פעולות אכיפה בתחומי הגנת הסביבה

פעולות לאכיפת חוקים להגנת הסביבה נועדו להבטיח את הציות להם, להעניש את מפריהם ולהרתיע עבריינים בכוח מפני הפרתם. המשרד להגנת הסביבה מופקד, בין היתר, על אכיפת חוקי הגנת הסביבה (בצוותא עם גופים נוספים דוגמת הרשויות המקומיות). לביצוע פעולות אכיפה עומדים לרשות המשרד חוקים ותקנות ובהם חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 וחוק מניעת מפגעים, התשכ"א-1961. על פי חוקים אלה, פעולות האכיפה נחלקות להליכים במישור הפלילי ולהליכים במישור המינהלי. הליך האכיפה במישור הפלילי כולל, בין השאר, הגשת כתבי אישום לבית המשפט או מתן הודעת תשלום קנס מסוג בררת משפט  (להלן - הודעת תשלום קנס, או קנסות). הליך האכיפה במישור המינהלי כולל מתן התראות לבעלי עסקים, מפעלים ורשויות לפני נקיטת צעדים; הוצאת צווי ניקוי, צווי סילוק מפגע וצווים מינהליים אחרים.

בחודשים יוני-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד) בקנסות שהוא מטיל, את ניהול תיקי החקירה, את סדרי הגשת כתבי האישום ואת מידת השגת יעדי פעולות האכיפה שהוא נוקט (אפקטיביות האכיפה). הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של המשרד, ביחידת אשכול אכיפה במשרד וביחידות הפועלות במסגרתו: אגף תיאום אכיפה והמשטרה הירוקה; הלשכה המשפטית במשרד וחשבות המשרד. בדיקות השלמה נערכו באגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) שבמשרד האוצר.

אשכול אכיפה במשרד להגנת הסביבה אחראי לאכיפת חוקי הגנת הסביבה במישור הפלילי. הליך האכיפה במישור הפלילי מתבצע בשתי דרכים:   1.  מתן הודעות תשלום קנס שמטופל בידי אגף תיאום אכיפה (להלן - האגף) וכולל כמה שלבים: מתן דוחות עברה בידי מי שהוסמכו לכך , הפקת הודעות תשלום קנס ושליחתן לנאשמים; אם הגיש הנאשם בקשה לביטול הקנס - מועברת בקשתו לתובע  באגף לקבלת החלטה; אם הגיש בקשה להישפט - מועברת בקשתו לתובע חיצוני להכנת כתב אישום. האגף אחראי לטיפול בגביית קנסות שלא שולמו.   2.  ניהול תיקי חקירה - בעברות חמורות מנהלת המשטרה הירוקה חקירה , ולאחר בדיקת הלשכה המשפטית במשרד החומר מועבר לתובע חיצוני להגשת כתב אישום לבית המשפט.

משרד מבקר המדינה בדק את האפקטיביות של פעולות האכיפה והגבייה של המשרד. במסגרת זו נבדקו אלה: סכום הגבייה הכולל ביחס לסכום הקנסות הכולל שבהודעות תשלום הקנס שהופקו, מספר הקנסות הכולל ששולמו ביחס למספר הכולל של הודעות תשלום קנס שהופקו וביחס למספר הכולל של דוחות העברה שניתנו, סכום הקנסות שלא נגבה, מספר בקשות לביטול קנס שהמשרד לא טיפל בהן, מספר הבקשות להישפט שלא טופלו ומשך זמן הטיפול בכל אחד משלביו. הבדיקה מלמדת שרמת האפקטיביות נמוכה; בכל שלב יורדים והולכים שיעור התועלת והתפוקות עד כדי כך שלבסוף רק חלק קטן מסכומי הקנס המוטלים - נגבה. להלן מובאים הפרטים.

ירידה במספר תיקי חקירה, דוחות עברה והודעות תשלום קנס: מראשית שנות האלפיים חלה ירידה ניכרת במספר תיקי החקירה שנפתחו, במספר דוחות העברה שניתנו ובמספר הודעות תשלום הקנס שהופקו. למשל, בשנת 2003 נפתחו 369 תיקי חקירה ובשנת 2006 נפתחו 137 תיקים (ירידה של כ-63%); בשנת 2002 התקבלו במשרד 38,087 דוחות עברה ובשנת 2006 התקבלו בו 23,821 דוחות עברה (ירידה של כ-37%). ירידה דומה חלה במספר הודעות תשלום קנס שהפיק המשרד: 17,725 בשנת 2002 ו-11,137 בשנת 2006.

הטיפול בקנסות: לפי חוק שמירת הניקיון, ניתן להמציא למי שחשוד בעברה על החוק הודעת תשלום קנס, הזמנה למשפט או להגיש כתב אישום בתוך שנתיים מיום ביצוע העברה. אם לא שולם הקנס יש לבצע פעולות לגבייתו, ובהן משלוח תזכורת לחייב, ולא - יתיישן הקנס בהתאם לדין בעניין התיישנות עונשים ; הודעת תשלום קנס שהנתבע ביקש לבטל או השיג על נכונותה ולא התקבלה החלטת תובע לגביה שנה מיום הגשת הבקשה תבוטל בידי המשרד ; נתבע שהודיע כי הוא מבקש להישפט ולא לשלם את הקנס יש להגיש את כתב האישום נגדו בתוך שנה, ולא - תתיישן העבירה .

1. שיעור הקנסות שהופקו: בשנים 2002-2006 התקבלו במשרד ממי שהוסמכו לכך כ-145,000 דוחות עברה. דוחות רבים התאפיינו ברמה נמוכה ובאי טיפול בהם, והאגף הפיק לפיהם כ-74,000 הודעות תשלום קנס בלבד - דהיינו נוצר פחת של כ-50%.

2. שיעור הקנסות ששולמו: הועלה כי שיעורי הגבייה נמוכים וקיים פער גדול בין הקנסות שהוטלו  לבין אלה ששולמו הן מבחינת מספרם והן מבחינת סכומיהם. בכל אחת מהשנים 2002-2006 שולמו 32%-40% מסכומי הקנסות שהוטלו ובממוצע כ-36% (דהיינו הפחת הוא כשני שלישים מסכומי הקנסות). אשר למספר הקנסות - שולמו 34%-49% מהקנסות שהופקו, ובממוצע כ-41% (דהיינו נוצר פחת של כ-59%). אם משווים את סכום הקנסות ששולמו לסכום דוחות העברה שניתנו עולה שקיים פער גדול מאוד ביניהם: בכל אחת מהשנים 2002-2006 נגבו קנסות בשיעור של 15%-23% בלבד ממספר דוחות העברה שניתנו, ובממוצע - בשיעור של כ-20% (דהיינו פחת של כ-80%).

שיעור גבייה נמוך ואי-שיגור דרישה חוזרת לתשלום הקנס לשם מניעת התיישנות הקנס, שבעקבותיו מבטל האגף הודעות תשלום קנס שאין עוד אפשרות חוקית לגבותן, רווחים במשרד שנים ארוכות. לדוגמה, בדצמבר 2005 ביטל המשרד 6,635 הודעות תשלום קנס ישנות שהופקו בשנים 1999-2003. העילות לביטול שנרשמו היו: "אי-מיצוי הטיפול בהן", "אי-קבלת החלטת תובע תוך שנה מיום קבלת הבקשה", "לא ניתן לאתר את החשודים" ו"התיישנות".

התקשרות עם גובה חיצוני לגביית הקנסות: לצורך גביית חובות מחייבים שלא שילמו את הקנסות שהוטלו עליהם העסיק המשרד חברת גבייה חיצונית. בפברואר 2003 הורה החשכ"ל למשרד שלא להעביר עוד תיקי חייבים לחברה זו בשל שכר הטרחה הגבוה שנקבע בהסכם עמה והורה על קיום מכרז. אמנם בשנת 2005 פרסם המשרד מכרז אך הוא נפסל בידי בית המשפט, ורק ביולי 2007, בחלוף למעלה מארבע שנים, פרסמו המשרד והחשכ"ל מכרז נוסף ובאוקטובר של אותה שנה נבחרו החברות הזוכות. בינואר 2008 טרם החלו החברות בגבייה.

כתוצאה מכך לא העביר המשרד בשנים 2003-2007 לגבייה כ-42,500 הודעות תשלום קנס בסכום כולל של כ-26.3 מיליון ש"ח. האגף גם לא עשה פעולות למניעת התיישנותם של הקנסות כגון שיגור תזכורות לחייבים, ועקב כך חלק מהקנסות הללו התיישנו ולא ניתן לגבותם. מהאמור לעיל עולה שלא מוצו הליכי גבייה, נפגעו האכיפה וההרתעה והתועלת של כל ההליך.

השגות על פרטי אישום: אדם שנמסרה לו הודעת תשלום קנס רשאי להגיש לתובע בקשה לביטולה.

עד ספטמבר 2007, על פי הנהלים שהוא קבע, המשרד היה צריך לבטל כ-45% מהודעות תשלום קנס נשוא הבקשות שהוגשו לשנת 2005 להחלטת התובע של המשרד, כיוון שחלפה שנה ויותר מיום הגשת הבקשה בעניינן ולא התקבלה החלטת תובע. באשר לשנת 2006 - כבר היה על המשרד לבטל מאותה סיבה כ-23% מהקנסות נשוא הבקשות לאותה שנה ובכך נמנע מיצוי הדין.

הטיפול בבקשות להישפט: אדם שנמסרה לו הודעת תשלום קנס רשאי להודיע בתוך תשעים ימים מיום שהמציאו לו אותה שברצונו להישפט על העברה. בקשה להישפט מוזנת למערכת ממוחשבת לדיווח ומעקב אחר הטיפול בה ומועברת לתובע חיצוני לצורך הכנת כתב אישום. לפי החוק, יש לשלוח למבקש הזמנה למשפט בתוך שנה מיום שנתקבלה הודעתו. לכן אם חלפה השנה ולא נמסרה למבקש הזמנה למשפט - חלה התיישנות של העברה ושל האפשרות להגיש כתב אישום.

בשנים 2002-2006 ביקשו להישפט 1,772 אנשים, אך האגף לא העביר לטיפול תובע חיצוני 700 (כ-40%) מהודעות תשלום הקנס האמורות לצורך הגשת כתב אישום; עקב כך התיישנו העבירות שבגינן נמסרו הודעות תשלום הקנס ולא מוצה הדין עם החייבים. עוד נמצא כי טיפול האגף בבקשות הנאשמים להישפט ארך זמן רב: בממוצע עברו 115 יום ממועד הזנת הבקשה להישפט ועד העברתה לתובע חיצוני ועוד 151 יום - ממועד העברתה לתובע חיצוני ועד להגשת כתב אישום. בממוצע עברו 266 יום, שהם כתשעה חודשים, ממועד הזנת נתוני הבקשה להישפט ועד הגשת כתב אישום.

הגשת כתבי אישום: בעברות חמורות פותחת המשטרה הירוקה תיק חקירה לשם הגשת כתב אישום לבית המשפט. במקרים שבהם מחליטה הלשכה המשפטית להגיש כתב אישום מועבר התיק לתובע חיצוני שהוסמך לכך להגשת כתב אישום.

הבדיקה העלתה כי הטיפול בתיקי החקירה ארוך, והדבר עלול לפגוע בהרתעה ובאפקטיביות של האכיפה: משך הטיפול הכולל ממועד ביצוע העברה ועד הגשת כתב האישום על ידי תובע חיצוני היה 776 יום בממוצע, יותר משנתיים. כאמור, בחוק ובהנחיות הפנימיות של המשרד יש הגבלה על פרק הזמן שבו ניתן וראוי לנקוט הליכי אכיפה; ועל כן התמשכות ההליכים גרמה לכך שבחלק מן המקרים לא הוגשו כתבי אישום.

גביית קנסות שהוטלו בבתי המשפט: תקבולי קנסות שהטילו בתי המשפט בכתבי אישום שהגיש המשרד בעברות על החקיקה לשמירה על הסביבה, מועברים לקרן לשמירת הניקיון (להלן - הקרן) מכוח הוראות מיוחדות בחקיקה. בדיקת התשלומים ששילמו חייבים במדגם קנסות שבדק משרד מבקר המדינה העלה כי שיעור הקנסות ששולמו והועברו לקרן היה 22% בלבד. 64% מהחייבים לא שילמו כלל את הקנס שפסק בית המשפט. הקרן לא פעלה לגביית הקנסות שלא שולמו.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת הסביבה כי אי-גבייה מספקת של קנסות, התיישנותם וביטולם הגורף פוגעים בשוויוניות ביחס לאלה ששילמו אותם כדין ופוגמים בהרתעה ובאכיפה.

המשרד להגנת הסביבה משקיע מאמצים ואמצעים רבים במערך האכיפה והגבייה, אך הישגי המשרד בכל הקשור לניהול תיקי חקירה בזמן סביר ולגביית קנסות ירודים מאוד כבר שנים אחדות. אי-גביית קנסות הופכת את שרשרת הפעולות הנעשות במשטרה הירוקה, באגפים ובמחוזות של המשרד ובלשכה המשפטית לפעולות סרק.

לאי-ביצוע פעולות אכיפה משמעויות קשות ובהן - הפסד כספי ניכר לקרן שמממנת פעולות למען איכות הסביבה ולשם ניקיון רשות הרבים, אובדן ההרתעה ופגיעה בשוויוניות ביחס לאלה ששילמו את הקנסות כדין.

על המשרד לפעול להעלאת שיעורי הגבייה של קנסות שהוטלו. על המשרד לבחון את המבנה הארגוני של אגף תיאום אכיפה, את חלוקת העבודה בו, את תפוקות עובדיו ואת יכולתו להשלים את פעילות השטח של המשרד ושל נאמני הניקיון.