תקציר
רקע כללי
בתחומן של רשויות מקומיות פועלות בריכות שחייה לשימוש הציבור ולרווחתו (להלן - בריכות שחייה ציבוריות או בריכות). חלק מן הבריכות הן בבעלות הרשות המקומית והוקמו על ידה במסגרת הסמכויות שהוקנו לה בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות). יש בריכות שפעילות רק בעונת הרחצה (להלן - בריכת שחייה עונתית) ויש בריכות שפעילות כל השנה (להלן - בריכת שחייה שנתית).
כדי לשמור על שלום הציבור, על בטיחותו ועל בריאותו נקבעו הסדרים מיוחדים הנוגעים לבריכות השחייה, לכללי הקמתן, לאופן הפעלתן ולדרכי הפיקוח עליהן. כך בחוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964 (להלן - חוק הסדרת מקומות הרחצה); בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים); בתקנות הסדרת מקומות רחצה (בטיחות בבריכות שחיה), התשס"ד-2004 (להלן - תקנות הבטיחות), ובתקנות רישוי עסקים (תנאי תברואה נאותים לבריכות שחיה), התשנ"ד-1994 (להלן - תקנות התברואה).
מנתונים שפרסם מגן דוד אדום (להלן - מד"א) על מקרי הטביעה שאירעו בעונות הרחצה בשנים 2016 עד 2018 עולה כי 10% - 17% ממקרי הטביעה התרחשו בבריכות שחייה ציבוריות.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני עד אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הפעלת בריכות השחייה הציבוריות בעיריות אשקלון, לוד וקריית ביאליק, במועצות האזוריות מגידו ועמק המעיינות ובמועצה המקומית קריית טבעון (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו). במסגרת הביקורת נבדקו 15 אתרי בריכות שחייה. בביקורת נבדקו ההיבטים האלה: היערכות הרשויות המקומיות שנבדקו להפעלת בריכות השחייה הציבוריות שבבעלותן; רישוי בריכות השחייה הציבוריות והפיקוח על הפעלתן; היבטי בטיחות ותברואה בכל בריכות השחייה שבבעלות הרשויות המקומיות שנבדקו וכן באתרי בריכות שחייה בעלי רישיון עסק בתחומן של המועצות האזוריות שנבדקו. בדיקות השלמה נעשו בלשכות משרד הבריאות שבמחוזות אשקלון, חיפה, מרכז וצפון ובנפות יזרעאל ורמלה.
הליקויים העיקריים
ליקויים בקביעת אופן הפעלת בריכת שחייה שבבעלות הרשות המקומית
המועצה המקומית קריית טבעון: המועצה לא בחנה חלופות להפעלת בריכת השחייה חנה סנש שבבעלותה. כמו כן, המועצה הותירה את ניהול בריכת השחייה חנה סנש ואת האחריות להפעלתה ולתחזוקתה בידי עמותת מתנ"ס טבעון בלא מכרז, בלא חוזה ושלא כדין, ובשנים 2016 עד 2018 העבירה לה לצורך כך סכום של כ-2 מיליון ש"ח.
ליקויים ברישוי של בריכות השחייה ושל בתי העסק שבתחומן
עיריית אשקלון: העירייה איפשרה לאחת מבריכת השחייה בתחומה לפעול שנים רבות בלא רישיון עסק.
עיריית קריית ביאליק: העירייה הפעילה קיוסק בבריכת השחייה יגור שבבעלותה בלא רישיון עסק.
המועצה המקומית קריית טבעון: המועצה איפשרה לבריכת שחייה חנה סנש שבבעלותה לפעול משנת 2016 בלא רישיון עסק ובניגוד לתנאים שנקבעו להפעלתה; המועצה העניקה רישיון עסק למזנון שפעל בבריכת השחייה גלי טבעון שבבעלותה מבלי שקיבל אישור מגורמי כיבוי האש ולא פעלה נגד בעלי המזנון כאשר המקום הופעל שלא על פי תנאי רישיון העסק שהיא קבעה לו.
המועצות האזוריות מגידו ועמק המעיינות: המועצות לא פעלו נגד בריכות שחייה שפעלו ללא רישיון עסק כדין או בניגוד לתנאי רישיון העסק שנקבעו להן.
הפעלת בתי עסק שלא כדין בידי עיריית קריית ביאליק
העירייה הפעילה עסקי מסחר באמצעות עובדיה בשני אתרי בריכות שחייה שבבעלותה שלא על פי פקודת העיריות ובניגוד לעקרון חוקיות המינהל ולפסיקה.
עיריית קריית ביאליק איפשרה להוציא תקציבים גדולים לרכישת טובין על ידי מפעילי החנות בבריכת השחייה אפק ועל ידי מפעיל הקיוסק בבריכת השחייה יגור שבבעלותה בלי שום פיקוח של הגורמים שהוסמכו לכך בעירייה ושלא בהתאם לדיני המכרזים. בכך היא פעלה שלא כפי חובתה לנהל את ענייניה באופן שיש בו מתן סיכוי שווה ויחס זהה והוגן לכל איש בציבור.
אי-קיום חובת הפיקוח של הרשויות המקומיות על בריכות שחייה ציבוריות
בכל הרשויות המקומיות שנבדקו לא בוצע פיקוח על הפעלת בריכות השחייה הציבוריות שבתחומן על ידי פקחי בריכות שחייה שהוסמכו לכך כנדרש.
בכל הרשויות המקומיות שנבדקו, ראשי הרשויות המקומיות לא מינו פקחי בריכות שחייה כלל, בניגוד למתחייב בתקנות הבטיחות.
ליקויי בטיחות בבריכות השחייה הציבוריות
בכל בריכות השחייה שנבדקו נמצאו ליקויי בטיחות רבים, חלקם אף חמורים, בתחומים האלה: בטיחות כללית, חשמל, כיבוי אש, טיפול בחומרים מסוכנים, עזרה ראשונה ונגישות.
בחלק מאתרי בריכות השחייה בעיריות אשקלון ולוד והמועצות האזוריות מגידו ועמק המעיינות הוצבו מתקני משחקים וספורט. המתקנים לא טופלו כנדרש בחוק ובתקנות הבטיחות, והם שימשו את קהל המתרחצים בבריכת השחייה אף על פי שלא נקבעו נהלים להפעלתם ולתחזוקתם.
עיריית לוד איפשרה להציב באתר בריכת השחייה שבבעלותה קפצת (טרמפולינה) שהיא מתקן מסוכן, מבלי שנבדקה בטיחות השימוש בה ומבלי שהתקיימו התנאים המינימליים להבטחת שלומם של המשתמשים בה.
כשהגיע צוות הביקורת לבריכת השחייה חנה סנש שבבעלות המועצה המקומית קריית טבעון לא נכח באתר מציל אף על פי שבאותה העת שהו ילדים בבריכת השחייה המרכזית ופעוטות בבריכת הפעוטות.
בריכת חנה סנש - שלא כמו שתי הבריכות האחרות שבבעלות המועצה שמפעיל אותן יזם חיצוני - נחזתה בזמן הביקורת במצב תחזוקתי ירוד במיוחד.
יצוין לחיוב כי בעקבות הביקורת והפעלת בריכת השחייה חנה סנש ללא נוכחות מציל, ולאחר שהוער לראש המועצה דאז, הוצא מייד למתנ"ס טבעון צו סגירה מינהלי של האתר.
אי-הסדרת פעילותן של בריכות שחייה המשרתות ציבור רחב
בעוד שמשרד הפנים קבע כללים מחייבים להפעלת בריכות שחייה טעונות רישוי, קיים ספק אם הכללים האלה מחייבים גם בריכות שחייה מעין ציבוריות שחוק רישוי עסקים אינו חל עליהן אף שחלקן משרת ציבור רחב (להלן - בריכות שחייה מעין ציבוריות).
יצוין לחיוב שלשכות הבריאות שנבדקו פעלו במסגרת סמכותן הכללית והרחיבו את הפיקוח שלהן גם על בריכות שחייה מעין ציבוריות המשרתות ציבור רחב, גם אם לכאורה לא חלה עליהן החובה להוציא רישיון עסק לצורך הפעלתן.
פיקוח של משרד הפנים על פעולותיהן של הרשויות המקומיות
נוכח הליקויים החמורים המוצגים בדוח זה, המצביעים על כך שהרשויות המקומיות, אשר מחויבות לפקח על הבריכות הציבוריות בתחומן אינן בהכרח עושות כן, על משרד הפנים לחדד את ההוראות ולהנחות את הרשויות המקומיות להקפיד על קיום הוראות הדין בכל הנוגע להפעלת בריכות השחייה הציבוריות בתחומן.
ההמלצות העיקריות
על הרשויות המקומיות שנבדקו לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח, לטפל לאלתר בליקויי הבטיחות שנמצאו בבריכות השחייה הציבוריות שבתחומן ולדאוג לביטחון תושביהם ולבטיחות המשתמשים בבריכות השחייה הציבוריות והמעין ציבוריות שבתחומן. עליהן לפעול למינוי פקחי בריכות שחייה ולהכשרתם וכן להגביר את הפיקוח על בריכות השחייה הציבוריות.
על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להקפיד על יישום תקנות הבטיחות ועל אכיפתן על מנת למנוע פגיעה בחיי אדם.
נוכח אי-הבהירות בכל הנוגע להפעלת בריכות שחייה מעין ציבוריות שאינן טעונות רישוי עסק, מן הראוי שמשרד הפנים יסדיר בצורה ברורה נושא זה וישקול אם וכיצד להחיל את הכללים הקבועים בתקנות הבטיחות ובתקנות התברואה על כל בריכות השחייה המשרתות את הציבור הרחב.
על משרד הפנים לבחון כיצד יוכל לתת מענה הולם לצורך בריכוז המידע על כשלי בטיחות שנמצאו בהפעלת בריכות שחייה ציבוריות ולהפצתו בקרב כלל הרשויות המקומיות. הקמת מאגר ידע ומידע בנושא הבטיחות בהפעלת בריכות השחייה, שירכז את כל המידע בנושא ואת הלקחים שהופקו ושדרוש להפיק מאירועים חמורים שהתרחשו בבריכות השחייה, יכול לסייע רבות במניעת כשלי בטיחות בעתיד.
סיכום
בתחומן של רשויות מקומיות פועלות בריכות שחייה לשימוש הציבור ולרווחתו, חלקן בבעלות הרשות המקומית וחלקן אף הוקמו על ידה. בריכות השחייה מעניקות לציבור הזדמנות ליהנות מפעילויות פנאי וספורט ומאפשרות את פעילותן של אגודות ספורט מים בענפי ספורט הבריכה. בריכות השחייה במהותן עלולות להיות מקום מסוכן מעצם השילוב של מים, חשמל וחומרים מסוכנים. נקבעו הסדרים מפורטים בדין בנוגע לבטיחות השימוש בבריכות השחייה ובנוגע לחובת הפיקוח על הפעלתן. ממצאי הביקורת הצביעו על ליקויים רבים בטיפול הרשויות המקומיות שנבדקו בבריכות השחייה שבתחומן, חלקם חמורים עד כדי חשיפת הציבור לסכנות בעת השימוש בבריכות השחייה.
הרשויות המקומיות לא בחנו חלופות להפעלת בריכות השחייה שבבעלותן ואיפשרו להפעיל בריכות שחייה בלא רישיון עסק. כמו כן נמצא כי כל הרשויות המקומיות שנבדקו אינן מפקחות על ההפעלה השוטפת של בריכות השחייה הציבוריות שבתחומן כנדרש. נמצאו ליקויים רבים בבריכות השחייה שנבדקו בתחום הבטיחות והתברואה.
על משרד הפנים, מכוח אחריותו הכוללת לפי חוק הסדרת מקומות הרחצה, להנחות את הרשויות המקומיות להקפיד לפעול בהתאם להוראות הבטיחות ולאכוף הוראות אלה על בריכות השחייה הציבוריות שבתחומן.
הגברת הפיקוח על ידי הרשויות המקומיות לצד הובלת שינוי חקיקה על ידי משרד הפנים והחלתן של תקנות הבטיחות והתברואה, בשינויים המתחייבים, גם על בריכות שחייה המשרתות ציבור רחב שלא חייבות ברישיון עסק, יקדמו את הבטחת שלום הציבור ובריאותו ויסייעו בהצלת חיים.