רקע כללי
הרשויות המקומיות נוהגות לעתים להתקשר עם יועצים לסיוע בביצוע תפקידיהן. היועצים מספקים לרשויות המקומיות שירותי ייעוץ במגוון רחב של תחומים, ובהם אדריכלות, הנדסה, ייעוץ ארגוני, יחסי ציבור, חשבונאות וכלכלה (להלן - היועצים או היועצים החיצוניים). הרשויות המקומיות מתקשרות עם היועצים באמצעות מכרז או בפטור ממכרז. תופעת העסקת היועצים על ידי הרשויות המקומיות היא נרחבת, והרשויות שנבדקו העסיקו עשרות יועצים בהיקף מצטבר כולל של עשרות מיליוני ש"ח בשנה.
בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - תקנות המכרזים), בצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 (להלן - צו המועצות המקומיות) ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן - צו המועצות האזוריות) נקבעה חובת הרשויות המקומיות להתקשר בחוזה להעברת טובין או לביצוע עבודה, בין במכרז פומבי ובין במכרז זוטא . כמו כן נקבעו התנאים שבהם רשות מקומית רשאית להתקשר בהליך פטור ממכרז. מטרתם העיקרית של דיני המכרזים היא להבטיח כי הרשויות המקומיות יתקשרו עם נותני שירותים רק על בסיס כישוריהם ולפי שיקולים ענייניים בלבד, וכי לכל נותן שירותים תינתן הזדמנות שווה לזכות בתפקיד. בית המשפט העליון קבע כי פטור ממכרז הוא חריג, ויש לפרשו בצמצום. עוד קבע בית המשפט כי גם בהליך הפטור ממכרז יש להבטיח הליך מינהלי תקין, מתן הזדמנות שווה ושמירה על טוהר מידות.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2014 - אפריל 2015 בדק משרד מבקר המדינה את נושא העסקת היועצים החיצוניים בשש רשויות מקומיות: עיריית אשדוד, עיריית גבעתיים, עיריית הרצלייה, עיריית קריית ביאליק, המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה, והמועצה האזורית באר טוביה (להלן - שש הרשויות). בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים. כמו כן נבדקו דיווחיהן של 162 רשויות מקומיות למשרד הפנים על היקף התקשרויותיהן עם יועצים, ונבדקה תלונה הנוגעת להעסקת יועצים בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מעלה הגליל.
הליקויים העיקריים
מנגנון להסדרת התקשרויות עם יועצים
אף שחלפו יותר משנתיים וחצי מאז התחייב משרד הפנים לפני בית המשפט העליון לפרסם הנחיות לרשויות המקומיות, בכל הנוגע להתקשרותן עם יועצים חיצוניים, עד מועד סיום הביקורת, מחצית שנת 2015, לא פרסם משרד הפנים הנחיות כאמור. זאת אף שאסדרת הנושא הייתה עשויה לסייע בהבטחת התנהלות שוויונית, שקופה והגונה של הרשויות המקומיות תוך חיסכון בכספי ציבור.
עיריית קריית ביאליק והמועצה האזורית באר טוביה לא הסדירו את הליך התקשרותן עם יועצים חיצוניים, כך שהתקשרותן תיעשה, ככל האפשר, בשקיפות מתוך שוויון הזדמנויות ועל פי כללי המינהל התקין. עיריית גבעתיים והמועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה הסדירו את הנושא בנהלים בסוף שנת 2014, ואולם בנהלים שאימצו לצורך זה לא נכללו עניינים מהותיים שראוי היה להסדירם.
בעיריית הרצלייה פועלת "ועדה ליועצים מקצועיים", אשר דנה בבקשות של אגפים ומחלקות בעירייה להתקשר עם יועצים במגוון תחומי עיסוק. אף שלעירייה "נוהל הזמנת עבודה", המסדיר את אופן ההתקשרות עם ספק לרכישת שירותים, לרבות "יועץ/מתכנן או כל נותן שירותים אחר", הנוהל האמור אינו עוסק בוועדת היועצים לרבות סמכויותיה, אופן עבודתה ותהליכי קבלת ההחלטות.
לעיריית אשדוד נוהל להעסקת יועצים שאינם מתחום ההנדסה ונוהל נפרד להזמנות תכנון, העוסק בהתקשרויות עם יועצים מתחום ההנדסה. שני הנהלים נבדלו זה מזה בעניינים מהותיים: בין היתר, מחצית מחברי הוועדה להזמנות תכנון, הדנה בהעסקת יועצים מתחום ההנדסה בלבד היו נבחרי ציבור, בשעה שהוועדה להעסקת יועצים היא ועדה מקצועית שחבריה נושאי תפקיד בעירייה. הוועדה להזמנות תכנון התכנסה בתדירות נמוכה יותר מן הנדרש, והעסיקה לפיכך יועצים רבים ב"נוהל עוקף" ללא שום דיון בוועדה.
דיווח על העסקת יועצים במסגרת הצעת התקציב
משרד הפנים מפרסם מדי שנה הנחיות להגשת מסגרת תקציב לרשויות המקומיות, ובמסגרתן הוא דורש, בין היתר, מהרשויות המקומיות לציין לגבי השנה החולפת את מספר היועצים החיצוניים, את עלות העסקתם ואת משך ההתקשרות עמם. כמו כן נדרשות הרשויות המקומיות לפרט את השירותים שמספקים היועצים.
בבדיקת 162 רשויות מקומיות נמצא כי רק כמחציתן דיווחו בהצעת התקציב על היקפי העסקת היועצים בשנת 2013, ואולם גם דיווחים אלו היו חלקיים, ורובן המכריע של הרשויות לא פירטו את תחומי העיסוק של היועצים ואת מועדי ההתקשרות עמם כנדרש. יתר על כן, הרשויות המקומיות דיווחו ברובן על העסקת מספר מצומצם של יועצים. הבדיקה בשש הרשויות העלתה כי הדיווחים לא תאמו את מצבת ההתקשרויות בפועל.
משרד הפנים לא עקב אחר הדיווח על היועצים במסגרת תקציב הרשות המקומית, ולא אחר הנתונים שעליהם מדווחות הרשויות המקומיות, וממילא לא השתמש בהם. המשרד גם לא הנחה את הרשויות המקומיות באשר לדרך הדיווח.
החובה לקיים הליך תחרותי
עיריית קריית ביאליק והמועצה האזורית באר טוביה נוהגות להתקשר עם יועצים ללא מכרז או הליך תחרותי אחר, המבוסס על בחינת כמה הצעות על פי אמות מידה שנקבעו מראש.
עיריית גבעתיים לא קיימה הליך תחרותי לבחירת היועצים עד סוף שנת 2014, לא קבעה אמות מידה להליך הבחירה ולא פרסמה את בקשתה לקבל הצעות להתקשרות עם יועצים.
המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה לא קיימה עד סוף שנת 2014 הליך תחרותי לבחירת היועצים, וגם לאחר מכן לא קבעה אמות מידה להליך הבחירה, ולא פרסמה בפומבי את בקשתה לקבל הצעות להתקשרות עם יועצים, בין בדרך של הקמת מאגר יועצים ובין בדרך אחרת.
עיריית הרצלייה אמנם קבעה בנוהל הזמנת עבודה כי יש לבחון כמה הצעות חלופיות להתקשרות, אולם לא חייבה את הגורם הבוחר את ההצעה הזוכה לקבוע אמות מידה פומביות שעל פיהן תיבחר הצעה זו, ואף לנמק את בחירתו. ועדת היועצים של עיריית הרצלייה לא ערכה הליך לבחירת ההצעה הזוכה מבין כמה הצעות חלופיות בחלק ניכר מהחלטותיה, ולא עמדו לפניה מידע ופרטים מהותיים בדבר ההתקשרות המבוקשת. הדבר חמור במיוחד נוכח התרעותיה של היועצת המשפטית של עיריית הרצלייה בדבר אופן פעילות הוועדה אשר לא זכו לתשומת הלב הנדרשת.
עיריית הרצלייה לא הקפידה להביא לפני ועדת היועצים התקשרויות בדבר עבודות ייעוץ אשר היקפן הכספי עלה על ההיקף הכספי המחייב דיון בוועדת היועצים על פי הנוהג בעירייה; לא הקפידה להציג לפני ועדת היועצים את היקף העבודה אשר יידרש בפועל; החליטה להגדיל היקפי עבודה שנקבעו בוועדה ללא דיון נוסף.
חברי הוועדה להזמנות תכנון בעיריית אשדוד אישרו התקשרויות עם יועצים בהיקף של מיליוני ש"ח בלי שהתקיים שום הליך תחרותי. העירייה לא פנתה ליועצים נוספים, וחברי הוועדה לא שקלו הצעות חלופיות, ולא נימקו את שיקוליהם לבחירת הזוכה. עיריית אשדוד לא קבעה אמות מידה ברורות וידועות מראש לבחירת יועצים, ואף לא חייבה את הוועדה להזמנות תכנון לקבוע אמות מידה כאמור.
ועדת היועצים בעיריית אשדוד לא הציגה יועצים חלופיים ברוב מכריע של החלטותיה בשנים 2014-2011, לא פרסמה את הפנייה ליועצים, וממילא לא פירטה את השיקולים להעדפת היועץ הנבחר כדרוש על פי כללי המינהל התקין. רק בספטמבר 2014 קבעה העירייה כי הוועדה לבחירת יועצים שאינם מתחום ההנדסה מחויבת לפנות למספר יועצים מסוים, ולהחליט בהתאם לאמות מידה שנקבעו מראש.
הקמת מאגר יועצים
בסוף 2014 פרסמה עיריית גבעתיים קול קורא להצטרפות למאגר יועצים. הנוסח שפורסם מלמד כי העירייה נתנה פרשנות מרחיבה וגורפת מאוד להגדרה של יועצים, כך שהרשימה שפרסמה כוללת את רוב תחומי העיסוק הקיימים במשק שבשירותיהם נעזרה העירייה.
בפברואר 2014 פרסמה עיריית קריית ביאליק קול קורא שהופנה ליועצים מתחום ההנדסה בלבד, אף שהתקשרויותיה נעשו עם יועצים מתחומים שונים. בקול קורא נקבע, בין היתר, כי בחירת מתכננים ויועצים לביצוע עבודה ספציפית תיעשה לאחר בדיקת כמה מועמדים רלוונטיים, בסבב מחזורי, ככל שהדבר ניתן באופן הוגן. המאגר אושר ביולי 2014. מאז אוגוסט 2014 ועד מרץ 2015 התקשר אגף ההנדסה עם 12 יועצים, ומתוכם שניים שאינם רשומים במאגר. אגף ההנדסה לא פעל על פי תנאי הקול קורא ולא בחן כמה הצעות בטרם החליט על ההתקשרות עם יועץ ספציפי.
עיריית הרצלייה לא פעלה להקמת מאגר יועצים כמתחייב מהחלטותיה ומהייעוץ המשפטי שקיבלה, וכמו כן היא לא פרסמה בפומבי ליועצים מתחומי עיסוק שונים כי באפשרותם להגיש בקשה להתקשר עמה.
עיריית אשדוד לא קבעה הליך לצירוף יועץ למאגר היועצים מתחום ההנדסה, וממילא לא פרסמה את האפשרות להצטרף למאגר היועצים לאחר עמידה באמות מידה ברורות; העירייה התקשרה עם יועצים מתחום ההנדסה אשר לא נכללו במאגר היועצים שהקימה; לגבי היועצים שאינם בתחום ההנדסה החליטה עיריית אשדוד שלא לנהל מאגר יועצים.
העסקת יועצים בתחומים שאינם מחייבים מומחיות מיוחדת או יחסי אמון מיוחדים
עיריות אשדוד, גבעתיים, הרצלייה וקריית ביאליק התקשרו עם נותני שירותי ייעוץ בהיקף כספי ניכר, ללא מכרז, כשהשירות הניתן על ידם לא היה, לכאורה, בעל מאפיינים של עבודת ייעוץ הדורשת מומחיות או ידע מיוחדים או מידה מיוחדת של יחסי אמון. פעולתן זו נוגדת את הוראות תקנות המכרזים ואת פסיקת בית המשפט העליון.
בחינת חשש לניגוד עניינים
בניגוד להנחיית משרד הפנים, עיריות אשדוד, הרצלייה וקריית ביאליק לא החתימו חלק מהיועצים על שאלון למניעת חשש לניגוד עניינים או שהחתימו אותם על שאלון זה אחרי שהחלו בעבודתם בעירייה. עיריית גבעתיים, המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה והמועצה האזורית באר טוביה לא פעלו במשך תקופה ממושכת להסדיר את סוגיית ניגוד העניינים בהעסקת יועצים חיצוניים, וגם אחרי שפורסמו הנחיות משרד הפנים השתהו כארבע שנים ביישומן.
הליכי ההתקשרות עם יועצים
עיריות אשדוד, גבעתיים, הרצלייה וקריית ביאליק, המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה והמועצה האזורית באר טוביה העסיקו יועצים במשך תקופות ארוכות של עד 16 שנה בסכומי התקשרות מצטברים ניכרים של מיליוני ש"ח בלי שבחנו את המשך ההתקשרות עמם מפעם לפעם, ובלי שאפשרו ליועצים אחרים להגיש את מועמדותם.
עיריות גבעתיים וקריית ביאליק, המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה והמועצה האזורית באר טוביה התקשרו עם יועצים ושילמו להם בגין שירותיהם בלי שחתמו עמם על הסכם ואף ללא הזמנת עבודה, בניגוד לפקודת העיריות, לצו המועצות המקומיות ולצו המועצות האזוריות וללא הרשאה כדין; עיריות אשדוד, הרצלייה וקריית ביאליק, המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה והמועצה האזורית באר טוביה התקשרו עם יועצים על סמך הזמנות עבודה, אך בלי שחתמו עמם על חוזה בכתב שיעגן את פרטי ההתקשרות המהותיים, בניגוד לכללי המינהל התקין ובאופן העלול לפגוע בזכויות הרשות המקומית.
עיריות אשדוד, גבעתיים, קריית ביאליק והמועצה האזורית באר טוביה חתמו על חלק מהסכמי התקשרות עם יועצים בדיעבד אחרי שכבר החלו לקבל מהם שירותים. כמו כן התקשרו הרשויות הללו עם יועצים בהסכמים שלא כללו פרטים מהותיים הנוגעים למהות הייעוץ הניתן ולתנאי ההתקשרות.
שירותי דוברות, תקשורת ויחסי ציבור
בניגוד להנחיית משרד הפנים, שלפיה יאייש את תפקיד דובר העירייה עובד הרשות המקומית, עיריית גבעתיים העסיקה לסירוגין בשנים 2014-2007 שלושה יועצי תקשורת, המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה התקשרה בשנת 2014 עם "יועץ תוכן (דובר)", והמועצה האזורית באר טוביה התקשרה בשנת 2011 עם חברה, בין היתר, למתן ייעוץ תקשורתי ושירותי דוברות. עיריית גבעתיים והמועצה האזורית באר טוביה התקשרו עם יועצי תקשורת ללא מכרז או הליך תחרותי. בעיריית גבעתיים לא נמצאו מסמכים המתעדים את העבודה ואת השירותים שהעניקו שלושת יועצי התקשורת. זאת ועוד, עיריית גבעתיים התקשרה בו זמנית עם שניים מהיועצים, אף שמהות העסקתם על פי ההסכמים שנחתמו עמם הייתה דומה. המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה ערכה אמנם הליך תחרותי לבחינת כמה הצעות חלופיות, אך לא פרסמה זאת בפומבי.
התקשרויות עם רואי חשבון
עיריית קריית ביאליק והמועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה התקשרו עם משרדי רואי חשבון לתקופות העולות על 16 שנים, לצורך קבלת שירותים חשבונאיים שוטפים. באפריל 2013 אישרה עיריית קריית ביאליק את חידוש ההתקשרות עם רואה החשבון ללא מכרז בנימוק כי זו עבודה המחייבת יחסי אמון, ידע ומומחיות מיוחדים אף שהדבר עמד בניגוד לפסיקת בית המשפט העליון שניתנה חודשים מספר קודם לכן. בניגוד להנחיית משרד הפנים הועסקו על ידי הרשויות המקומיות עובדים מטעם רואי החשבון במשרדי הרשויות המקומיות בתפקידים שמעצם טיבם אמורים להיות מאוישים על ידי עובדי הרשות.
התקשרות עם חברי מועצה לשעבר
בשנים 2015-2003 התקשרה עיריית קריית ביאליק עם חבר מועצת העירייה לשעבר לשם קבלת שירותיו כיועץ ארגוני, ההתקשרות נעשתה ללא מכרז או הליך תחרותי אחר, וללא הסכם בכתב. העירייה התקשרה עם חבר המועצה לשעבר בדצמבר 2003 כחודשיים בלבד אחרי שסיים את כהונתו כחבר מועצה באוקטובר 2003, בניגוד לפקודת העיריות. ביולי 2010 התקשרה עיריית קריית ביאליק ללא מכרז או הליך תחרותי עם חברה בבעלות חבר מועצה אחר לשעבר, לקבלת שירותי ייעוץ בנושא מכרזים, בתמורה חודשית קבועה, ללא קשר לעבודה שביצעה החברה ובלי שהחברה נדרשה בהסכם להגיש דיווח על היקף העבודה. במסמכי העירייה לא נמצא הסבר המבסס את ייחודיותם של חברי המועצה לשעבר כנותני שירותים.
התקשרות עם עובדים לשעבר
עיריית אשדוד העסיקה את מנהלת מחלקת אגרות והיטלי פיתוח לשעבר כיועצת בתפקיד אשר מעצם טיבו צריך להיות מאויש בעובדי עירייה, ובמקביל לעובדת עירייה שמילאה תפקיד דומה, בניגוד לחוזר מנכ"ל משרד הפנים, ותוך כדי עקיפת כללי העסקת עובדים ברשויות המקומיות. כל זאת למשך תקופה ארוכה פי שלושה מתקופת ההעסקה הראשונית שעליה החליטה ועדת היועצים.
עיריית גבעתיים העסיקה את מנהל מחלקת התשתיות לשעבר שפרש לגמלאות מוקדמות באמצעות חברת ייעוץ כלכלי. נוסף על תשלום שנקבע לחברת הייעוץ הכלכלי עבור מתן שירותיה, העירייה שילמה לחברה, ללא הצדקה, תקורה של 5% מעלות שכרו של מנהל מחלקת התשתיות לשעבר. זאת ועוד, העירייה התקשרה בשנים 2015-2009 עם חברת הייעוץ הכלכלי ללא מכרז או הליך תחרותי אחר, ובשנים 2013-2010 ללא הסכם תקף.
בשנים 2014-2009 התקשרה עיריית קריית ביאליק כמה פעמים עם מי שכיהן בה בתפקיד מהנדס העיר בשנים 2006-1981, ההתקשרויות היו לשם קבלת ייעוץ הנדסי וניהול פרויקטים, ונעשו ללא מכרז וללא הליך תחרותי אחר. במהלך השנים שילמה לו העירייה סכומים ניכרים שהסתכמו במיליוני ש"ח. במשך כשנתיים שימש היועץ כנותן שירותים לעירייה, ובמסגרת זו סייע למהנדס העיר ושימש נציג העירייה לליווי פרויקטים שונים בעיר (להלן - ההסכם הראשון). בד בבד גם נתן היועץ ההנדסי לעירייה שירותי ניהול פרויקטים על פי הסכמים נוספים שהעירייה חתמה עמו. חלק מהפרויקטים שלגביהם נחתמו ההסכמים הנוספים לוו על ידיו גם על פי ההסכם הראשון, בלא שהעירייה פעלה למניעת חשש לניגוד עניינים. בהסכמים נוספים שחתמה העירייה עם היועץ ההנדסי נמצאו כמה פגמים מהותיים, כגון אי-קביעה של שלבי תשלום במקביל לביצוע העבודה ואי-קביעת לוחות זמנים.
המועצה האזורית באר טוביה התקשרה בשנת 2011 במכרז לתפקיד קצין בטיחות בתעבורה עם עובד המועצה לשעבר בניגוד להנחיית משרד הפנים הקובעת כי משרת קצין בטיחות בתעבורה היא משרת חובה סטטוטורית.
התקשרות עם עובדים במחלקת ההנדסה ובוועדות לתכנון ולבנייה
עיריית גבעתיים מעסיקה שמאית שמאפייני העסקתה הם כשל עובדת עירייה לכל דבר ועניין: אופי התפקיד, ביצוע העבודה במשרדי העירייה והחתמת כרטיס נוכחות. ההתקשרות נחזית כעקיפה של חובת המכרזים ושל כללי העסקת עובדים ברשויות מקומיות.
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מעלה הגליל התקשרה עם יועצים חיצוניים לתפקיד בודקי תכניות, שהוא חלק מהעבודה הביצועית השוטפת של הוועדה, תפקיד שמעצם טיבו אמור להיות מאויש על ידי עובד במשרה תקנית. בכך פעלה הוועדה בניגוד להנחיות משרד הפנים ועקפה הלכה למעשה את כללי העסקת עובדים שחלים גם על ועדות לתכנון ולבנייה. זאת ועוד, ההתקשרות עם היועצים נעשתה ללא פרסום מכרז, כנדרש בהנחיות משרד הפנים.
התקשרות עם חברות לקביעת חבות בהיטלים ואגרות
עיריות אשדוד וקריית ביאליק התקשרו ללא הליך תחרותי בהסכמים לקבלת שירותי ייעוץ בדבר בדיקת חבותה וזכאותה של העירייה בגין תשלום אגרות והיטלים. בהסכמים נקבע כי שכר טרחה בגין עבודת הייעוץ יעמוד על 28%-20%, מהסכום שישולם או יושב לעירייה בעקבות פעילות היועץ; עיריית הרצלייה התקשרה עם משרד רואי חשבון לצורך "טיפול בהחזרי מע"מ תשומות" תמורת תשלום המבוסס על שיעור מן ההחזר, בלי שהיה בידי ועדת היועצים מידע בדבר עלות ההתקשרות הצפויה. התשלום מכספי ציבור לגורמים פרטיים לצורך התחשבנות עם גוף ציבורי אחר עלול לפגוע באינטרס הציבורי. זאת ועוד, עיריות אשדוד וקריית ביאליק התקשרו עם חברות הייעוץ ללא הליך תחרותי במשך תקופות ממושכות בסכומים כספיים ניכרים.
עיריית הרצלייה ערכה הליך בחירה באמצעות מכרז פומבי, למתן ייעוץ בנושא היטלים ונכסים, ובחרה בחברה שעמה הייתה קשורה קודם לכן במשך תשע שנים, אשר הייתה היחידה שהגישה הצעה, בלי לנמק את בחירתה, כנדרש בתקנות המכרזים. בשנתיים שחלפו ממועד המכרז שילמה העירייה לחברה כ-830,000 ש"ח יותר מהעלות המוערכת של ההתקשרות הנגזרת מהיקף העבודה שנקבע במסמכי המכרז ובהסכם שחתמה עם החברה.
ההמלצות העיקריות
נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה, פרשנות מרחיבה שנתנו הרשויות המקומיות להוראות החוק שאיננה עולה בקנה אחד עם הפסיקה, ופערים בין הרשויות המקומיות בכל הנוגע להסדרת התקשרויותיהן עם יועצים חיצוניים, על משרד הפנים לגבש ללא דיחוי נוהל באמצעות חוזר מנכ"ל משרד הפנים שיסדיר את ההיבטים הנוגעים להתקשרויות הרשויות המקומיות עם יועצים חיצוניים בפטור ממכרז, כנדרש מהתחייבותו לפני בית המשפט העליון. זאת, על מנת להבטיח שכלל הרשויות המקומיות יפעלו על פי עקרונות המינהל התקין, בשקיפות וללא משוא פנים.
על משרד הפנים, בתוקף תפקידו כמאסדר של פעילות הרשויות המקומיות (רגולטור) , לאכוף את הנחיותיו לרשויות המקומיות בכל הנוגע לדיווח על העסקת יועצים, ולהבהירן בדרך שתבטיח שהמידע שימסרו יהיה שלם ואמין; לעקוב אחר הדיווחים כדי לקבל תמונת מצב מלאה על התנהלות הרשויות המקומיות.
על הרשויות המקומיות להקפיד להתקשר עם יועצים בצורה מוסדרת שתבטיח כי בחירת היועצים תיעשה בהליך הוגן, שוויוני ושקוף, ועליהן לקיים פיקוח ובקרה על ההתקשרויות.
הקמת מאגר יועצים פומבי וזמין, אשר יכלול רשימת יועצים שעמם תוכל הרשות המקומית להתקשר, תסייע להבטיח כי הרשות המקומית תקיים הליכי התקשרות יעילים ותחלק את משאביה בהליך מוסדר ושקוף. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לפרסם פומבית ליועצים פוטנציאליים את האפשרות לפנות אליהן בבקשה להיכלל במאגר, לקבוע אמות מידה ברורות לצירופם של יועצים למאגר ולעדכנו מדי שנה בשנה. כך יוכלו יועצים נוספים להציע את מועמדותם, וימומש עקרון ההזדמנות השווה.
על הרשויות המקומיות להקפיד על עריכת מכרזים, בין מכרז פומבי ובין מכרז זוטא, בהתאם לסכומי ההתקשרות, במקרים שבהם העבודה אינה דורשת מומחיות מיוחדת או מידה מיוחדת של יחסי אמון.
על הרשויות המקומיות לפעול ליישום הנחיות משרד הפנים בעניין מניעת חשש לניגוד עניינים ולהקפיד להחתים יועצים על שאלון למניעת חשש לניגוד עניינים בטרם תחל ההתקשרות עמם.
על הרשויות המקומיות לקצוב את פרקי הזמן בהתקשרויותיהן עם יועצים לתקופות שיאפשרו לבחון את תנאי ההתקשרות בהליך תחרותי, ובכך לאפשר ליועצים אחרים להגיש את מועמדותם. דרך זו נועדה לאפשר את קבלת ההצעה הטובה ביותר ומתן הזדמנות שווה למתמודדים.
על הרשויות המקומיות להקפיד להימנע מלהתקשר עם יועצים ללא הסכם בכתב שיפרט את מהות ההתקשרות ואת פרטיה העיקריים.
על הרשויות המקומיות להימנע מלהעסיק יועצים בתפקידים שמעצם טיבם אמורים להיות מאוישים על ידי עובדי הרשות המקומית.
סיכום
הרשויות המקומיות שנבדקו התקשרו עם יועצים בסכומים ניכרים שהצטברו לעתים למיליוני ש"ח, בניגוד לכללי מינהל תקין, בהליכים לא שקופים ולא שוויוניים, ושלא בהתאם לעקרונות שקבע בית המשפט העליון. חלק מההתקשרויות נמשכו במשך שנים רבות בלי שנבחן הצורך בהן מעת לעת ובלי שניתנה הזדמנות שווה ליועצים אחרים; רשויות מקומיות התקשרו לעתים ללא הסכמים בכתב, ובכמה מקרים אף ללא שום אסמכתה כדין; חתמו על הסכמים בדיעבד; חתמו על הסכמים שחסרו בהם פרטים מהותיים. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות היעילות והחיסכון, ויש בה כדי לפגוע באמון הציבור ולעורר חשש כי שיקולים לא ענייניים היו מעורבים בהליכי קבלת ההחלטות.
הממצאים מלמדים כי רק חלק מהרשויות המקומיות פעלו להסדרת ההתקשרויות עם יועצים חיצוניים בהליך מינהלי סדור ושקוף, ונמצאה שונות בין הרשויות המקומיות בהסדרים שאותם נקטו. זאת ועוד, בהיעדר הנחיות ברורות של משרד הפנים אימצו הרשויות המקומיות פרשנות גורפת ומרחיבה להוראות הפטור ממכרז המובאות בתקנות, בניגוד לקביעת בית המשפט העליון שיש לפרשן בצמצום.
יש לראות בחומרה את מחדלו של משרד הפנים ואת השתהותו הבלתי סבירה בקביעת הנחיות ברורות ואחידות לרשויות המקומיות בניגוד להצהרתו לפני בית המשפט העליון בדצמבר 2012. הדבר מהווה מכשלה לפעילותן של הרשויות המקומיות בעניין זה, ומביא למצב הקיים שבו הרשויות מתקשרות עם מאות יועצים בהיקפי התקשרות כוללים מצטברים של עשרות מיליוני ש"ח באופן שאינו שקוף ואינו שוויוני.