רקע כללי
משנת 2005 ואילך נחשפת ישראל לניסיונות בלתי פוסקים מצד ארגונים חוץ-ממשלתיים מסוימים בחו"ל להסית נגדה ולמצב אותה בתודעת הציבור הרחב בתור מדינה אלימה ומפרה סדרתית של החוק הבין-לאומי. ארגונים אלה מציגים את ישראל בתקשורת העולמית, בין היתר, כמדינת אפרטהייד מבודדת, והם מעודדים קהלי יעד שונים בחו"ל להטיל חרם כלכלי, אקדמי, תרבותי ודיפלומטי על גופים, על מוסדות ועל אישים מישראל.
הפעילות האמורה כוללת מסע תעמולה ממוקד של ארגונים אזרחיים ממדינות שונות, המזהים עצמם כמי שמשתייכים לתנועת המונים אידיאולוגית, רב-לאומית, המכונה BDS, שמטרתה לקדם שימוש באמצעים של חרם (Boycott), סנקציות (Sanctions) והסטת השקעות Divestments)) נגד חברות מסחריות, מוסדות ציבוריים, גופי תרבות ומדע ואישים מישראל (להלן - BDS או תנועת החרמות).
על המאבק בניסיונות הדה-לגיטימציה של ישראל ובתנועת החרמות מופקדת במטה משרד החוץ (להלן גם - המשרד) מחלקת פעילות בחברה האזרחית במערך הדיפלומטיה הציבורית. את הטיפול הדיפלומטי השוטף בנושא זה מרכזים בנציגויות בחו"ל נספחי ההסברה, התרבות והמדע, וכן שליח ייעודי שהופקד על כך בשגרירות ישראל בלונדון. מדיווחי הנציגויות בחו"ל עולה כי חלק מהאירועים שמארגנת תנועת החרמות נגועים באנטישמיות. על המאבק בגילויי האנטישמיות בחו"ל מופקדת חטיבת תפוצות ודתות במערך הדיפלומטיה הציבורית במטה המשרד.
באפריל 2013 הסמיכה הממשלה את משרד התפוצות לרכז את תחום המאבק בגילויי האנטישמיות בעולם. באוקטובר 2015 הטילה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) על המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה את האחריות להנחות, לתאם ולתכלל את הפעילות של כלל משרדי הממשלה ושל גופים אזרחיים בארץ ובחו"ל בנושא המאבק בניסיונות הדה-לגיטימציה של ישראל ובתנועת החרמות.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את הפעילות הדיפלומטית של משרד החוץ בזירה התקשורתית בקרב קהלי יעד בחו"ל לנוכח ניסיונות הדה-לגיטימציה של ישראל וגילויי האנטישמיות בחו"ל. הבדיקה נעשתה במערך הדיפלומטיה הציבורית במטה משרד החוץ. בדיקות השלמה נעשו במשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה (להלן גם - המשרד לנושאים אסטרטגיים), ובמשרד התפוצות.
הליקויים העיקריים
המאבק בניסיונות לדה-לגיטימציה של ישראל בהיבט התקשורתי
הסיכום משנת 2012 לגבי חלוקת סמכויות הטיפול הבין-משרדי במאבק בניסיונות לדה-לגיטימציה של ישראל ובתנועת החרמות בחו"ל שיקף תמונת מצב של היתרונות היחסיים של משרד החוץ מחד גיסא ושל המשרד לנושאים אסטרטגיים מאידך גיסא. תמונה זו לא השתנתה במשך השנים. המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה עדיין חסר את היתרונות התפעוליים המובנים של משרד החוץ, לרבות הידע והניסיון המקצועיים, הפריסה התשתיתית על פני 106 נציגויות ברחבי העולם והיכרות חברתית ותרבותית מעמיקה ורבת שנים עם הלך הרוח המקומי של תושבי כל אחת ממדינות השירות, הנדרשת לשם ניהול מערכה אפקטיבית נגד ה-BDS; וזאת נוסף על הנגישות הבלתי אמצעית שיש לנציגי משרד החוץ בחו"ל לשדה המערכה ולשותפים מקרב ארגונים אוהדים וגורמים עמיתים מחו"ל.
על אף הסמכויות הנרחבות שקיבל המשרד לנושאים אסטרטגיים החל בשנת 2013 לנהל את המאבק הממשלתי בניסיונות הדה-לגיטימציה של ישראל ובתופעת החרמות, לא עלה בידו לנצל את מלוא התקציב שקיבל ולהציג הישגים משמעותיים בתחום האמור. כמו כן, בשנת 2015 הוא עדיין לא מימש את תכניות העבודה האופרטיביות שלו.
המחלקה לפעילות בחברה האזרחית במשרד החוץ לא גיבשה מדדים ברורים להשגת יעדי המשרד בנושא המאבק בתנועת החרמות. משום כך המשרד מתקשה להציג הישגים הנוגעים להתמודדותו עם ניסיונות הדה-לגיטימציה של ישראל ברחבי העולם בקרב חוגי האקדמיה, התרבות, האיגודים המקצועיים והציבור הרחב במדינות היעד. אדרבה, ניכר מדיווחי הנציגויות בחו"ל כי הבעיות בתחום זה הולכות ומתעצמות.
המאבק בגילויי האנטישמיות ברחבי העולם
תופעת האנטישמיות לסוגיה מתפשטת ברחבי העולם ובעיקר באירופה, והיא אף הולכת ומחמירה, והדבר מובא לידיעת הממשלה בדיווחים שהיא מקבלת מדי שנה. אולם במועד סיום הביקורת פועלים במישור הממשלתי בתחום המאבק באנטישמיות בחו"ל שני משרדים - משרד החוץ ומשרד התפוצות - באפיקים מקבילים שלא הניבו הישגים ניכרים.
בשלהי שנת 2015 הנהלת משרד החוץ עדיין לא דנה ביזמת חטיבת תפוצות ודתות משנת 2014 לקיים מסע הסברה רחב היקף באירופה ובארה"ב להגברת המודעות לנושא הפליטות היהודית מארצות ערב ומאיראן.
למעט במקרים מסוימים, לא הייתה למשרד החוץ אסטרטגיית פעולה רחבה וארוכת טווח הכוללת חזון, יעדים בני השגה, מטרות קונקרטיות, דרכי פעולה חלופיות ומדדי הצלחה בנוגע לפעילות הנדרשת בקרב כלל מוסדות הדת של הזרמים הנוצריים השונים ברחבי העולם, לשם הרחבת שיתופי הפעולה המדיניים וההסברתיים עם מוסדות אלה.
ההמלצות העיקריות
על הקבינט המדיני-ביטחוני לבחון את הדגם התפקודי הקיים בנושא המאבק בניסיונות הדה-לגיטימציה ותנועת החרמות בחו"ל על יסוד פעולת הערכה שתתבצע מפעם לפעם בנוגע לאופן יישום התכניות של המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, בהתאם למדדים ברורים שייקבעו, הן לפעולות הייעודיות שיבצע משרד זה והן לפעילות הבין-משרדית שעליה הוא הופקד. זאת בשים לב להודעת המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה כי יש ברשותו משאבים משמעותיים ומגוונים לנהל את המערכה הממשלתית בניסיונות הדה-לגיטימציה ובתופעת החרמות בחו"ל.
על מערך הדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ להציג להנהלת המשרד מדדי הצלחה ברורים שיאפשרו לו להוכיח את מידת הצלחתו לממש את תכניותיו למאבק בתנועת החרמות. בהתאם לכך, עליו למפות את הצרכים של הנציגויות העוסקות במאבק ב-BDS, ולהציגן לפני המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה כדי שיוכל להיערך למימון הפעולות הדרושות למאבק בתנועת החרמות בחו"ל.
כדי לייעל את הטיפול הרב-תחומי בגילויי האנטישמיות ברחבי העולם ולאגם את המשאבים הלאומיים המוקצים לכך, על הממשלה לבחון את האפקטיביות של הפעילות הנפרדת של משרדי החוץ והתפוצות, ולקבוע חלוקה ברורה של סמכויות, של זירות פעולה ושל תפקידים בין שני המשרדים האמורים.
בעת הזאת, ועל מנת לבלום את ניסיונות הדה-לגיטימציה הדתית של ישראל, יש חשיבות יתרה לקידום יחסי החוץ של המדינה עם הכנסיות של הזרמים השונים בנצרות ועם גורמי אסלאם מתון ברחבי העולם. אי לכך, על הנהלת משרד החוץ לדון בסוגיה המורכבת האמורה, לגבש את עמדתה בנוגע לצרכים הנדרשים למשרד לשם ניהול קשרי החוץ החיוניים עם מוסדות דת נוצריים ומוסלמיים בחו"ל, ולהציגה לפני הממשלה.
סיכום
פעילותם של ארגונים בין-לאומיים אנטי ישראלים נועדה לגרום לדה-לגיטימציה ערכית ומדינית של ישראל במדינות שונות בעולם, ולגרום נזק ממשי לישראל באמצעות חרמות אקדמיים, תרבותיים, כלכליים ומסחריים. תופעה זו לא נעלמה מעיני מקבלי ההחלטות בדרג המדיני, אך עד שלהי שנת 2015 הייתה אי-בהירות בחלוקת הסמכויות והמשאבים בין משרד החוץ ובין המשרד לנושאים אסטרטגיים לעניין ריכוז הטיפול בנושא, וסיכומים שהושגו בעניין זה בין המשרדים האמורים בשנת 2012 לא מומשו. על אף החלטת הקבינט המדיני-ביטחוני מאוקטובר 2015 להסמיך את המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה לנהל ולרכז את המאבק הבין-משרדי בתופעת החרמות, מוצע לתת את הדעת על כך כי עדיין חסרים לו היתרונות התפעוליים המובנים שיש בידי משרד החוץ.
לצד פעילות ה-BDS בחו"ל ובזיקה ישירה לה, התגברו בשנים האחרונות גילויי אנטישמיות של יחידים ושל קבוצות, בעיקר באירופה, שכללו פגיעה ממשית ביהודים ובמוסדות יהודיים, איום על המשך קיומם של חיי תרבות ודת יהודיים במקומות אלה ואיום על תמיכתם בישראל.
פעילותה של תנועת החרמות בחו"ל בקרב המגזר האזרחי - הפרטי, המקצועי, המסחרי והדתי - והעלייה המדאיגה בגילויי האנטישמיות ברחבי העולם שנכרכה בפעילות אנטי-ישראלית אלימה ומאורגנת, מציבות אפוא לפני משרד החוץ ולפני המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה אתגר הסברתי ודיפלומטי מורכב הדורש הקצאת משאבים ותשומות ייעודיות. כדי להשיג את מטרות המאבק הבין-משרדי בתופעות האמורות, על משרד החוץ לקדם ולשפר את ממשקי העבודה ואת יחסי הגומלין בינו ובין יתר הגורמים הרלוונטיים במערכת הממשלתית, ובפרט: המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, משרד התפוצות ומשרד ראש הממשלה.