בעתות חירום אמורה הרשות המקומית למלא משימות מיוחדות וכן להמשיך ולספק את מרבית צורכי התושבים שהיא מספקת בעת רגיעה.
הרשות המקומית נערכת לעת חירום באופן שיאפשר להפעיל בתיאום מערכים תפקודיים רבים שנקבעו בחוקים, בהחלטות ממשלה ובנהלים. מדובר בין היתר במערכים להקמת תשתית ארגונית בתחומים אלה: אספקת השירותים החיוניים, ובכללם מזון; טיפול באוכלוסייה נזקקת; העברת מידע לציבור, הסברה ודוברות; מתן שירותים חיוניים בתחום ההנדסה והתשתיות (מים, ביוב ובינוי); פינוי אוכלוסייה למרכזי פינוי; הפעלת מערכת החינוך בהתאם למדיניות הממשלה.
לצורך הפעלת המערכים נדרשת הרשות להקים ולהפעיל מרכזים, מוקדי מידע וחפ"ק (חבורת פיקוד קדמית). לשם מילוי המשימות הללו נדרשת היערכות נרחבת בתחום כוח האדם (ריתוק עובדי הרשות המקומית, הקמת מערך מתנדבים והסתייעות בכוח אדם צבאי) ובתחום הלוגיסטי (הסדרת ענייני ההצטיידות באמצעים שונים ובכלי רכב). פעילות הרשות המקומית דורשת אף תיאום רב עם הגופים הממלכתיים המופקדים על הטיפול באוכלוסייה בשעת חירום, בעיקר משק לשעת חירום (להלן - מל"ח), פיקוד העורף, יחידות ההגנה המרחבית בפיקודים המרחביים בצה"ל (להלן - ההגמ"ר), משטרת ישראל והאגף לשירותי חירום במשרד הפנים (להלן - האגף לחירום).
סמוך לאחר סיום מלחמת לבנון השנייה החליט מבקר המדינה לעשות ביקורת מקיפה על כמה נושאים הקשורים למלחמה, ובהם נושא ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום ונושא המיגון והמקלוט ברשויות המקומיות בצפון. ממצאי הביקורת פורסמו בדוח מיוחד על היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה (להלן - הדוח המיוחד).
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2010-מרץ 2011 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על היערכותן ומוכנותן של הרשויות המקומיות לעתות חירום ושם בה דגש על בחינת הנושאים שפורסמו בדוח המיוחד. הביקורת נעשתה בשש עיריות: אופקים, אור יהודה, הוד השרון, טמרה, יבנה וקריית מלאכי וכן במועצה המקומית מג'ד אל-כרום. בדיקות השלמה נעשו באגף לחירום וביטחון במשרד הפנים, ברשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל) ובפיקוד העורף. ואלו הנושאים העיקריים שנבדקו: אופן חלוקת הסמכויות ותחומי האחריות של הגופים הממלכתיים לעניין הכנת הרשויות המקומיות לעת חירום, היערכות הרשויות לטיפול באוכלוסייה, ההקמה והארגון של המערכים התפקודיים לשם כך, תרגול עובדי הרשויות והביקורות שנעשו ברשויות בנושא האמור ומצב המקלוט והמיגון ברשויות.
עיקרי הממצאים
בביקורת הועלו ליקויים מהותיים באופן פעולותיהם של הגופים הממלכתיים המופקדים על הטיפול באוכלוסייה בשעת חירום: רח"ל, פיקוד העורף ומשרד הפנים, כלהלן:
1. במועד סיום הביקורת, מרץ 2011 - כמעט חמש שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה ולמעלה משלוש שנים לאחר שהחליטה הממשלה להקים את רח"ל כדי שתשמש גוף מטה מתאם שבאמצעותו יממש שר הביטחון את אחריות-העל שלו לטיפול בעורף במצבי חירום - עדיין לא הוסדר, על ידי מקבלי ההחלטות, באופן מחייב וחד משמעי נושא חלוקת תחומי האחריות בין משרד הפנים, פיקוד העורף ורח"ל להכנת ולהיערכות הרשויות המקומיות לעתות חירום.
זאת ועוד, מתעורר חשש כי בין הגופים האחראים להכנת הרשויות המקומיות לעת חירום - תפקיד חשוב מאין כמוהו - יש כאלה המנסים להתנער מאחריותם בנושא, לרבות בנוגע להקצאת המשאבים הכספיים הניכרים וכוח האדם הנדרש בנושא. מכיוון שהזמן קצר, המלאכה מרובה והמחדל מתמשך, על מקבלי ההחלטות לקבוע בהקדם האפשרי איזה גוף יהיה אחראי להכנתן של הרשויות המקומיות לעתות חירום, ובכלל זה לאשר את המשאבים והסמכויות הנדרשים לשם כך, על מנת שתושבי הרשויות המקומיות לא יהיו פגיעים וחשופים לסכנה בכל עת חירום ממשית.
2. עד מועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, הכין פיקוד העורף רק תרחישי ייחוס כלליים וכמעט אחידים לכלל הרשויות המקומיות.
התרחישים שהוכנו אינם עוסקים באיומים נקודתיים ובאופן שבו כל אחד מהמכלולים שברשות המקומית נדרש להיערך לאיומים כאלה.
3. רח"ל טרם גיבשה את המדדים שלפיהם תוכל להעריך כיאות את מידת המוכנות של הרשויות המקומיות לעת חירום.
5. בתכנית השנתית שהכין האגף לחירום במשרד הפנים לא נקבעו הצרכים וסדרי העדיפויות שלפיהם יחולק הסיוע לרשויות המקומיות בהתבסס על מאפיינים כגון קרבת הרשות לאזורי עימות, מספר התושבים, גודל השטח ודירוג חברתי-כלכלי.
6. בסוף שנת 2010 עדיין לא היו ל-27 רשויות מקומיות מכלל 256 הרשויות המקומיות מרכזי הפעלה, ומשרד הפנים עדיין לא שריין תקציב להשלמת בנייתם. בידי האגף לחירום גם לא היה מידע על המועדים שבהם נבנו מרכזי ההפעלה ברשויות המקומיות, על שטחם (מידע שלפיו נבחן אם יש צורך לשפצם ולחדשם או להרחיבם) ועל הציוד הנמצא בהם.
7. בידי משרד הפנים אין נתונים על הרשויות המקומיות שבהן התבצעו תרגולים בשנים 2008-2010, על הנושאים שתורגלו ועל תוצאות התרגולים, אף כי הדבר נדרש כדי לקבל תמונה כללית על מידת היערכותן ומוכנותן של הרשויות המקומיות לעתות חירום.
8. משרד הפנים לא עשה בשנת 2010 ביקורות מוכנוּת לעת חירום, אף שלפי תכנית העבודה שלו היו אמורות להתבצע ביקורות כאלה, בין היתר, ב-85 רשויות מקומיות.
9. משרד הפנים לא יזם את הכנתו של נוהל פינוי ושל מערך ממוחשב לניהול מעקב וקשר עם המתפנים, בשיתוף הרשויות המקומיות.
10. במרץ 2008 החליט פיקוד העורף להקים מדור שתפקידו לארגן ולהכשיר מתנדבים מקרב האוכלוסייה וארגוני מתנדבים למשימות סיוע אזרחי ברשויות המקומיות ולהיות אחראי לאימוני הגנה אזרחית (להלן - הג"א). במועד סיום הביקורת, מרץ 2011, טרם סיים פיקוד העורף את עבודת הכנתו של הנוהל העוסק בקשרים ההדדיים - ובכלל זה בשיטות הפעולה ובגורמים המשתתפים - בין משרדי הממשלה, הצבא, הרשויות המקומיות והגופים ההתנדבותיים ("שולחן עגול"). בידי רח"ל ובידי משרד הפנים לא היו נתונים מרוכזים על מספר המתנדבים בכל רשות מקומית ועל פילוחם לפי תחומי ההתנדבות.
11. בפיקוד העורף אין נתונים מרוכזים של כלל הרשויות המקומיות בנוגע למידת כשירותם של מקלטים ציבוריים בתחומי שיפוטן, וכן אין בידיו נתונים על המקלטים הפרטיים ועל המקלטים בבתים משותפים; בידי רח"ל ומשרד הפנים אין נתונים על מספר המקלטים, על מקומם ומצבם בכל אחת מהרשויות המקומיות - לרבות מקלטים ציבוריים, מקלטים הנמצאים במוסדות ציבור, מקלטים בבתים פרטיים ומקלטים הנמצאים בבתים משותפים. כמו כן אין בידי משרד הפנים נתונים שאפשר ללמוד מהם על מצב המיגון והמקלוט בישראל. בפועל עולה כי חסרים מקלטים ציבוריים, מקלטים פרטיים, מקלטים במוסדות חינוך ומקלטים במוסדות ציבור. עקב כך למאות אלפים מתושבי הרשויות האלה אין מקלטים לעתות חירום.
בביקורת הועלו גם ליקויים מהותיים בהיערכותן ובמוכנותן של הרשויות המקומיות שנבדקו למצבי חירום:
1. לפי ספריהן של הרשויות המקומיות שנבדקו לשנים 2007 ו-2008, הסכומים שהן ייעדו למימון צרכים שונים בתחומי ההיערכות והמוכנות לעתות חירום היו קטנים מכפי שקבע ואישר מנהל מחוז משרד הפנים, והסכומים שהם ניצלו למטרות אלה בפועל היו קטנים אף יותר. רשויות מקומיות רבות אחרות לא מימשו את תקציב הג"א.
2. במועד סיום הביקורת, מרץ 2011, נמצא כי רק לאחת מהרשויות המקומיות שנבדקו - עיריית הוד השרון - הוכן תרחיש ייחוס מקומי.
3. בחלק מהרשויות שנבדקו נמצאו ליקויים שונים במרכזי ההפעלה (כגון היעדר אמצעי תקשורת והיעדר מערכת מיזוג אוויר). בחלק מהרשויות שנבדקו אין כלל מרכזי הפעלה.
4. בחלק מהרשויות שנבדקו נמצאו ליקויים בהפעלת המוקד הטלפוני (כגון אי-שיבוץ מוקדנים הדוברים שפות שונות, אי-הכנת נהלים לשעת חירום והיעדר תרגול של צוות המוקד). בחלק מהרשויות לא פעל כלל מוקד מידע טלפוני.
5. ב-23 רשויות מקומיות (מהן 19 במגזר הלא יהודי) מאיישים את משרת הקב"ט עובדים שלא נבחרו במכרזים, שלרובם אין את הכישורים המתאימים לכהן כקב"ט ושמשרד הפנים לא אישר את העסקתם בתפקיד. בידי משרד הפנים אין נתונים על ההשכלה, ההכשרה והרקע הביטחוני של כלל הקב"טים ברשויות המקומיות.
6. בכמה מהרשויות שנבדקו נמצאו ליקויים חמורים בכל הנוגע לאחסון הציוד לעת חירום, לכוח האדם שנדרש לטפל בציוד זה או למצב המחסנים, ונמצא כי בחלקן יש מחסור רב בציוד לשעת חירום.
7. מרבית הרשויות לא הכינו נוהל בנושא ההתנדבות, לא הקימו מערך מתנדבים, לא הקימו ועדה לתיאום ארגון ההתנדבות, לשכה להכוונת מתנדבים ומוקד מידע למתנדבים.
8. במועד סיום הביקורת הרשויות המקומיות עדיין לא הכינו תכנית הקובעת לוח זמנים לביצוע היערכות הרשות לפי תיקי האב ולמעקב אחר שלביה, אף שתיקי האב הופצו לרשויות כבר בדצמבר 2002.
9. (א) מתוצאות התרגולים הארציים השנתיים של רח"ל ופיקוד העורף עולה כי תפקודן של הרשויות המקומיות במהלך ביצוע התרגילים בנושא לקה בחסר; כי הרשויות לא תרגלו די מכלולים, וכי יש מקום לשפר את הממשקים שבין המכלולים השונים; חלק מהאירועים ש"הוזרמו" במהלך התרגילים הארציים לא טופלו כנדרש או לא טופלו כלל.
(ב) בתרגולים המקומיים שהתבצעו לפרקים ברשויות המקומיות שנבדקו לא תורגלו העניינים המהותיים האלו: הפעלה של צוותי התערבות רב-מקצועיים לטיפול באוכלוסייה במצוקה; הפעלת לשכות מידע במטות האזוריים; הפעלת כלל מערך המתנדבים; הפעלה ותרגול של מערך עובדי הרשות המרותקים; תרגול מערך של חלוקת מזון לתושבים.
(ג) בביקורות מוכנות לשעת חירום שעשו מל"ח ורח"ל הועלו ליקויים רבים בציוד ובאמצעים של הרשויות בנושאים שונים. לדוגמה, במועצה המקומית מג'ד אל-כרום נמצא, בין היתר, כי אין למועצה גנרטור חשמל לעת חירום והועלו ליקויים בנושאים אלה: מתקני פינוי וקליטה, תפקוד צוות רב-מקצועי, מוקד עירוני והסברה. בעיריית טמרה הועלו ליקויים רבים בתחום ההיערכות לטיפול בחללים ו"משק כללי", וגם נמצא כי העירייה לא מטפלת כמעט בנושאי בריאות, מזון, חינוך, מים וביוב, חשמל, בנייה ומידע לציבור.
10. בידי הרשויות לא היה מידע על המחסור במקלטים לא ציבוריים בתחומי שיפוטן.
11. הועלה כי לא הועסקו די עובדים לתחזוקת המקלטים הציבוריים, וכי לא הוקצו הסכומים הנדרשים לתחזוקתם.
12. נמצאו ליקויים מהותיים במצב המקלטים הציבוריים. חלק מהמקלטים הציבוריים לא מחובר לרשת החשמל, ובחלק מהמקלטים יש רטיבות.
13. יש מחסור רב בציוד כיבוי אש במקלטים הציבוריים שברשויות המקומיות שנבדקו.
14. (א) תפוסת המקלטים המוגנים היא הקובעת את מספר התלמידים שילמדו בעת חירום. הבדיקה העלתה כי חלק מבתי הספר אינם ממוגנים כנדרש. כך לדוגמה במרבית בתי הספר באופקים יש מיגון חלקי בלבד. חלק מהרשויות שנבדקו לא תיעדו את מעקבן בדבר מצב המקלטים ולא תכננו מקום לימוד חלופי עבור התלמידים במוסדות אלו.
(ב) בשלוש מהרשויות אין מקלטים ברוב הגנים או בכולם.
(ג) בארבע עיריות לא היה מידע לגבי אמצעי המיגון של מוסדות החינוך ה"לא פורמאלי", ולפיכך לא ניתן לדעת אם ניתן יהיה להפעילם בעת חירום.
(ד) במרבית הרשויות לא נמצאו נתונים חיוניים על מוסדות לבעלי צרכים מיוחדים בתחום שיפוטן, כגון גודלם, מספר אנשי הצוות שלהם, מספר המטופלים בהם, המיגון בהם. חלק מהמוסדות גם אינם מנהלים תיקים לשעת חירום והעובדים בהם לא השתתפו בהדרכה או בקורס ממוני הג"א, שלא כנדרש.
15. הרשויות גם לא הכינו מחסות ציבוריים או מיגון אחר שיותאמו לבעלי מוגבלויות; הן אף לא הכינו תכנית שתאפשר לניידם למקומות מקלט בעתות חירום.
16. מרבית הרשויות לא הכינו, בשיתוף משרד הפנים, נוהל פינוי המגדיר את תפקידו של כל גורם בתהליך הפינוי, את הדרך שבה הרשויות המקומיות יבצעו את הפינוי, את סדרי העדיפויות לעניין הפינוי של סוגי אוכלוסיות שונים ואת הכנתו של מערך ממוחשב לניהול מעקב אחר המתפנים וליצירת קשר אתם.
17. ברוב הרשויות עלו ליקויים מהותיים לגבי היערכותן להפעלת כל אחד מהמכלולים, ובכלל זה בנושא הטיפול באוכלוסייה בשעת חירום, בעיקר לא נאסף די מידע על האוכלוסיות בעלי צרכים מיוחדים; בנושא הפעלת מכלול המידע לציבור, ההסברה והדוברות בעתות חירום בעיקר לא הוקמו צוותי מסבירים מקומיים ובנושא התפעול והלוגיסטיקה בעיקר לא תוכנן מערך אספקת המזון.
סיכום והמלצות
ממצאי הביקורת בדבר היערכותן ומוכנותן לחירום של הרשויות המקומיות שנבדקו מעלים תמונה עגומה המצביעה על מחדל מתמשך שהיה ראוי לתקנו, לאחר כחמש שנים מתום מלחמת לבנון השנייה. זאת ועוד, מתעורר חשש כי בין הגופים האמונים על היערכות הרשויות המקומיות - תפקיד חשוב מאין כמוהו - יש כאלה המנסים להתנער מאחריותם וטרם התקבלו כלל ההחלטות הנדרשות וטרם הוחל בביצוען.
רח"ל, בהיותה הגוף המוביל והמנחה את משרדי הממשלה ובכללם משרד הפנים, נדרשת להיות מעורבת יותר באיסוף המידע על מידת מוכנותן של הרשויות המקומיות לעתות חירום; לשם כך עליה להשלים את גיבוש המדדים שלפיהם תיקבע רמת מוכנותן של רשויות מקומיות ולנתב את הסיוע וההכוונה שהקצו גורמי השלטון המתאימים עבור רשויות שאינן ערוכות כנדרש לעת חירום. על רח"ל לדאוג גם לשיתוף רב יותר של משרדי הממשלה הרלוונטיים בתרגול הרשויות המקומיות ובהכוונתן, בייחוד בתחומים הנוגעים לפעולות משרדי הממשלה הרלוונטיים בנוגע לענייני רווחה, מתנדבים, חינוך ודוברות. רח"ל גם צריכה להנחות את פיקוד העורף ואת הרשויות המקומיות להכין תרחישי ייחוס לכל אחת מהרשויות המקומיות שישקפו את מוקדי האיום השונים של כל רשות ואשר ישקללו את כל המרכיבים שפורטו בדוח. ראוי שרח"ל אף תפעל לשלב את כלל מערכות הרשות המקומית בעת ביצוע תרגיל בתחום שיפוטן ולדמות את תפקידיהן ופעילותן של הרשויות המקומיות במצבי כוננות שונים; לשקול את האפשרות לנסות להגדיל את מספר הרשויות המקומיות שבהן מתבצעות ביקורות וכן לבצע מעקב בנושא תיקון הליקויים שהועלו.
כעיקרון, משרד הפנים הינו הגוף המאסדר והאחראי לתפקודן של הרשויות המקומיות, וזאת כל עוד לא קבע המחוקק במפורש שתוטל על גוף אחר האחריות לתפקודן של הרשויות המקומיות בתחום זה או אחר. בנושא של מוכנות העורף, חלק מהידע המקצועי והמשאבים הדרושים אכן נמצאים בידי גופי הביטחון והחירום, ואף מוקנות להם סמכויות בנושאים שונים, לרבות הסמכות להכין הנחיות לרשויות המקומיות בעניינים מוגדרים. ואולם, כל עוד המחוקק לא קבע מסגרת חקיקתית ממצה שבאמצעותה הוגדרו סמכויותיהם של הגופים הרלוונטיים השונים בנוגע לתחום חשוב זה, ונוכח העדר מסגרת כזו, על משרד הפנים ליטול אחריות גם בעניינים הנוגעים לנושא של מוכנות העורף - ובמיוחד בהיבטים תקציביים שלו. המחוקק הטיל על משרד הפנים חובות וסמכויות שונות, שעל מנת למלאן כיאות על המשרד להיות מעורה ומעודכן בפעולות הנדרשות מהרשויות המקומיות בנושא ובמידת עמידתן בדרישות הרלוונטיות לעניין. אשר על כן, ועד שיקבע המחוקק אחרת, גם למשרד הפנים תפקיד חשוב למלא בנוגע לתפקוד הרשויות בתחומים הללו ובהתאם להנחיות המחייבות בנושא.
כדי שיוכל משרד הפנים למלא את תפקידו באופן המיטבי, בייחוד בתחום מימון התקציבים וניתובם לרשויות הנזקקות לכך, עליו לקבל באופן שוטף מידע מקיף וכולל בכל הנוגע למידת ההיערכות והמוכנות של הרשויות לעתות חירום. הדבר יסייע לו גם לקבל החלטות בכל הנוגע להיקף הסיוע שניתן לרשויות המקומיות כדי להכינן באופן המיטבי לעתות חירום. גם רח"ל נדרשת לקבל באופן שוטף את המידע לעיל כדי למלא את תפקידה כיאות גם בעת חירום. משרד הפנים נדרש גם לקבוע אמות מידה וסדרי עדיפויות שלפיהם יוכנו התכניות השנתיות ויוקצה הסיוע שהוא מספק לרשויות; לפנות אל הרשויות המקומיות בדרישה לאייש את כל התפקידים ביחידת הביטחון, ולהעמיד בראשה ממונה על הביטחון בשעת חירום בעל כישורים מתאימים שימלא את תפקידו במשרה מלאה; להקצות את המשאבים הנדרשים להקמתם ולהכשרתם של צוותי חירום, להקמת מחסני חירום ולרכישת ציוד חירום, וכן עליו לאשר ללא דיחוי לכלול בתקן ייעודי משרת מחסנאי שיטפל בציוד לעת חירום.
על פיקוד העורף להמשיך בטיפולו בארגון ובהכשרה של מתנדבים מקרב האוכלוסייה למשימות הסיוע האזרחי בעת חירום. לנוכח הממצאים החמורים של הבדיקות שעשה פיקוד העורף בתחום התחזוקה והכשירות של המקלטים הציבוריים, עליו לדאוג לכך שביקורות המוכנות יתבצעו בתדירות הנדרשת ושהיקפן יהיה רחב כנדרש; ועליו גם לדרוש מהרשויות המקומיות להציג תכנית לתיקון הליקויים.
על הרשויות המקומיות לשפר את מכלול פעולותיהן בנוגע להיערכותן ולמוכנותן בשעת חירום, ובכלל זה להעמיד בראש יחידותיהן העוסקות בחירום ממונה על הביטחון שיידרש להפעיל את כל המערך העירוני בעת חירום; על חלקן לקבוע נוהלי הפעלה, ליישם חלק מנוהלי משרד הרווחה, לאסוף מידע במתכונת הנדרשת על האוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים, להקים צוותי התערבות רב-מקצועיים. עליהן גם להגדיל, בדרכים שנקבעו בתיקי האב, את מספר המתנדבים שיעמוד לרשותן בעת חירום ולהכשירם בדחיפות לתפקידם; כדי להפעיל את מערך המידע וההסברה בצורה מיטבית עליהן להקים מכלולי מידע לציבור, להיערך להפעיל את מוקדי החירום במתכונת שנקבעה בתיקי האב, להפעיל לשכות מידע וצוותי מסבירים; עליהן לשפר את הפעלת מערך התפעול והלוגיסטיקה שלהן לעניין מתן שירותים שוטפים לתושבים בעת חירום; כמו כן עליהן לטפל בהקדם בתחום תחזוקת המקלטים, שיפוצם וההצטיידות בציוד חירום חיוני; להכין בשיתוף משרד הפנים, נוהל שיסדיר את אופן טיפולם של הגורמים השונים - ובכללם הרשויות המקומיות - בתהליך הפינוי וכן את המעקב בנושא. עליהן גם לתקן, בהקדם האפשרי, את הליקויים שהועלו לגבי הקמתם והפעלתם של המכלולים השונים בעת חירום.