תחום השיפוט של עיריית חדרה (להלן - העירייה) משתרע על פני 53,000 דונם, ואוכלוסיית חדרה מונה כ-87,000 תושבים. מר חיים אביטן מכהן כראש העירייה ממרץ 2005.
מאחר שמועצת העירייה לא אישרה את תקציבה לשנת 2010 עד 31.3.10, כמתחייב מהחוק ומפקודת העיריות, ואף לא לאחר הארכה שניתנה לה עד 30.6.10, הודיע מנכ"ל משרד הפנים דאז ב-10.10.10 לראש העירייה "כי מועצת הרשות מפוזרת לאלתר מיום 30.6.2010 ולמצער מיום 14.7.2010". לפי החלטת שר הפנים הוסיף ראש העירייה לכהן בתפקידו. בעקבות זאת, באוקטובר 2010 הגישו חברי מועצת העירייה לשעבר ואחרים עתירה לבג"ץ שבה ביקשו להוציא צו על תנאי ולבקש משר הפנים להסביר מדוע לא יפסיק את כהונתו של ראש העירייה. בית המשפט דחה את העתירה. ב-24.11.10 מינה הממונה על המחוז במשרד הפנים חמישה חברים שיפעלו כוועדה ממונה שתמלא את תפקידי מועצת העירייה.
בתוקף סמכותה לפי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), ייסדה העירייה בדצמבר 2009 תאגיד עירוני לתרבות הפנאי בשליטת העירייה (להלן - תאגיד על"ה). בתוקף סמכותו לפי סעיף 9(7) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], החליט מבקר המדינה ב-28.10.10 להחיל את ביקורת המדינה גם על תאגיד על"ה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוקטובר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את עמידתה של העירייה ביעדי התכנית להסדר ההבראה שנועדה להסדיר את מצבה הכספי, את ניהול כוח האדם בעירייה והעסקתו ואת העסקתם של יועצים חיצוניים וכן את הפעילות של תאגיד על"ה. הביקורת נעשתה ביחידות שונות בעירייה ובהן מינהל הכספים (להלן - הגזברות), אגף משאבי אנוש (להלן - משא"ב), לשכת הייעוץ המשפטי, אגף מינהל, שיטור וביטחון ומחלקת הגינון ובתאגיד על"ה. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - באגף כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות (להלן - אגף כוח אדם), ואצל הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר במשרד האוצר).
עיקרי הממצאים
התכנית להסדר ההבראה
העירייה צברה גירעונות כספיים בסכומים ניכרים. הגירעונות המצטברים בסוף השנים 2006-2008 הסתכמו בכ-167 מיליון ש"ח, בכ-143 מיליון ש"ח ובכ-97 מיליון ש"ח בהתאמה, לאחר שהעירייה קיבלה הלוואות להקטנת הגירעונות במרוצת אותן שנים. רואה חשבון שמינה משרד הפנים בדק את הדוחות הכספיים של העירייה וקבע בהסתייגויותיו למאזנים שיש להגדיל את הגירעונות הרשומים באותם מאזנים. בשל הגירעונות הכספיים האלה, הכין משרד הפנים ביולי 2007 בשיתוף העירייה הסדר הבראה שתכליתו להביא לאיזון בתקציבה השוטף; בספטמבר 2007 חתמו עליו ראש העירייה, הגזבר והמנכ"ל, ומועצת העירייה אישרה אותו בפברואר 2008. על פי התכנית להסדר ההבראה מינה משרד הפנים רואה חשבון מטעמו (להלן - הבודק) שיערוך דוחות רבעוניים למעקב אחרי יישום התכנית ועמידתה של העירייה ביעדיה.
רואה החשבון שמונה מטעם משרד הפנים לבדוק את הדוחות הכספיים של העירייה קבע שיש להגדיל את הגירעונות הרשומים במאזנים מאחר שהעירייה העבירה כספים מקרנות הפיתוח לתקציב הרגיל, אף על פי שבחשבון הקרנות לא היו יתרות.
הביקורת העלתה כי כבר בדוחות הרבעוניים לשנת 2008 הצביע הבודק על גידול במספר משרות העובדים והמליץ לאשר רק מחצית מההלוואות שהוקצבו לעירייה בתכנית להסדר ההבראה. בשנת 2009 ציין בדוחותיו כי אמנם הגזברות דיווחה על צמצום בהוצאות השכר, אולם בפועל לא עמדה העירייה ביעדי התכנית. בסוף שנת 2009 המליץ הבודק לשחרר את יתרת הכספים שנותרה, בתנאי שהעירייה תחזיר ב-2010 לחשבון הקרנות את הכספים שבהם השתמשה לכיסוי גירעונה - השוטף והמצטבר. בדוח הרבעוני לסוף מרץ 2010 ביקש הבודק מאגף התקציבים במשרד הפנים שלא להעביר לעירייה את הכספים המיועדים לה בשל חריגות בשכר ובמשרות.
נמצא כי למרות ההסתייגויות החמורות של רואה החשבון מטעם משרד הפנים מהמאזנים ולמרות דיווחיו של הבודק על אי-העמידה ביעדי התכנית להסדר ההבראה בנושאי הוצאות השכר וכוח האדם, לא דן משרד הפנים בהמלצותיו, שלא להעביר לעירייה כספים המיועדים לה, ואישר לעירייה לקבל בשנים 2007-2009 הלוואות בסכום כולל של 81.6 מיליון ש"ח.
עוד נמצא כי מספר המועסקים ומספר המשרות בעירייה גדלו בשנים 2008 ו-2009 לעומת שנת 2007 בניגוד להתחייבותה בתכנית להסדר ההבראה: בשנת 2008 העסיקה העירייה 115 עובדים ב-37 משרות נוסף על אלה שהועסקו ב-2007; ובשנת 2009 העסיקה 142 עובדים ב-37.9 משרות נוסף על אלה שהועסקו ב-2007.
העסקה באמצעות חוזים אישיים
לפי הנחיות משרד הפנים יכולה העירייה להעסיק באישורו 32 עובדים במשרות מוניציפליות (כולל תפקידים סטטוטוריים) באמצעות חוזים אישיים (להלן - עובדים בכירים). על פי נתוני אגף משא"ב בעירייה, בסוף שנת 2009 הועסקו בה 188 עובדים בחוזים אישיים (דהיינו פי שישה מן המותר), מהם 17 עובדים שהועסקו באמצעות חוזה לבכירים באישור משרד הפנים ו-171 עובדים שהועסקו באמצעות חוזה אישי ללא אישורו; 55 מהם במשרות מוניציפליות.
ועדת חריגים: בהנחיות מנהל אגף כוח אדם שבמשרד הפנים למנכ"ל מרכז השלטון המקומי בנושא העסקה לפי חוזה אישי של עובדים שאינם סטטוטוריים (להלן - הנחיות לחוזה אישי) נקבע כי תוקם ועדת חריגים ליישום החוזים האישיים ותנאי ההעסקה שבהם (להלן - ועדת חריגים); יכהנו בה מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר במשרד האוצר. נמצא כי העירייה לא העבירה לאישור ועדת חריגים את מרבית החוזים האישיים של המועסקים בה, כנדרש בהנחיות.
בדיקת עניינם של 55 העובדים שהועסקו באמצעות חוזים אישיים במשרות מוניציפליות העלתה שהם התקבלו לעבודה מתחילת שנת 2002 ועד אמצע 2010, והם מועסקים בתפקידים שניתן לאיישם מקרב עובדי העירייה, כגון במוקד העירוני, ביחידת הפיקוח העירוני ובמחלקת החופים.
העסקת עוזר, יועץ אישי או מנהל לשכה לראש הרשות: לפי ההנחיות לחוזה האישי, ראש העירייה רשאי להעסיק עוזר או יועץ אישי בשכר וכן מנהל לשכה בשכר של 30%-40% משכר מנכ"ל. העסקתם מותנית באישור משרד הפנים לתקציב ולתקן ההעסקה ובאישור משרד האוצר לחוזה. במתכונת זו יכולה העירייה להעסיק שני עובדים בלבד.
נמצא כי העירייה העסיקה שישה עובדים בתפקידי עוזר או יועץ לראש העירייה ולסגנו ומנהל לשכה, אף שמשרד הפנים אישר רק העסקת שניים מהם. מימון העסקתם של ארבעת העוזרים והיועצים הנוספים כרוך בהוצאות המסתכמות בכ-1 מיליון ש"ח לשנה. הדבר מגדיל את הוצאות העירייה ומצביע על התנהלות בזבזנית, שלא לפי התחייבויותיה בתכנית להסדר ההבראה.
העסקת יועצים חיצוניים
בינואר 2011 העבירה העירייה למשרד מבקר המדינה רשימה של יועצים חיצוניים המועסקים בה. הרשימה מנתה 23 יועצים: 13 יועצים משפטיים, רואה חשבון, עוזר לראש העירייה, יועץ גינון ושבעה יועצים נוספים בתחומים שונים. העירייה ציינה שלא כללה ברשימה יועצים הנדסיים.
בביקורת עלה שהעירייה לא הגדירה כללים להעסקתם של יועצים חיצוניים ולא קבעה אמות מידה לבחירתם ולהיקף הכספי של ההתקשרות עמם.
בדיקת ההתקשרות עם שישה מהיועצים העלתה כי העירייה העסיקה יועצים בתפקידים שבחלקם היו אמורים להיות מאוישים בעובדי העירייה על פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 10/2004. עוד עלה כי העירייה לא חידשה את חוזי ההתקשרות והוסיפה להעסיק שניים מהם לאחר שפג תוקף החוזים שנחתמו עמם. עלות העסקת היועצים הסתכמה מינואר 2007 ועד ספטמבר 2010 בכ-2.6 מיליון ש"ח. הבדיקה העלתה כי העירייה לא בחנה מאז ההתקשרות את ההצדקה להמשך העסקתם.
חריגות השכר
בינואר 2008 מסר רואה החשבון שמינה משרד הפנים דוח ביקורת על חריגות השכר (להלן - הדוח על חריגות השכר), שבו סקר בצורה מקיפה את כל תנאי העסקתם ופרישתם של עובדי העירייה וגמלאיה. בדוח צוין כי 339 עובדים קיבלו לכאורה תוספות שכר בניגוד להסכמים הקיבוציים הארציים המאושרים, ו-82 גמלאים קיבלו הטבות בניגוד לחוק ולתקנות שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970.
מניתוח הממצאים שהובאו בדוח על חריגות השכר עולה שהעירייה שילמה שכר חורג ל-56% מהעובדים במחלקת הנהלת העיר; ל-90% מהעובדים במחלקה המשפטית; ל-45% מהעובדים במחלקת תברואה ול-66% מהעובדים באגף מהנדס העיר; גם במחלקת חופים היו חריגות מפליגות בשכרם של 84% מהעובדים.
העסקת מנהל אגף לחינוך תורני בחוזה בכירים
אישור ועדת החריגים של משרד הפנים: בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 7/2009 נקבע כי לא יפורסמו מכרזים פומביים עד 31.12.10. עובדים חדשים יתקבלו רק באישור ועדת החריגים של משרד הפנים ורק למשרות חיוניות שאי-אפשר לאיישן בעובדים מקרב עובדי הרשות המקומית. ב-20.6.10 פנתה העירייה לוועדת החריגים של משרד הפנים בבקשה לאשר מינוי של מנהל אגף לתרבות תורנית, וב-5.7.10 אישר מנכ"ל משרד הפנים לעירייה לאייש את התפקיד.
פרסום מכרז: ב-27.7.10 פרסמה העירייה מכרז פנימי וחיצוני לאיוש תפקיד מנהל אגף לתרבות תורנית וקהילה. במכרז דרשה העירייה השכלה תיכונית בלבד, בסתירה לתנאי הסף שנקבעו בקובץ ניתוח עיסוקים, הדורש תואר אקדמי לתפקיד. הדבר אף אינו מתיישב עם הדרישות בתקנות המכרזים לקבלת עובדים ולפיהן "דרישות ההשכלה והניסיון למועמדים במכרזים פומביים יהיו ככל האפשר כדרישות ההשכלה והניסיון הנהוגות ברשויות המקומיות או בשירות המדינה למשרות דומות". ב-25.8.10 בחרה ועדת המכרזים של העירייה לתפקיד מועמד בעל השכלה תיכונית בלבד.
מינוי מועמד בעל זיקה: ב-21.7.10, כשבוע קודם לפרסום המכרז, התקיימה פגישה בין ראש העירייה, מר חיים אביטן, ובין יו"ר תנועת ש"ס בחדרה, ששימש סגן לראש העירייה בטרם פוזרה מועצת העירייה בידי שר הפנים. הפגישה נועדה ליישר את ההדורים בין השניים ולהבטיח שההסכם הקואליציוני שחתמו שני הצדדים באוגוסט 2008 יכובד ו"ימומש במעקב לאורך זמן ושנים". נמצא כי על סיכום הפגישה חתם כעד ליישום ההסכם ולמימושו האדם שלאחר מכן זכה בתפקיד מנהל האגף לחינוך תורני. בהתחשב בהנמכת תנאי הסף של המשרה ומעורבותו של הזוכה ביישור ההדורים בין השותפים הקואליציוניים, עולה חשש לכאורה להעדפת המועמד הזה על פני אחרים.
העסקת עובדים בתאגיד על"ה
בספטמבר 1999 ייסדה העירייה את העמותה "מרכזים קהילתיים בחדרה לתרבות נוער וספורט"; מטרותיה העיקריות של העמותה היו פעילות קהילתית, חינוכית, חברתית ותרבותית בקרב האוכלוסייה שבתחום העירייה. באפריל 2008 שונה שמה ל"עמותה לתרבות הפנאי חדרה". בדצמבר 2009 קיבלה העמותה מעמד של תאגיד עירוני, תאגיד על"ה. משרד מבקר המדינה בדק בתאגיד על"ה את הוצאות השכר ותנאי העסקת העובדים והפיקוח עליהם וכן את תמיכתה הכספית של העירייה בתאגיד קודם לאישור מעמדו כתאגיד עירוני.
התמיכה הכספית של העירייה בתאגיד על"ה: מנתוני גזברות העירייה עולה כי העירייה העבירה בשנת 2009 לתאגיד על"ה כ-27.4 מיליון ש"ח. ואולם מבדיקת התקציב המאושר של העירייה לשנים 2008 ו-2009 עולה כי התמיכה בתאגיד כפי שהשתקפה בתקציב הייתה חלקית, שלא לפי הדרישות בנוהל התמיכות: נמצא כי בשנת 2009 שכרם של כ-105 מעובדי העירייה שהושאלו לתאגיד נזקף לסעיפי תקציב שונים שאינם קשורים לתאגיד. מועצת העירייה אישרה אפוא את התקציב לשנת 2009 בלי שעמדו לפניה פרטי ההקצבה לתאגיד על"ה במלואם.
העירייה לא חתמה עם התאגיד ועם העמותה שקדמה לו על הסכם שיעגן את תנאי ההתקשרות ואת ההתחייבויות של כל אחד מהצדדים, כדרוש על פי כללי מינהל תקין.
סיכום והמלצות
הביקורת מצביעה על מחדל בניהול כוח האדם בעירייה, הן בניהול של מאגר מידע עדכני הנוגע לעובדים והן בפיקוח עליהם. עוד מצביעה הביקורת על כך שלא זו בלבד שהעירייה לא הקטינה את מספר העובדים ומספר המשרות אלא שגם הגדילה את מספר המועסקים, והעסיקה את חלקם באמצעות חוזים אישיים שיצרו כפילות במשרות שאוישו בעובדי עירייה.
העסקת יועצים רבים בתחומים שונים בלי שנקבעו אמות מידה והיקפים כספיים להתקשרויות אלה מעיקה על תקציבה של העירייה לאורך שנים. מן הראוי שמשרד הפנים ייתן את דעתו להגבלת מספר היועצים שהעירייה מעסיקה.
ממצאי הביקורת מצביעים על התנהלות בזבזנית של העירייה שאינה עולה בקנה אחד עם הצורך לעמוד ביעדי התכנית להסדר ההבראה. מן הראוי שהעירייה תסדיר מוקדם ככל האפשר את ניהול כוח האדם שלה, לרבות את מאגר המידע הנוגע לעובדים והפיקוח עליהם, כדי לממש את יעדי התכנית להסדר ההבראה כפי שהתחייבה לעשות.
אף על פי שהעירייה לא עמדה ביעדים שקבעה התכנית להסדר ההבראה, אישר לה משרד הפנים לקבל הלוואות איזון והלוואות לכיסוי הגירעון המצטבר ואף הגדיל את היקפן. אמנם התנהלות זו מאפשרת פתרון זמני בעזרת מימון מיידי, אך אין היא תורמת לייצוב מצבה הכספי של העירייה לטווח הארוך ואין בה להביא להבראתה. מן הראוי שמשרד הפנים יאכוף על העירייה לעמוד ביעדי התכנית כדי לשפר את מצבה הכספי.