ביקורת פיננסית ברשויות מקומיות איתנות

​ישראל ידועה כמדינה ריכוזית ביותר ביחסי שלטון מקומי - שלטון מרכזי, ובפרט בתחום הפיננסי. בעשרות השנים האחרונות גובר בעולם השיח הקורא לפעול לביזוריות ולמתן עצמאות רבה יותר לשלטון המקומי. בשנת 2014, עם תיקון 135 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות או הפקודה), הונחה אבן יסוד בתהליך ביזור מוסדר של סמכויות לרשויות המקומיות. בתיקון 135 הוסף סימן ד' לפרק 11 לפקודת העיריות, ולפיו שר הפנים יכריז על רשות מקומית כעל רשות איתנה אם התקיימו בה התנאים הפיננסיים הקבועים בחוק ואם נמצא שהיא מנהלת את תקציבה וענייניה באורח תקין ולפי כל הוראות הדין. הכרזה על רשות מקומית כאיתנה פוטרת אותה מחלק מהדרישות הקיימות בדין המחייבות רשויות מקומיות באופן הרגיל, ובהן הדרישה לקבל אישורים ממשרד הפנים לפעולות כגון העברת תקציב, חתימה על חוזים למתן זיכיון, ביצוע פעולות במקרקעין, מחיקת חובות והתקשרות עם עובדים בחוזה אישי. בצד זאת נמנעת מרשויות שהוכרזו כאיתנות הזכאות לקבלת מענקים מהקרן לצמצום פערים, ומרשויות שהוכרזו כאיתנות הסמוכות לנמל התעופה בן-גוריון (להלן - נתב"ג) נמנעת גם חלוקת כספים נוספת. 

​בחודשים מאי עד דצמבר 2022 בדק משרד מבקר המדינה את המנגנון המשמש את משרד הפנים להכרזה על רשויות מקומיות כאיתנות ולביטול ההכרזה וכן לבדיקת ההתנהלות הפיננסית של הרשויות שהוכרזו ככאלה. הביקורת נעשתה באמצעות ניתוח נתוני הדוחות הכספיים והדוחות המפורטים של הרשויות המקומיות, ראיונות וסקירת תכתובות ומסמכים שונים. משרד מבקר המדינה בחן נתונים פיננסיים בנוגע לכלל הרשויות האיתנות שהוכרזו ככאלה מאז שנת 2014 וגם כאלה שבוטלה הכרזתן. ביקורת עומק נעשתה בעיריות אשקלון, חולון, חיפה וכפר סבא, במועצה האזורית תמר ובמועצה המקומית אבן יהודה (להלן - הרשויות שבביקורת עומק), וכן במטה משרד הפנים ובארבעה ממחוזותיו: דרום, חיפה, מרכז ותל אביב. ביקורת משלימה נעשתה בעיריות חדרה ורעננה, במועצה האזורית חוף השרון ובמועצות המקומיות ראש פינה, אזור וכפר שמריהו. הרשויות שבביקורת עומק, נבחרו תוך מתן ביטוי למעמדן המוניציפלי; למחוז משרד הפנים שאליו הן משויכות; לאשכול החברתי-כלכלי שאליו הן משויכות; לאשכול הפריפריאליות שאליו הן משויכות; ולמספר התושבים המתגוררים בתחום שיפוטן. 

תיקון פקודת העיריות בשנת 2014 היה נקודת מפנה ביחסי שלטון מקומי ושלטון מרכזי בישראל לאחר שהניח אבן יסוד בתהליך ביזור מוסדר של סמכויות שהיו נתונות עד אז למשרד הפנים, והעבירן לידי רשויות מקומיות שניהלו את ענייניהן הכספיים והמינהליים באורח תקין. אלו הוכרזו "רשויות איתנות", ונכון למועד הביקורת נמנות עם קבוצה זו 36 רשויות שמאכלסות 3.12 מיליון תושבים (33.7% מתושבי המדינה), ורובן מתאפיינות בהכנסות עצמיות גבוהות לתושב.

נמצא כי משרד הפנים לא פעל לגבש נוהל סדור שיכלול לוחות זמנים ותחומי אחריות לניהול מנגנון ההכרזה על רשויות מקומיות כרשויות איתנות; מתוך תשע השנים שחלפו מאז נכנס לתוקף התיקון לפקודת העיריות, לא השלים משרד הפנים את הליכי הבחינה עד תומם בחמש שנים. בחינת תנאי הסף הפיננסיים הנדרשים לצורך ההכרזה העלתה כי יש תנאים פיננסיים שנקבעו כתנאים להכרה כרשות איתנה, אך מרבית הרשויות המקומיות מתקשות לעמוד בהם, והתנאי המרכזי שבהם הוא שיעור ההכנסות העצמיות. הביקורת העלתה ליקויים בשימוש שעשה משרד הפנים בתבחיני מינהל תקין לצורך גיבוש חוות דעתו של מנכ"ל המשרד טרם ההכרזה. נוסף על כך נמצאו ליקויים בבקרה העצמית ברשויות שנבדקו בביקורת עומק בתחומי מנגנון הביקורת הפנימית ואישור התקציב הרגיל. עוד עלה בביקורת כי הרשויות עושות שימוש חלקי בלבד בהקלות שהן זוכות להן בדרישות האסדרה מצד משרד הפנים. שימוש זה מושפע, בין השאר, ממאפייניה של כל רשות ומצרכיה. כן עלה כי ההכרזה על רשויות מקומיות כאיתנות מונעת מהן לזכות במענקים ממשלתיים מסוימים, והדבר עלול להשפיע על מידת המוטיבציה שלהן לעמוד בתנאים ובתבחינים הנדרשים כדי להיות מוכרזות כאיתנות.

מומלץ כי משרד הפנים יפעל לתיקון הליקויים ולבחינת ההמלצות האמורות בפעולותיו לביזור סמכויות לרשויות מקומיות - הן בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לרשויות שלהן יבוזרו הסמכויות הן בהפעלת מנגנון עקבי ושקוף, הכולל תשתית מוסדרת לבקרה על הסמכויות המבוזרות. כמו כן, על הרשויות המקומיות שנמצאו ליקויים בהתנהלותן בדוח זה לפעול לתקנם.