרק המשימה האזרחית שבמסגרת מסלול הנח"ל אינה מתיישבת עם הוראות החוק והתקנות שהוצאו מכוחו. זאת כיוון שחברי הגרעינים מבצעים פעילות חינוכית-חברתית בבתי הספר ובמסגרות אחרות ברשויות מקומיות ברחבי הארץ, והם אינם פעילים עוד בנושאי התיישבות ובהקמת היאחזויות ואינם יוצאים להכשרות שנקבעו בחוק.
אי-בחינה של ייעוד מסלול הנח"ל
מסלול השירות בנח"ל משלב כיום שירות ביחידות צבאיות וביצוע משימות לאומיות-חברתיות במסגרת הקהילה. השינויים שחלו במסלול הנח"ל כמעט מאז הקמתו, והשינויים שחלו במשימותיו מדי פעם בפעם, היו במתכונת של מעין טלאי על טלאי בלא שנבחנה מהות קיומו של המסלול. דיון יסודי על קיומו של פרק המשימה האזרחית שבמסלול הנח"ל תוך כדי השירות הצבאי, שהרמטכ"ל אף סבור שאין לו מקום, לא התקיים מאז הקמתו של המסלול.
ההמלצות העיקריות
על ראש האגף הביטחוני-חברתי להמשיך לבצע מדידה והערכה בתחום ההכנה לצה"ל, כפי שהודיע משהב"ט בהתייחסותו לממצאי הביקורת. כמו כן, עליו לקבל משוב על כלל פעילויות האגף בתחום ההכנה לצה"ל, זאת כדי ללמוד מה נדרש לשנות או לשפר. כמו כן, עליו לבדוק באילו דרכים ניתן לבחון את האפקטיביות של הפעילויות, כדי לברר אם מטרותיהן הושגו.
כדי לממש את היעד הלאומי של הגדלת שיעור הבדואים המתגייסים לצה"ל, נדרש שילוב כוחות בדרג המיניסטריאלי הבכיר ביותר ובהם שר החינוך, שר הבינוי והשיכון ושר האוצר ומעקב שוטף בנושא, למשל באמצעות ועדת שרים רלוונטית.
כמו כן, על משרד החינוך, בשיתוף האגף וצה"ל, להתוות בחוזר מנכ"ל תכנית לעידוד בני הנוער הבדואים להתנדב לשירות בצה"ל.
על הממשלה לקיים בהקדם דיון בנושא התכנית הרב-שנתית לקידום העמידה ביעדי גיוס תלמידי ישיבות, שהגיש שר הביטחון בפברואר 2017, על אף ביטול תיקון מס' 21 לחוק.
על משהב"ט לסיים בהקדם את התהליכים הנדרשים כדי שמערך ההכרה, הפיקוח והאכיפה על תלמידי הישיבות באגף יחל לפעול בשטח.
על ראש אכ"א בשיתוף הגורמים הרלוונטיים לפעול להקמתה בהקדם של מינהלת תלמידי ישיבות בצה"ל, כשם שהחליט אכ"א בעבר. זאת, נוכח חשיבותה הרבה ויכולתה לתרום להשגת היעדים שקבעה הממשלה לעניין גיוס תלמידי ישיבות.
על שר הביטחון לוודא כי סוגיית מסלול הנח"ל תיבחן מחדש, בעקבות הודעתו של צה"ל על הקמת צוות לבחינת מסלול הנח"ל, ובכלל זה לבחון את מהות פרק המשימה האזרחית, ובכל מקרה לוודא שתתקיים הלימה להוראות החוק. על ממצאי הבחינה לאפשר מתן מענה לשאלה, אם יש הצדקה לקיומו של פרק המשימה האזרחית בתקופת השירות הצבאי.
סיכום
משרד הביטחון, באמצעות האגף הביטחוני-חברתי, מקיים פעילות לאומית מרכזית בשיתוף פעולה עם משרד החינוך ועם צה"ל בקרב כלל בני הנוער בארץ בכל הנוגע לשירות בצה"ל. פעילות זו אמורה להקנות ערכים שונים לבני הנוער, כגון התנדבות ותרומה לצבא ולחברה ולהשפיע על הגברת נכונותם ומוכנותם לשירות משמעותי בצה"ל.
בדיון בדצמבר 2016 בנושא תכנית העבודה של האגף הביטחוני-חברתי, הדגיש מנכ"ל משרד הביטחון את חשיבות עבודתו של האגף, בהיותו "עוסק בבניין הכוח האנושי של צה"ל וכנגזרת מכך, באיתנות המדינה", והוסיף כי עידוד הגיוס לצה"ל הוא "לבנה חשובה וערכית בחוסנה של המדינה". על כן, כדי לטפח את החוסן החברתי לפני הגיוס לצה"ל, על משרד הביטחון לבחון את הסוגיות שהועלו בדוח זה ולפעול לתיקונן.
נוסף על כך, על הדרג המיניסטריאלי לתת את מלוא תשומת הלב לסוגיית עידוד בני המיעוטים בכלל, ובני הנוער הבדואים בפרט, להתנדב לשירות צבאי. בתחום זה לא נעשה די, ורק שילוב כוחות בתחומים השונים, כמפורט בדוח, יאפשר להתגבר על החסמים שעדיין מונעים מבני נוער בדואים להתנדב לצה"ל.
הפער בין היעדים שקבעה הממשלה לגיוס תלמידי ישיבות לצה"ל ובין הגיוס בפועל הולך וגדל עם השנים. בהיעדר דיון בממשלה בנוגע לתכנית הרב-שנתית לקידום העמידה ביעדי גיוס של תלמידי ישיבות לצה"ל שהגיש שר הביטחון, יש כדי לפגוע ביעדים שהיא עצמה קבעה.
כמו כן, זה שנים רבות לא נבחנו לעומק סוגיות הנוגעות למהותו ולהצדקת קיומו של מסלול הנח"ל, ובייחוד סוגיית פרק המשימה האזרחית, שמתבצע במסגרת השירות הצבאי, שהרמטכ"ל אף סבור שאין לו מקום. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הודעת צה"ל ולפיה יוקם צוות בשיתוף נציגי משרד הביטחון לבחינת מסלול הנח"ל. נוכח היותה של סוגיה זו אזרחית במהותה ובאחריותו של שר הביטחון, עליו לוודא את ביצוע הבחינה האמורה ולהכריע בסוגיה.