מדינת ישראל משופעת בחוקים שעניינם שמירה על הסביבה. המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד) מופקד, בין היתר, על אכיפתם של חוקים אלה ופועל בשני אופני אכיפה: (א) אכיפה מינהלית שעיקרה מתן התראות לפני נקיטת צעדים והוצאת צווים מינהליים, כמו צווי ניקוי וצווי סילוק מפגע . (ב) אכיפה פלילית הכוללת, בין היתר, פתיחת תיקי חקירה להגשת כתבי אישום או למתן הודעת תשלום קנס מסוג ברירת משפט (להלן - הודעת תשלום קנס).
פעולות הביקורת
בשנת 2007 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המשרד בכל הנוגע לאכיפה הפלילית של כמה מחוקי הגנת הסביבה בשנים 2002- 2006. ממצאי הבדיקה, שפורסמו בדוח שנתי 58ב (להלן - דוח הביקורת הקודם ), העלו כי רמת האכיפה של המשרד בשנים אלה הייתה ירודה ובשל כך נגרם הפסד כספי ניכר עקב אי-גבייה של הקנסות. בחודשים יולי-אוקטובר 2010 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - המעקב) לבחינת השינויים שחלו בפעילותו של המשרד משנת 2007 עד אוקטובר 2010. הבדיקה נעשתה במטה המשרד, באשכול אכיפה וביחידות הפועלות במסגרתו - אגף תיאום אכיפה, הכולל את מערך נאמני הניקיון, מערך ברירות משפט ומערך הגבייה - וכן במשטרה הירוקה, בלשכה המשפטית ובחשבות המשרד.
עיקרי הממצאים
המשטרה הירוקה - מספר תיקי חקירה ומשך הטיפול בהם
דוח הביקורת הקודם העלה כי מתחילת המאה העשרים ואחת פחת במידה ניכרת מספר תיקי החקירה שנפתחו במשטרה הירוקה, וכי ממועד פתיחת תיק החקירה במשטרה הירוקה ועד להעברתו ללשכה המשפטית עבר זמן רב מזה שנקבע בנוהל פנימי של המשטרה הירוקה.
במעקב נמצא כי משנת 2007 השתנתה המגמה וחלה עלייה במספר תיקי החקירה שנפתחו בידי המשטרה הירוקה - מ-156 תיקי חקירה בשנת 2007 ל-217 בשנת 2009. עוד נמצא במעקב כי התקצר, לעתים במידה ניכרת, זמן הטיפול הממוצע ממועד ביצוע העברה עד לפתיחת תיק החקירה - 24 ימים בלבד בשנת 2010 (עד סוף יוני); וכי התקצר משך הזמן שממועד פתיחת תיק חקירה במשטרה הירוקה ועד להעברתו ללשכה המשפטית - מ-185 ימים בשנת 2007 ל-39 ימים בשנת 2010 (עד סוף יוני). מההשוואה בין ממצאי דוח הביקורת הקודם לממצאי המעקב עולה כי חל שיפור.
הלשכה המשפטית
בדוח הביקורת הקודם עלה כי ממועד העברת תיק חקירה ללשכה המשפטית עד להגשת כתב אישום חלפו 273 ימים בממוצע. במעקב נמצא כי חל שיפור ניכר, ובשנת 2009 התקצר הזמן ל-102 ימים בממוצע.
אגף תיאום ואכיפה
אגף תיאום ואכיפה אחראי, בין השאר, לתיאום בין גורמי האכיפה במשרד ולניהול הטלת קנסות על מזהמים, ובמסגרתו פועלים כמה מערכים, ובהם מערך ברירות משפט ומערך הגבייה.
מערך ברירות משפט
אחד מכלי האכיפה הוא חיוב של העבריין בקנס כחלופה למשפט. תפקידו של מערך ברירות משפט הוא לקלוט דוחות עברה מידי מי שהוסמכו לכך , לבדוק את אמיתות פרטיהם ולהכין מהם הודעות תשלום קנס. כמו כן עליו לטפל בעדכונים בדבר תשלומי קנסות, בקשות לביטול קנסות, בקשות להישפט והכנת תיקים שלא שולמו (להלן - תיקי חוב) להליכי גבייה.
1. במעקב עלה כי המערכת הממוחשבת הקיימת אינה עונה על צרכיו של המערך. היא אטית ומסורבלת, ובשל מגבלתה הטכנולוגית מתבזבז זמן עבודה יקר על עדכונים ידניים וצילום ניירת, דבר התורם לשיהוי בהכנת הודעות תשלום קנס. קשיים טכנולוגיים אלה אף פוגעים ביכולתו של המשרד לגבות את חובותיו.
2. בדוח הביקורת הקודם עלה כי בשנים 2002-2006 הופקו כ-145,000 דוחות עברה, שרבים מהם התאפיינו בדיווח לקוי, וכפועל יוצא רק מכ-50% מהם ניתן היה להכין הודעות תשלום קנס. במעקב התברר כי המשרד הצליח להקטין את הפחת - בשנים 2007-2010 (עד סוף אוקטובר) הופקו כ-90,200 דוחות עברה המיועדים להסבה לקנסות, ומהם הוכנו כ-73,230 (כ-81%) הודעות תשלום קנס.
3. אשר לשיעורי הגבייה נמצא במעקב כי מבין כ-73,230 הודעות תשלום קנס שהופקו בשנים 2007-2010 (עד סוף אוקטובר), כ-36% שולמו מרצון וכ-36% הועברו לגבייה. עוד הועלה כי 16% מיתרת הקנסות בוטלו או שלא טופלו עקב היעדר כוח אדם ובגלל תקלות טכניות שנתגלו בעבודתו של אגף תיאום ואכיפה.
מערך הגבייה
1. במערך הגבייה מתקבלים תיקי חוב מכלל הגורמים המייצרים חיובים במשרד . הכסף שנגבה מועבר, בין היתר, לאחת מקרנות המשרד, כמו הקרן לשמירת הניקיון . במעקב נמצא כי מערכת המידע הממוחשבת שמערך הגבייה משתמש בה אינה מספקת בזמן אמת תמונת מצב נאותה לא של תנועות הכספים מפעולות הגבייה ולא של סטאטוס ההליכים בכל אחד מתיקי החוב; מצב זה פוגם בבקרה של מערך הגבייה.
2. בדוח הביקורת הקודם עלה כי המשרד הצליח לגבות רק כ-36% מסכום הקנסות שהטיל. במעקב התברר כי אין בידי אגף תיאום ואכיפה הנתון המהותי של סכום הקנסות המצרפי, ואין באפשרות המשרד לאמוד את היחס בין פוטנציאל הגבייה ובין הגבייה בפועל וכן את הנזק הנגרם למדינה מאי-גביית הקנסות. גם אם יצליח המשרד לגבות את כל הקנסות שהעביר לגבייה בתוספת לקנסות ששולמו מרצון, יהיה מספר הקנסות ששולמו רק כ-58% ממספר דוחות העברה (90,200) בשנים 2007-2010 (עד סוף אוקטובר).
מכל האמור עולה כי מסד הנתונים של המשרד בכל הנוגע לקנסות ולגבייתם מנוהל באופן בעייתי, והוא טעון תיקון לאלתר. עוד עולה כי שיעורי הגבייה עדיין נמוכים ומורים על פגיעה מהותית באיכות האכיפה.
3. בדוח הביקורת הקודם עלה כי המשרד לא עסק בפעולות לגביית חובותיו זה כחמש שנים, ונוצר פחת של כ-80% בין דוחות העברה ובין מספר הקנסות ששולמו. במעקב נמצא כי בתחילת 2007 פעל אשכול אכיפה לעצירת ההתיישנות בתיקי חוב, שבהם המועד האחרון לתשלום הקנס היה בשנת 2004, ואכן עד לסוף אותה שנה הוא עצר את התיישנותם של כ-8,000 תיקי חוב והצליח לגבות כ-1.5 מיליון ש"ח.
4. באמצע שנת 2008 החל המשרד לגבות את חובותיו באמצעות שתי חברות גבייה, ועד סוף 2009 הוא העביר להן את הטיפול בכ-22,000 תיקי חוב. עד מועד סיום הביקורת, סך הקנסות שגבו חברות הגבייה היה כ-7.6 מיליון ש"ח. אולם גם במקרה זה אין בידי המשרד נתונים הנוגעים לחוב המצרפי כדי שיוכל להעריך את ביצועיהן של חברות הגבייה, ואגב כך גם את מידת היעילות של פעולותיו שלו עצמו בתחום האכיפה.
סיכום והמלצות
בדוח הביקורת הקודם עלה כי המשרד השקיע מאמצים ואמצעים במערך האכיפה והגבייה, אך הישגיו בכל הנוגע למשך חקירת העברות הסביבתיות עד להגשת כתב אישום ולגביית הקנסות היו דלים, ואי-גביית הקנסות הפכה את שרשרת הפעולות שנעשו במשרד לפעולות סרק.
מממצאי המעקב עולה בבירור כי המשרד פועל לשיפור הליכי האכיפה והגבייה, וכי השיפור העיקרי חל בכל הנוגע לקיצור זמני עבודה ולהכפפת הליך האכיפה ללוח זמנים מחייב. מנגד, גביית הקנסות נותרה לקויה וטרם תוקנה. כפועל יוצא, הקרן לשמירת הניקיון, וכן עניינים סביבתיים חשובים, יוצאים נפסדים. שיעורי הגבייה הנמוכים מראים כי המשרד טרם פעל לייעול מרכיבים מהותיים בהליך האכיפה, ונותר עוד כר נרחב לשיפור.
כדי להשיג את מטרותיה של האכיפה, יש לשפר את הליך האכיפה במשרד על כל מרכיביו, ובכלל זה יש לפתח מערכת ממוחשבת יעילה ומהירה שתוכל לשפר את עבודתו של המשרד באופן ניכר ולסייע לו ביישום מטרותיו ובגיבוש בסיס נתונים עדכני ואמין שישמש אותו כמצע לקביעת מדיניות אכיפה, שלפיה ייקבעו יעדים ותכניות עבודה שנתיות.