לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

הקדמה

​פתח דבר

דוח שנתי 71ג לשנת 2020 ולחשבונות שנת הכספים 2019 הוא חלקו השלישי של דוח הביקורת השנתי המונח על שולחן הכנסת על פי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - חוק מבקר המדינה). פרקי הדוח עוסקים בביקורת במשרדי הממשלה, במוסדות המדינה, בשלטון המקומי, בחברות ממשלתיות ובתאגידים. 

בהתאם לחזון של משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור (להלן - משרד מבקר המדינה), פרקי הדוח עוסקים בתחומי הליבה של הגופים המבוקרים, תוך התמקדות הן בנושאים חברתיים ובראיית השירות לאזרח, הן בסיכונים המהותיים המשפיעים על פעילות הגופים המבוקרים והן בנושאים הנוגעים למינהל תקין ולטוהר המידות. פרקי הדוח מעלים על סדר היום הציבורי ממצאי ביקורת חשובים הנוגעים לכלל תחומי החיים. מטבע הדברים מבוא זה סוקר רק את מקצת פרקי הדוח, כמפורט להלן:

על פי סעיף 19 לחוק מבקר המדינה נבדקו הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2019 - התחייבויות ארוכות טווח של המדינה. הדוחות הכספיים מוצגים על בסיס דיווח מצטבר, כוללים התחייבויות ארוכות טווח של המדינה ומדגישים סיכונים פיננסיים מסוימים. למדינת ישראל יש התחייבויות ארוכות טווח בהיקפים גדולים מאוד המסתכמות ב-2,920 מיליארד ש"ח; ההתחייבויות העיקריות הן ההתחייבויות של המוסד לביטוח לאומי (887 מיליארד ש"ח), שנתוניו הכספיים מאוחדים בדוחות הכספיים של המדינה, וההתחייבות בגין הפנסייה התקציבית של עובדי המדינה (794 מיליארד ש"ח). בביקורת עלה כי השימוש בחישובים אקטואריים בבחינת ההתחייבויות ארוכות הטווח של המדינה אינו נעשה באופן מיטבי,  וכי אין אקטואר ממשלתי המייעץ למדינה בהיבטים אקטואריים לפני קבלת החלטות שיש להן השפעות תקציביות ארוכות טווח. על המדינה להשתמש בכלים אקטואריים מקצועיים ועדכניים ולהקפיד על אחידות באופן חישוב התחייבויות אלה על ידי הישויות השונות. מומלץ כי החשב הכללי במשרד האוצר  יקדם יישום תקני אקטואריה מתקדמים, תוך ביצוע בקרה מקצועית של מומחה בתחום האקטואריה. עוד מומלץ כי החשב הכללי, בשיתוף שר האוצר, יציג לממשלה ולכנסת מדי שנה בשנה את הדוחות הכספיים עם פרסומם, כדי שהמידע החיוני יוצג למקבלי ההחלטות באופן מקיף ומסודר. דרך פעולה זו עשויה לתרום גם להגברת הנשיאה באחריות (accountability) של הממשלה, לשפר את השימוש שהיא עושה במשאבים הציבוריים שהועמדו לרשותה וליצור מצע לדיון חיוני בנושא הנכסים וההתחייבויות (ובפרט ההתחייבויות ארוכות הטווח) ולבחינה של האתגרים הכלכליים של המדינה לטווח הקצר ולטווח הארוך.

חשיבות רבה נודעת לביקורת מערכתית בנושאים בעלי השפעות נרחבות שעל הטיפול בהם מופקדים כמה משרדי ממשלה ורשויות ציבוריות והמחייבים תכנון ותכלול. אחד מהנושאים הללו הוא הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון. סוגיית יוקר המחיה בישראל, ובכלל זה מחירי המזון, נוגעת לכל משק בית במדינה. ההוצאה על מזון, משקאות וטבק בשנת 2018 הסתכמה ב-132 מיליארד ש"ח (כ-18.5% מכלל ההוצאות). המשק בישראל מתאפיין בריכוזיות על-ענפית  יְתֵרָה, לעומת שווקים אחרים. בשנים 2015 - 2020 היה נתח השוק של עשרת הספקים הגדולים בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה כ-54% בממוצע, והספק בעל נתח השוק הגדול ביותר החזיק בשנת 2020 בכ-12% מכלל שוק המזון. ההתמודדות עם יוקר המחיה בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה מחייבת את ממשלת ישראל לפעול לצמצום השפעתם של מונופולין וקבוצות ריכוז, לקידום התחרות במשק ולהפחתת החסמים בפני יבוא מוצרים. אומנם בשנים האחרונות הצטמצם מעט הפער במחירי המזון בין ישראל למדינות האיחוד האירופי ומדינות ה-OECD, אך מדד פערי המחירים במונחי כוח קנייה של מחירי המזון בישראל עדיין גבוה, לעומת מדינות האיחוד האירופי ומדינות ה-OECD, ועדיין קיימים חסמים המקשים להוריד את מחירי המזון ולקדם את התחרות בענף. על כל הגופים הרלוונטיים לפעול באמצעות הכלים שעומדים לרשותם להשגת המטרות שהציבה הממשלה בעניין הורדת יוקר המחיה בישראל, לרבות הגברת מודעותו הצרכנית של הציבור. הגברת המודעות כאמור תתרום לעידוד ביצוע השוואות בין מחירים, בחינת המידע הקיים על אודות החלופות השונות והתאגדויות לרכישות משותפות.

עוד ביקורת מערכתית נערכה בנושא הנגשת מאגרי המידע הממשלתיים והציבוריים לציבור. עקרון הנגשת המידע לציבור הוא אחד מעקרונות ממשל פתוח, ולפיו המידע שבידי הממשלה הוא נכס השייך לציבור. ממצאי הביקורת משקפים יישום חלקי של הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה ובהנחיות רשות התקשוב ומצביעים על התמודדות שאינה מספקת עם אתגרים שונים הכרוכים בכך: כשליש מהמשרדים ביצעו את מיפוי מאגרי המידע שברשותם באופן חלקי או לא ביצעו אותו כלל, וכ-28% מהם לא הכינו תוכנית עבודה להנגשת המאגרים. בתיקון הליקויים ויישום ההמלצות שפורטו בדוח זה יש כדי לתרום למימוש הפוטנציאל הטמון בהנגשת מאגרי המידע הממשלתיים. נדרשת אפוא פעולה רחבה ומחויבת יותר של רשות התקשוב הממשלתי בשורה של היבטים הנוגעים לנושא. עם זאת, בלא שיתוף פעולה של משרדי הממשלה, הנובע מהכרה בערך הגלום בהנגשת מאגרי המידע - נושא זה לא יקודם בצורה המיטבית.

במסגרת הטיפול בנושאים חברתיים מייחד משרד מבקר המדינה תשומת לב מיוחדת לבדיקת נושאים הנוגעים לאוכלוסיות ראויות לקידום, אשר קשה להן יותר לעמוד על זכויותיהן, ולעיתים אין מי שיהיה להן לפה; אחד מנושאים אלה הוא שיקום האסירים בישראל. הביקורת העלתה כי בעשור האחרון רווחת התפיסה כי עונשי הכליאה אינם משיגים את ייעודם בנוגע לצמצום שיעור המוּעדוּת, ותפיסה זו עומדת בבסיס הצורך להגביר את העשייה הממשלתית בתחום שיקום האסירים. בשנת 2011 היה שיעור המועדות 43.3% ובשנת 2019 - 39.3%. הועלה כי השילוב של אסירים בתוכניות התיקון השונות במסגרת שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) אינו ממצה. עוד הועלה כי כ-75% מהאסירים שנשפטו למאסר של עד שנה לא טופלו באופן ייעודי לפי העבירות שבגינן נאסרו, עקב הזמן הקצר שבו שהו במאסר לאחר שנגזר דינם; כי רק מחצית הכלואים שולבו בתעסוקה במסגרת שב"ס, אף שתעסוקה יציבה לאחר השחרור היא נקודת פתיחה חשובה בנוגע לשילובו של האסיר המשוחרר בחברה; וכי במערכות המידע של שב"ס חסר מידע רלוונטי לטיפול באסירים - דבר שעלול לפגוע בקבלת ההחלטות ועקב כך ביכולתו של שב"ס להעניק לאסירים את המענה השיקומי הנדרש לקראת שחרורם. בנוגע לאסירים משוחררים שריצו את מלוא תקופת מאסרם, עלה כי הרשות לשיקום האסיר (להלן - רש"א) ושב"ס אינם מפעילים ככלל תוכניות שיקום משותפות, והאסירים המיועדים לשחרור אינם נדרשים להשתתף בסדנאות ההכנה לשחרור של רש"א; כי רש"א מטפלת רק בכשליש מהאסירים הפליליים תושבי ישראל המשתחררים מבתי הסוהר מדי שנה בשנה; כי רש"א אינה מעורבת באישור תוכניות שיקום פרטיות; וכי אין גורם ממשלתי האוסף נתונים לגבי שיעור המועדות של אסירים שהשתתפו בתוכניות שיקום פרטיות. בשנים 2016 - 2020 שוחררו שחרור מינהלי 20,802 אסירים (שהם כ-64% מכלל המשוחררים תושבי ישראל באותן שנים). אסירים אלה אינם מחויבים להשתתף בתוכניות טיפול ושיקום לאחר שחרורם, הגם שהם עלולים לסכן את הציבור. בשנים האחרונות גדל מספר האסירים המשתחררים מבתי הסוהר, והדבר מעצים את החובה המוטלת על גורמי השיקום ללוות את האסירים ולטפל בהם ברציפות מהמעצר ועד לאחר השחרור, ובכלל זה לפעול להשתלבותם בקהילה ובשוק התעסוקה לאחר השחרור. לפיכך ראוי ששב"ס ורש"א, בשיתוף משרד המשפטים, יבחנו את גיבושו של מתווה אשר יעודד ויתמרץ את רוב האסירים להשתתף בהליכי טיפול, ליווי, שיקום או פיקוח, ובפרט אסירים אשר רמת הסיכון הנשקף מהתנהגותם לנפגעי העבירה או לכלל הציבור עלולה להיות גבוהה. 

במסגרת הביקורת על מייצגי המדינה בערכאות נבדק הנושא ליווי משפטי לחקירות משטרה ואישור תרגילי חקירה. כלל יסוד בהליך הפלילי הוא שמירה על הפרדה בין הגוף החוקר ובין הגוף התובע ושמירה על עצמאות שיקול הדעת המשפטי של הגוף התובע. כחריג לכלל ההפרדה, בתיקים מסוימים מצורף פרקליט מלווה לחקירות, שתפקידו להכווין את החוקרים ולייעץ להם בסוגיות משפטיות, אך לא לבצע בעצמו את פעולות החקירה. ליווי חקירה בידי פרקליט עוד לפני שהסתיימה טומן בחובו סיכון של טשטוש גבולות בין תפקיד הפרקליט לתפקיד החוקר, וכדי להבטיח בקרה, הגדרת הגבולות היא חיונית. בביקורת נמצא כי הסמכות להפעלת שיטת פעולה של ליווי חקירה לא נקבעה בחקיקה ראשית, וכי הנחיה רשמית שגובשה הוסבה לנוהל פנימי, אולם נוהל זה לא הוטמע בכל יחידות הפרקליטות והתביעה המשטרתית. כמו כן נמצא כי בקרב הפרקליטים המלווים ובקרב היחידות החוקרות אין הקפדה על תיעוד הליווי במערכות הממוחשבות. אשר לאישור תרגילי חקירה, אין הבנָיָה של שיקול דעת הפרקליטים המאשרים את תרגילי החקירה. נוסף על כך נמצא כי הפרקליטות אינה מקיימת הפקות לקחים רשמיות בתיקים שבהם התבקשה לעשות זאת ולא בתיקים אחרים, כדי למנוע הישנות של פגיעה בזכויות עדים וחשודים. ההגנה על הזכות להליך הוגן ועל זכויות האדם של החשודים והעדים מחייבת תשומת לב יתרה במקרים שבהם יש חריגה מעקרון הפרדת הרשויות. מומלץ כי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה יבחנו מהי המסגרת הנורמטיבית הנדרשת לעיגון הסמכות לפעול בשיתוף פעולה עם היחידה החוקרת במהלך החקירה ולהבנות את שיקול הדעת של הפרקליטים שיש להם ממשק עבודה עם היחידה החוקרת. עוד מומלץ כי הפרקליטות תקפיד על תיעוד ראוי ותקדם הפקת לקחים כחלק בלתי נפרד מהעבודה השוטפת הנוגעת לתיקים. 

בתחום הגנת הסביבה, הנוגע לאיכות חייהם של כל תושבי המדינה, נבדק נושא הטיפול בפסולת בניין שנוצרת משאריות של חומרים המשמשים בבנייה חדשה, בשיפוץ של מבנים קיימים ובפיתוח תשתיות או עקב הריסת מבנים ותשתיות. על פי אומדני המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), כשליש מפסולת הבניין אינה מטופלת על פי דין ומושלכת בשטחים פתוחים. ממצאי הביקורת מעלים כי טרם גובש פתרון מיטבי לתופעת השלכת פסולת הבניין בשטחים פתוחים: ב-2011 העריך המשרד להג"ס כי עד אותו מועד הושלכו בשטחים פתוחים יותר מ-100 מיליוני טונות פסולת בניין, שעלות הטיפול בהן למשק גדולה מ-5 מיליארד ש"ח. מאז הושלכו להערכתו מדי שנה בשטחים פתוחים 2 - 3 מיליוני טונות של פסולת בניין. הביקורת העלתה כי לא בוצעו פעולות מרכזיות שעשויות לתרום לקידום מיחזור פסולת הבניין ולהפיכתה ממטרד למשאב כלכלי שיחסוך למשק מאות מיליוני ש"ח בשנה. אף שבשנים האחרונות חלה עלייה בשיעור פסולת הבניין הממוחזרת בישראל, שיעור זה (כ-55%) נמוך במידה ניכרת מהשיעור במדינות האיחוד האירופי, אשר בחלקן מגיעות ל-100% מיחזור. בפעילות האכיפה שמבצע המשרד להג"ס אין כדי לצמצם באופן משמעותי את היקף התופעה של השלכת פסולת בניין שלא כדין. על המשרד להג"ס, בשיתוף יתר הגורמים הממשלתיים הקשורים לנושא, לפעול לאסדרת תחום פסולת הבניין ולקביעת תחומי אחריות ברורים של כל אחד מהגורמים העוסקים בנושא - יצרן הפסולת, הרשות המקומית ומתקני הקצה לטיפול בפסולת. מומלץ כי כלל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, בהנהגת המשרד להג"ס, יפעלו יחד בראייה כוללת של תחום צריכת חומרי הבנייה הממוחזרים, כדי להסיר את החסמים למיחזור פסולת הבניין ולשימוש בה. על המשרד להג"ס לחזק את פעולות האכיפה שהוא מבצע בעצמו, ובמקביל לפעול, עם גופי המדינה השונים העוסקים באכיפה בתחום עבירות פסולת הבניין, לחיזוק שיתוף הפעולה ביניהם. זאת לשם הגברת האכיפה ומיגור התופעה, שיש לה השפעות לא רק על נושאי איכות הסביבה, אלא גם על שמירת מקרקעי הציבור, דיני התכנון והבנייה ונושאים כלכליים. 

בתחום החינוך נבדקו בין היתר דרכי מינוי והכשרה של מנהלים חדשים לבתי ספר. משרד החינוך ממנה ומעסיק את מנהלי בתי הספר במוסדות החינוך הרשמי וכן קובע את דרכי המינוי ואת דרישות הסף לאיוש משרות הניהול בכל סוגי המוסדות. משרד החינוך מפעיל, באמצעות מכון "אבני ראשה", תוכנית להכשרת מנהלים, וההשתתפות בה היא דרישת סף למינוי. נמצא כי בשנות הלימודים התשע"ז-התש"ף (ספטמבר 2016 עד אוגוסט 2020) חלה עלייה בשיעור המנהלים שמונו בדרך של מינוי בפועל במוסדות החינוך הרשמי - מ-43% ל-52%. בתקופה זו כמחצית (כ-48%) מהמינויים היו מינויים בפועל. עוד נמצא כי קרוב ל-60% מהמנהלים שמונו אינם בוגרי התוכנית. כמו כן עולה כי האפקטיביות של תוכנית ההכשרה טעונה שיפור: כ-40% מבוגרי המחזורים בשנות הלימודים התשע"א עד התשע"ט (ספטמבר 2010 עד אוגוסט 2019) לא כיהנו כלל כמנהלים לאחר שסיימו את התוכנית. קיימת גם תופעה של עזיבה מוגברת של מנהלים חדשים, אך משרד החינוך לא בדק את הסיבות לכך, לא הפיק מכך לקחים ולא קבע מהו שיעור נשירה סביר. ככלל, תפקידי המנהל ותחומי אחריותו אינם מוסדרים במסמך מרכזי אלא נגזרים מחוזרי מנכ"ל רבים, דבר המוסיף בירוקרטיה ומכביד על ההתנהלות השוטפת של המנהלים. לתפקודם ולאיכותם של המנהלים יש השפעה מכרעת על התנהלות בתי הספר, על הישגי תלמידיהם ועל מערכת החינוך בכללותה. מומלץ שמשרד החינוך יבחן דרכים לשיפור הליכי המינוי של מנהלי בתי ספר בכל המגזרים, ובכלל זה במגזר החרדי. עוד חשוב שהמשרד ומכון אבני ראשה ינקטו צעדים לשיפור האפקטיביות של התוכנית להכשרת מנהלים, כדי שבוגריה ישתלבו בתפקידי ניהול.

במסגרת גיוון סוגי הביקורות והגברת תחום הביקורות הפיננסיות נבדק ניהול השקעות במוסדות להשכלה גבוהה. המוסדות להשכלה גבוהה בישראל מנהלים תיקי השקעות בסכום כולל של יותר מ-17 מיליארד ש"ח (בנתוני שנת 2018). חלק מהאוניברסיטאות מנהלות תיקים שבהם הון של יותר ממיליארד ש"ח. תיקים אלה והתשואות השנתיות שהם מניבים תומכים בפעילות האקדמית והמינהלית של המוסדות ומשמשים מקור הכנסה חשוב וארוך טווח. הביקורת העלתה חולשות וליקויים בפעילות ההשקעות של המוסדות להשכלה גבוהה, לצד נקודות חוזק. על המוסדות להשכלה גבוהה - הן האוניברסיטאות והן המכללות - לתקן את הליקויים שעלו בדוח הביקורת בנושא זה, כדי להציב רף מקצועי גבוה לפעילותם בתחום ההשקעות. בשנים 2011 - 2018 נמצאו ליקויים בפעילות האסדרה של הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - הוות"ת) בתחום ההשקעות הפיננסיות של המוסדות: הוות"ת לא פעלה להבטיח שהנוהל בנושא זה, שקבעה היא עצמה,, מיושם. בשנת 2019 החלה הוות"ת לאסוף נתונים ולוודא כי הנוהל מיושם באוניברסיטאות ובמכללות. מומלץ כי הפיקוח והבקרה של הוות"ת על תחום השקעות יכלול המשך איסוף עקיב ושיטתי של דיווחים שנתיים מכל המוסדות, כדי לקבל תמונה ראויה של ניהול ההשקעות בהם וכדי לבחון אם נוהל הוות"ת מיושם הלכה למעשה, אם יש צורך לעדכנו, ואם יש סימנים המעלים חשש לפעילות בעייתית המצריכה בדיקה יזומה ומעמיקה. עוד מומלץ כי הוות"ת תבחן את תכולת נהליה, בפרט בכל הנוגע ל-WGEM - תיק ההשקעות שמנהל מכון ויצמן למדע בארצות הברית המחזיק כ-11 מיליארד ש"ח (בנתוני ספטמבר 2019) - ובכל הנוגע להשקעות של המכללות בישראל. הביקורת עסקה גם בהשפעתם של רשם ההקדשות במשרד המשפטים ורשות המיסים בישראל על ניהול ההשקעות של המוסדות להשכלה גבוהה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים לבחון אם יש מקום לעדכן את אפיקי ההשקעה המותרים על פי תקנות הנאמנות. כמו כן ממליץ משרד מבקר המדינה לרשות המיסים בישראל להשלים את בחינת הנושא ולהבהיר לכל המוסדות להשכלה גבוהה שהנחיות ההשקעה מתוקף חוזר קווים מנחים להחלת סעיף 46 אינן חלות עליהם. שינויים אלה עשויים לתרום ליעילות המוסדות להשכלה גבוהה בניהול תיקי ההשקעות שלהם.

דוח זה כולל ביקורות בתחום השירות לציבור בבתי הדין הרבניים וברשות מקרקעי ישראל

בדוח זה גם מובאים ממצאים של ביקורות מעקב בחמישה נושאים, ובכללם הפעלת חדרי ניתוח בבתי חולים כלליים, חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות ומניעת אלימות בספורט. ביקורת מעקב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוחות קודמים היא כלי חשוב שמטרתו לוודא כי הגופים המבוקרים אכן תיקנו את הנדרש, ובכוונתי להרחיב את היקף ביקורות המעקב ולשכלל את אופן ביצוען. 

הכנתו של הדוח הצריכה מאמץ רב של עובדי משרד מבקר המדינה, אשר עמלו על הכנתו במלוא המקצועיות, היסודיות, ההגינות והקפדנות, ואשר ממלאים את תפקידם הציבורי מתוך הרגשת שליחות של ממש. תודתי נתונה להם.

לסיכום, דוח רחב יריעה זה מקיף נושאים רבים ומגוונים, וכל אחד ואחד מהפרקים שבו פותח לפני הציבור, ובתוכו מקבלי ההחלטות, צוהר לפעילות הגופים המבוקרים. בכך הדוח מסייע בידי כולנו להבטיח את תקינות השירות הציבורי במדינת ישראל ומעלה תרומה נכבדה להגברת היעילות, החיסכון וטוהר המידות בגופים המבוקרים ולשמירה על כללי המינהל התקין. 

לא נעלם מעיניי כי בגופים מבוקרים רבים נעשו פעולות חיוביות. בהתאם לחוק מבקר המדינה קיבלו פעולות אלו ביטוי מידתי בדוח, לשם הצגה מלאה של תמונת המצב העולה מן הביקורת. חובתם של הגופים המבוקרים היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי לקדם את השירות הציבורי בישראל, ובכך לשפר את איכות החיים והסביבה של תושבי ישראל.

מתניהו אנגלמן

מבקר המדינה

ונציב תלונות הציבור

ירושלים, ניסן התשפ"א

אפריל,2021

תוכן העניינים