ניהול כוח אדם ברשויות המקומיות כולל את הטיפול בענייני תקן ועובדים (קביעת משרות והגדרת תפקידים, ניהול מכרזים לקבלת עובדים, שינוי תקנים וכיו"ב). לא כל הפעולות האלה הוסדרו בחוק ובתקנות או בהנחיות מחייבות. בתחומים שאין בהם הנחיות מפורטות על הרשות המקומית להכין נהלים בהתאם לצרכיה ולמאפייניה הייחודיים.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2010 עד מרץ 2011 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של עיריית בית שמש (להלן - העירייה) בענייני כוח אדם בשנים 2007-2010 (להלן - התקופה הנסקרת) וביניהם: שיא כוח אדם, תקן כוח אדם, קבלת עובדים חדשים, איוש משרות, ועדות כוח אדם, התערבות של חברי מועצת העירייה בעבודתם של גורמים מקצועיים בעירייה, אגף משאבי אנוש וקביעת נהלים בעניינים אלה . עיקר הביקורת נעשתה באגף משאבי אנוש, בלשכת הסמנכ"ל ובגזברות העירייה.
עיקרי הממצאים
במהלך הביקורת נבדקו 47 תיקים אישיים של עובדים וכן תיקי מכרזים של עובדים, ונמצאו בהם ליקויים מערכתיים של ממש בתפקודו של מערך הניהול של כוח האדם בעירייה. חלק מהליקויים נובע מאי-קיום חוקים, תקנות ונהלים וחלקם נובע מהיעדר נהלים פנימיים ומתרבות ארגונית בלתי-תקינה.
שיא כוח האדם, תקן כוח האדם, מספר המשרות ומספר העובדים הממוצע
1. מספר המשרות המאוישות הממוצע בעירייה היה בעבר קטן ממספר משרות התקן, אך משנת 2007 השתנתה המגמה, ומספר המשרות המאוישות הממוצע עלה על מספר משרות התקן. הדבר מצביע על חריגה מהנהלים ומתקציב השכר.
2. העירייה לא קיימה ניתוח צרכים של המבנה הארגוני שלה ולא בדקה בשנים האחרונות את שיא כוח אדם ואת תקן כוח אדם, גם לאחר הגידול הרב שחל במספר התושבים ובשטח העיר. בכך נמנעה העירייה מקביעת מבנה ארגוני שיתאים לשינויים הרבים שחלו בעיר בתחילת שנות האלפיים.
3. העירייה העסיקה ללא תקנים עובדים במשרות בתחומי החינוך, הרווחה ועוד תוך חריגה ממספר המשרות שנקבעו לה על ידי המשרדים הייעודיים, ובשל כך נאלצה לממן את מלוא שכרם במשך תקופה ממושכת.
4. בסופו של דבר גייסה העירייה פחות ממחצית העובדים למשרות שהמשרד אישר לה לאייש באופן חריג לפי בקשתה.
העסקת עובדים - מכרזי כוח אדם
1. העירייה לא קיימה מכרזים לאיוש משרות של עובדים סוציאליים שקלטה, לאלה שתקנות המכרזים מחייבות לגביהן קיום מכרז.
2. העירייה פרסמה מכרזים חיצוניים באופן סדיר בעיתון יומי אחד בלבד ולעתים גם במקומון. בפרסום בעיתון היומי חסרו פרטי דרגת המשרה המוצעת כפי שנקבע בתקנות.
3. דרישות הסף שנרשמו במכרזים של חלק מן המשרות לא תאמו לעתים את בכירותה של המשרה המוצעת וכללים מחייבים נוספים.
4. העירייה לא בדקה את המסמכים שבתיקי המכרזים לפני התכנסותה של ועדת הבחינה. כתוצאה מכך התייצבו בוועדה מועמדים שאינם עומדים בתנאי הסף.
5. פרוטוקולים רבים של ועדות הבחינה לא נרשמו לפי תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), התש"ם-1979, והפסיקה, והם לא שיקפו את שהתרחש בוועדות. ברוב הפרוטוקולים לא צוינו כנדרש בפסיקה נימוקי הוועדות לבחירת הזוכה. חלק מהפרוטוקולים שצוות הביקורת ביקש לעיין בהם לא נמצאו בעירייה. כך לא נמצא בידי העירייה שום פרוטוקול מהמכרזים שהתקיימו בשנת 2008.
מסמכי העובדים בתיקים האישיים
בתיק האישי של העובד אמורים להיות מסמכיו האישיים: מסמכי המכרז שנבחר בו, המסמכים המעידים על השכלתו, ניסיונו, כישוריו וקידומו וכיו"ב. ברוב התיקים האישיים שנבדקו חסרו מסמכים רבים, בהם אלה המעידים על השכלתו, כישוריו וניסיונו של העובד.
בניגוד לחוקת העבודה ולהסכם הקיבוצי, ברובם המכריע של התיקים האישיים ותיקי המכרזים שנבדקו לא נמצאו מסמכים המעידים על תקופת הניסיון של העובד. כמו כן לא נמצאו מסמכים בעניין מתח הדרגות של המשרה ששובץ לה והדרגה שקיבל.
ברוב התיקים האישיים של עובדים שעברו ממעמד של עובדים זמניים למעמד של עובדים קבועים לא נמצאו מסמכים בעניין מצב בריאותם כנדרש. העירייה עלולה להיחשף לתביעות מצד עובדים בגין פגיעה בעבודה או החמרת מצב רפואי.
נוסף על כל אלה, ברוב התיקים האישיים לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהעובד עמד בתנאי הסף (של השכלה, ניסיון ועוד).
העסקת קרובי משפחה
התיקון לפקודת העיריות הקובע סייגים להעסקת קרובי משפחה נכנס לתוקף ב-2001. נמצא שבני משפחה הועסקו בעירייה בניגוד לחוק. העירייה לא קיימה שום הליך לבירור של קרבת משפחה של עובדים לעובדים אחרים או לנבחריה, ובאופן רשמי אף לא ידעה על קרבה משפחתית בין עובדיה, ולא נקטה את הצעדים הנדרשים כדי למנוע זאת.
חוות דעת על עובדים
העירייה לא קיימה הליך של כתיבת חוות דעת עתית על העובדים בידי הממונים עליהם.
ועדות העירייה
"ועדת כוח אדם" נבחרה בישיבת המליאה בדצמבר 2008, אך מאז ועד מועד סיום הביקורת התכנסה פעם אחת בלבד, בינואר 2009. חברי "ועדת בחינה לקבלת עובדים" לא נבחרו על פי תקנות המכרזים. בדיונים של "ועדת בחינה לקבלת עובדים" השתתפו נבחרי ציבור ועובדי עירייה שאינם אמורים להיות נוכחים בהם; נציגי ציבור נעדרו מוועדות בחינה רבות, אף שהשתתפותם מחויבת על פי תקנות המכרזים.
התערבות של חברי מועצה בפעולות שבסמכותם של גורמים מקצועיים בעירייה
ככלל, מעת בחירתו מחויב חבר מועצה לכל תושבי העיר, ולא רק לבוחריו. חברי מועצה נהגו להתערב גם בעניינים מקצועיים גרידא הקשורים לקידום ולניוד של עובדי עירייה.
אגף משאבי אנוש
בתקופה הנסקרת היו לאגף משאבי אנוש מנהל ולסירוגין גם מזכירה. העירייה לא מימשה את ההחלטה שקיבלה מועצת העירייה ב-2009 בדבר שינוי מבנהו הארגוני של האגף, ולמנהל אגף משאבי אנוש לא ניתנו כלים לבצע את תפקידיו הרבים.
התיקים האישיים שבהם נמצאים מסמכים מסווגים של עובדי העירייה, רוכזו בחדרה של מזכירת אגף משאבי אנוש, והם לא אוחסנו ולא אובטחו כראוי.
נהלים
נמצא כי אין לעירייה נהלים בתחומים שנבדקו, והיעדרם פוגם בתפקודו של מערך כוח האדם שלה.
הרישום הממוכן של פרטי עובדי העירייה
יחידת הקליטה בעירייה מנהלת רישום ממוכן של הפרטים האישיים של עובדי העירייה (תפקיד העובד, מתח הדרגות שלו, מצבו המשפחתי ועוד). ואולם רישום זה לוקה בחסר, ויש עובדי עירייה המועסקים בה שנים רבות שחלק מנתוניהם אינם מופיעים בו. כמו כן התברר שלעובדים שמשובצים בתפקידים זהים יש מתח דרגות שונה.
סיכום והמלצות
במחצית השנייה של שנת 2010 בדק משרד מבקר המדינה בעיריית בית שמש את ניהול כוח האדם; נבדקו שיא כוח אדם, תקן כוח אדם, קבלת עובדים חדשים לעבודה, איוש משרות בעובדים חדשים וותיקים, ועדות כוח אדם, התערבותם של חברי מועצה בפעולת גורמים מקצועיים בעירייה, אופן התנהלותו ותפקודו של אגף משאבי אנוש וקיום נהלים.
בעקבות ממצאי הדוח על העירייה לפרסם את מכרזי כוח האדם בעיתונות, ולוודא שהפרסום יכלול את כל הפרטים שנקבעו בתקנות המכרזים, ובהם דרגת המשרה, שיעור חלקיותה והכישורים הדרושים למילויה. במשך שנים לא הקפידה העירייה לכלול בין חברי ועדות הבחינה נציג ציבור אחד לפחות, כאמור בתקנות, ולא הכינה רשימה של נציגי ציבור שאינם קשורים בנבחריה ובעובדיה, שממנה ייבחרו אותם חברים כפי שקובעות התקנות.
תיקון הליקויים מחייב את העירייה לנקוט את הצעדים הבאים: לכונן את ועדותיה ולהקפיד על אישורן ועל אישור החברים המשתתפים בוועדות; לפעול כדין בכל הקשור לתקופת הניסיון של עובד חדש, כדי לאפשר לעובד ולמנהליו לבחון את מידת ההתאמה שלו לתפקיד לפני שיזכה למעמד של עובד קבוע. החובה להעסיק עובד למשך תקופת ניסיון חלה מתוקף חוקת העבודה, ועל העירייה לפעול לפיה; להקפיד למלא אחר ההוראות הנוגעות לבדיקת מצבו הרפואי של העובד, וביניהן זו המחייבת שעובד לא יקבל קביעות אם לא עבר בדיקות רפואיות או לא עמד בהן. כמו כן עליה לפעול לפי הכללים שקבע המשרד בנוגע להעסקת קרובי משפחה, לקשרי עבודה ולכפיפות עובדים. עליה ליזום מהלך שבו כל עובדיה ונבחריה יצהירו על קשרי משפחה ביניהם, ואם יימצאו קשרים כאלה, יש לבחון אם מתקיימים יחסי כפיפות או קשרי עבודה בין עובדים שהם קרובי משפחה ולפעול בעניין בהתאם לדין ולחוזר מנכ"ל 3/2011.
על ראש העירייה, מר משה אבוטבול, לוודא כי סגנו וממלא מקומו, מר מאיר בלעיש, אינו עוסק בכל עניין או שותף בכל פורום הקשורים לכוח אדם בעירייה בהתאם לקביעת משרד המשפטים.
על המנהלים בעירייה למלא אחר ההנחיות בעניין כתיבת חוות דעת על עובדיה, ועל העירייה לקבוע נוהל פנימי לכך.
על סמנכ"ל העירייה, בתוקף היותו מרכז הוועדות לכוח אדם, לבדוק את נסיבות היעלמם של חלק מהפרוטוקולים של מכרזי העובדים, במיוחד כל אלה שהתקיימו בשנת 2008 - שנת הבחירות.
על העירייה להקפיד על כך שהמועמדים למכרזי עובדים יגישו את כל המסמכים שעליהם להגיש מבעוד מועד; עליה למיין אותם מיון מוקדם כך שמועמד שאינו עומד בתנאי הסף או לא הגיש את כל המסמכים הנדרשים - לא יוזמן לוועדת הבחינה. העירייה נדרשת לוודא שכל המסמכים הדרושים יימצאו בתיקי המועמדים ויוצגו לכל חברי ועדת הבחינה; עליה לבחון את המינויים שנעשו שלא כדין כדי לקבל החלטה אם יש מקום לבטלם. מינוי בלתי תקין פוגע במהותו של השירות הציבורי, ובעיקרון של שוויון הזדמנויות לכל המועמדים שתנאי הסף למשרה חלים עליהם לזכות במשרה, שהוא ערך יסוד של השירות הציבורי. מינוי בלתי תקין של עובדים הפך לנורמה פסולה העלולה לפגוע באיכות השירות הציבורי ובתדמיתו; מן הראוי שראש העירייה יפעל בתוקף למיגור תופעה זו.
העירייה ומנהל אגף הביטחון שלה חייבים לתת את דעתם על העובדה שמאות תיקים אישיים ובתוכם מסמכים מסווגים חשובים, אינם מוגנים דיים ונמצאים למעשה בהישג ידו של כל אחד. עליהם לדאוג לכך שהתיקים יהיו מאובטחים ושתישמר צנעת הפרט.
על היחידה לקליטת נתונים הכפופה לגזבר להשלים את הנתונים החסרים ולתקן את כל השיבושים במערך של הרישום הממוחשב של העובדים בעירייה. כמו כן יש להשלים נתונים חסרים ולתקן שיבושים.
לפי פקודת העיריות, האחריות לביצוע של החלטות מועצת העירייה מוטלת על ראש העירייה. החלטת המועצה מיוני 2009 לחולל שינוי ארגוני באגף משאבי אנוש טרם בוצעה. על העירייה לממש את השינוי במבנה הארגוני של אגף משאבי אנוש כדי לשפר את יכולתו לעמוד במשימות הרבות המוטלות עליו. על ראש העירייה לתת למנהל האגף כלים כדי שיוכל לבצע את תפקידיו הרבים כראוי.
על העירייה להכין נהלים עירוניים ברורים ומפורטים בעניין הפעולות והתפקידים של אגפיה העוסקים בטיפול בעובדים, לרבות אגף משאבי אנוש עצמו, לדאוג שיאושרו במועצתהּ ולהנחיל אותם לכל העוסקים בכך.