בעניין האקלים: "הממשלה מדשדשת"
בעניין זיהום אויר חוצה גבולות מיו"ש:" כשל רב-שנים של המנהל האזרחי והמשרד להגנת הסביבה"
מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מתריע בעניין הטיפול במשבר האקלים: "לצד תשומת הלב הביטחונית, על ראש הממשלה והשרים לפעול להתמודדות עם הסיכונים הסביבתיים. הדוחות הסביבתיים שאנו מפרסמים היום הושלמו ברובם לפני המלחמה. אני רואה חשיבות בפרסומם בעת הזו.
הממשלה מדשדשת. זו הרמת דגל נוספת עבור ראש הממשלה והשרים; מרבית הליקויים שהתרענו עליהם ב-2021 לא תוקנו; מדינת ישראל נותרה עם הצהרות רבות ושורה ארוכה של החלטות ממשלה בדבר מחויבותה לפעול בתחום האקלים, אבל לא נקטה בכל הפעולות הדרושות; היעדר פעולת תיקון ממשית מעמידה את המדינה בפני סיכונים רבים; פעולות האוצר עיכבו ואף בלמו בנושאים מסוימים את היערכות המדינה לטיפול במשבר האקלים"
על זיהום אוויר חוצה גבולות מיהודה ושומרון: "זהו כשל רב-שנים של המנהל האזרחי והמשרד להגנת הסביבה. מפגעי זיהום האוויר מהשריפות החמירו במהלך מלחמת חרבות ברזל, יותר מ-50,000 תלונות מתושבים הגיעו למשרד להגנת הסביבה - אבל הוא לא עידכן את משרד הבריאות. מדובר בנזקי בריאות וסביבה של למעלה מ-9 מיליארד ש"ח עד 2030"
על זיהום האוויר במפרץ חיפה: "המשרד להגנת הסביבה לא דיווח לממשלה במשך 3 שנים (2021-2019) כיצד מיושמות התוכניות לצמצום זיהום האוויר - ולא פרסם נתונים על 60% מהחריגות החמורות בפליטת מזהמים ממפעלים במפרץ (2022-2021)"
פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים - ביקורת מעקב מורחבת
דשדוש תפקודי של הממשלה בתחום האקלים: הממשלה השמיעה הצהרות, קיבלה החלטות - אבל לא נקטה פעולות שיאפשרו התקדמות של ממש. מרבית הליקויים שעליהם התריע המבקר ב-2021 לא תוקנו.
ממצאי הדוח המיוחד שפרסם מבקר המדינה באוקטובר 2021, ושבחן את פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים, הצביעו על פערים עמוקים ויסודיים בפעולות ההיערכות של הממשלה ועל אי-עמידת המדינה ביעדים שהתחייבה להם. התבוננות בהתקדמות פעולות הממשלה בנושא מאז פרסום הדוח הקודם, הובילה את מבקר המדינה לקבל בתחילת שנת 2023 החלטה בדבר ביצוע ביקורת מעקב מקיפה שנועדה לבחון אם ממשלת ישראל פועלת לתיקון הליקויים שעלו בדוח הקודם - ואם היא מקדמת את הפעולות שיבטיחו את היערכותה למשבר, זאת בהלימה לסיכון המשמעותי שניצב בפניה ולהתחייבויותיה הבין-לאומיות.
דוח המעקב המקיף שב וחושף, באמצעות מעקב פרטני אחר הטיפול ביותר מ-100 ממצאי ביקורת שעלו בדוח הקודם, תמונה מדאיגה: מרבית הליקויים לא תוקנו כלל או לא תוקנו במלואם; מדינת ישראל נותרה עם הצהרות רבות שהוטמעו בעיקרן בשורה ארוכה של החלטות ממשלה בדבר מחויבותה לפעול בתחום האקלים, אך כל זאת ללא הובלת תהליכים וללא נקיטת פעולות שיאפשרו התקדמות של ממש. ניתן על כן לאפיין את ההתנהלות הממשלתית בנושא כ"דשדוש תפקודי".
ניתן להצביע על שישה כשלים יסודיים המסבירים את פעולתה המדשדשת של הממשלה במהלך השנים האחרונות, ובעניינים מסוימים אף ביתר שאת בשנתיים שחלפו מאז פרסום הדוח הקודם:
- היעדר גורם ממשלתי מוביל בעל סמכות הכרעה: היעדרו של גורם ממשלתי מוביל ומחויב להשגת היעדים המדינתיים, שפועל למימוש תוכנית ממשלתית מתואמת והוליסטית ומכריע במחלוקות. המשך תפקוד על סמך המערך הממשלתי המבוזר, ללא מענה לחסמים התפקודיים הקיימים כפי שעלו בביקורת מעקב זו, אינו מתמודד עם אותם חסמים במימוש היערכות משרדי הממשלה לשינויי האקלים.
- שיהוי באסדרה מחייבת (עיגון חוקי): יישום חלקי ביותר של עשרות החלטות שקיבלה הממשלה בשנים האחרונות, ושיהוי בקידום חוק אקלים. יצוין כי בשלהי הביקורת החלה הממשלה בפעולות לקידום חוק האקלים ואולם הצעת החוק החדשה אינה כוללת יעדים מחייבים שיאפשרו את הובלת הנושא והטמעתו בכלל פעולות הממשלה באופן יעיל.
- אי-קידום מס פחמן: היעדרו של כלי פיננסי שיאפשר הפנמת העלויות החיצוניות הנגרמות בשל פעילות כלכלית הפולטת גזי חממה (גז"ח) ויאפשר הימנעות מהטלת מס פחמן בייצוא סחורות ישראליות לחו"ל, זאת כחלק מ"חבילת" רפורמות במיסוי ובתמריצים שמטרתן למתן ולקזז את העלייה ביוקר המחיה ולפצות אוכלוסיות הראויות לקידום ואת התעשייה המקומית במקרה של פגיעה בהן - דבר העלול להתרחש אם יקודם מס הפחמן לבדו.
- מענה חסר בתחום רשת החשמל: חסרה השקעה לשדרוג ולבנייה של יכולות טכניות לאורך שרשרת רשת החשמל ובכלל זאת הרחבת תמהיל מקורות האנרגייה.
- היעדר ניהול סיכונים ממשלתי כולל: הכנת תרחיש ייחוס לאומי מחייב כלל-ממשלתי שיהווה מצפן ממשי לגיבוש תוכניות עבודה פרטניות שמתמודדות עם האיום.
- היעדרה של מסגרת תקציבית לאקלים: גישת משרד האוצר לתקצוב בסגמנטים אינה הולמת את מורכבות הנושא והיקפו, ובד בבד עם היעדר בקרה בנושא, הדבר מוביל לניצול נמוך של תקציבים שיועדו לנושא. הדבר בעייתי אף יותר לנוכח הפערים הבולטים בין הסכומים שנוצלו בפועל משנת 2015 על נושאי אקלים, שקטנים עשרות מונים מהסכומים שהמדינה משקיעה, באמצעות תמיכות שונות, בדלקים פוסיליים.
יש לראות אם כן בממצאיה של ביקורת מעקב זו משום הנפת דגל נוסף עבור הממשלה וראש הממשלה. קיימת חשיבות מיוחדת לפעולה בין-לאומית משולבת לשם התמודדות עם משבר האקלים, ועל מדינת ישראל לקחת חלק פעיל בהתמודדות זו עם יתר מדינות העולם. היעדר פעולת תיקון ממשית בעניין התנהלות המדינה בנושא משבר האקלים בהובלת הממשלה והעומד בראשה מעמידה את המדינה בפני סיכון עתידי שרלוונטי לדור הנוכחי ולדורות הבאים.
להלן התייחסות פרטנית לכל אחד מפרקי ביקורת המעקב המורחבת:
ישראל עדיין אינה מדינה מובילה בקביעת יעדי הפחתת פליטות * לא הציגה יעד שאפתני יותר לאנרגיות מתחדשות, וטרם הציגה יעד לשנת 2050 * פליטות גזי חממה בשנים 2022-2015 עלו ב-1% כשבשנת 2022 לבדה, אחרי הקורונה, היה זינוק של 3.5% בפליטות * לפי קצב ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות שיוצר עד כה, בשנת 2030 שיעורו צפוי להגיע ל-19% בלבד, הרחק מהיעד המקורי (30% מאנרגיות מתחדשות).
ההתחממות הגלובלית, הנובעת מפליטות גזי חממה (גז"ח), מוכרת כאחת הבעיות החמורות שאיתן צריכה להתמודד הקהילה הבין-לאומית. לצורך הפחתת פליטות גז"ח קבעו המדינות השותפות להסכמים בין-לאומיים ובהן ישראל יעדים לאומיים. ביקורת המעקב בחנה כיצד יושמו ההמלצות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח הקודם וכן היבטים נוספים הקשורים לפעולות הממשלה והגופים הציבוריים שלא הופיעו בו.
המבקר מצא כי ישראל עדיין אינה מדינה מובילה בקביעת יעדים, ואף שחלק מהיעדים המעודכנים הם במגמת הגברה של רמת השאפתנות הלאומית, למשל קביעת יעד אבסולוטי במקום יעדים לנפש להפחתת פליטות גז"ח של 27% עד שנת 2030 ושל 85% עד שנת 2050, הם אינם עומדים בקנה אחד עם רמת השאפתנות הקיימת בעניין זה במדינות המפותחות האחרות. נכון לשנת 2020 קיים פער ניכר של 52% - 93% בין שיעור יעד הפחתת הגז"ח שקבעה ישראל לשנת 2030 (27%) לבין יעדי ההפחתה של גז"ח שקבעו מדינות מפותחות ובהן ארה"ב, האיחוד האירופי, בריטניה, גרמניה, צרפת, יפן והולנד (בין 41% ל-52%). ישראל לא הציגה יעד שאפתני יותר לאנרגיות מתחדשות לשנת 2030, והוא נותר 30%. נכון ליוני 2023 משרד האנרגייה טרם קבע יעד לאנרגיות מתחדשות לשנת 2050. לפי ה-OECD צפוי פער בין היעדים שנקבעו בישראל לשנים 2030 ו-2050 ובין התחזית להשגתם בכלי המדיניות הנוכחים, והתחזית לשנת 2030 היא שהפער יהיה בשיעור של כ-20%, והוא ילך ויגדל (במצב של עסקים כרגיל) ויגיע לכ-650% בשנת 2050.
ביקורת המעקב העלתה עוד כי בשנת 2020 ישראל השיגה את ההפחתה הנמוכה ביותר מהמדינות המפותחות, בשיעור של 2% ביחס לשנת 2015 - פער של פי 5.5 עד 10 בשיעור הפחתת הפליטות הכלל-משקיות במדינות שנסקרו (אשר הפחיתו בין 11% ל-20%) - ובשנת 2021 השיגה ישראל הפחתה קלה של 1.5% בפליטות אבסולוטיות ביחס לשנת 2015. אולם בשנת 2022 גדלה כמות פליטות הגז"ח בישראל והגיעה ל-81.06 מיליון טונות CO2e, כלומר עלייה בשיעור של כ-3.5% ביחס לשנת 2021. הדבר משתקף גם בנתוני הפליטות לנפש אשר עלו בתקופה זו בכ-1.5%. במצטבר, נתונים אלו מגלמים מחיקה של ההישגים בהפחתת פליטות גז"ח בישראל - ועלייה של כמעט 1% ביחס לשנת 2015 - בעיקר בשל עלייה בפליטות בסקטור התחבורה, בסקטור התעשייה ובסקטור המבנים. לפי התחזית של המשרד להגנת הסביבה קצב היישום הנוכחי של מדיניות הממשלה ישיג הפחתת פליטות בשיעור של כ-12% בלבד בשנת 2030 לעומת היעד שנקבע של 27% (56% פחות מהיעד) - דהיינו פליטות בהיקף של 69.4 מיליון טונות גז"ח בשנה זו במקום 58 מיליון טונות. הצפי ולפיו לא יושג היעד הלאומי להפחתת פליטות נובע מאי-עמידה ביעדים הסקטוריאליים. כך, למשל, ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות צפוי להיות 19% בשנת 2030 במקום 30% כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 465. כמו כן, הפחתת הפליטות מסקטור האנרגייה צפויה להיות רק 21% במקום 30% (כמעט שליש פחות מהיעד, וזאת בהנחה שאז ייפסק ייצור חשמל מפחם).
המבקר מצא כי נכון לסוף יוני 2023, הממשלה לא יישמה את החלטה 4080 מיולי 2018 שנועדה להביא להפסקת הפעולה השוטפת של היחידות הפחמיות 1 - 4 במתקן אורות רבין. יחידות אלה ממשיכות לייצר חשמל באמצעות פחם כדלק ראשי. זאת ועוד, עקב המחסור העולמי בפחם, יחידות 1 - 4 מופעלות באמצעות פחם עתיר גופרית המביא לרמות זיהום ולפליטות של גזי חממה, הגבוהות אף מאלו שפלטו בעבר אף שכמות ייצור החשמל מפחם נותרה זהה מיחידות אלה. עוד הועלה כי משיקולים של שרידות משק החשמל, יחידות אלה יעברו לשימור, כלומר הפליטות מהן לא יופסקו לחלוטין, וישראל לא תעמוד ביעדיה הסקטוריאליים והכלליים להפחתת פליטות גז"ח. לגבי ייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות, נמצא כי אף שישראל הציבה לעצמה יעדים נמוכים ביחס למדינות OECD אחרות - רק בשנת 2022 הושג היעד כאשר 10.1% מהחשמל הנצרך יוצר באנרגיות מתחדשות במקום בשנת 2020. ההערכה של משרד להגנת הסביבה היא שבשנת 2025 ייצור החשמל מאנרגייה מתחדשת מתוך סך הצריכה יהיה כ-14% (כ-30% פחות מיעד הביניים שנקבע של 20%). ביקורת המעקב העלתה כי בישראל קיים פער של כ-90% בחדירת כלי רכב חשמליים חדשים מכלל כלי הרכב החדשים ביחס לממוצע במדינות אירופה, ושיעורם עדיין נמוך מאוד - כ-1.14% בלבד מכלל כלי הרכב. כמו כן קיים פער ניכר בין שיעור כלי הרכב החשמליים מכלל מצבת כלי הרכב לבין שיעורם לפי היעד של 25% שנקבע לשנת 2030, ועולה ספק אם ניתן יהיה לגשר עליו בתוך כשבע שנים.
משרד התחבורה מתכנן להעביר רק את האוטובוסים הציבוריים העירוניים לרכבים חשמליים, שהם רק כ-18% מכלל האוטובוסים והמיניבוסים הנוסעים בכבישי ישראל. כמו כן למשרד התחבורה אין יעדים להעביר לרכבים חשמליים אוטובוסים עירוניים שאינם ציבוריים, אוטובוסים בין-עירוניים ומיניבוסים.
המבקר אנגלמן ממליץ למשרד להגנת הסביבה להמשיך לקדם את עיגון היעד הלאומי של איפוס פחמני עד שנת 2050 במסגרת חקיקה, כך שישראל תעבור לכלכלה מאופסת פחמן ולא תסתפק בכלכלה דלת פחמן בלבד, וכן תפעל לקביעת יעדים להפחתת פליטות גז"ח מסקטורי החקלאות והבנייה הן לשנת 2030 והן לשנת 2050. על משרדי הגנת הסביבה, האנרגייה, התחבורה והכלכלה וכן על מינהל התכנון שבמשרד הפנים לפעול כדי לצמצם את הפערים בהשגת יעדי הפחתת פליטות גז"ח ולפעול לעמידה ביעדים שנקבעו לסקטורים העיקריים המייצרים גז"ח ובהם סקטור האנרגייה, סקטור התחבורה, סקטור התעשייה וסקטור הפסולת.
ל-86% ממשרדי הממשלה אין תוכנית היערכות מאושרת ומתוקצבת לשינויי האקלים * ל-75% מהגופים הציבוריים אין מידע על היקף הנזקים הכלכליים הצפויים בשל משבר האקלים * במינהלת ההיערכות לשינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה היה רק עובד אחד ותקן נוסף שלא אויש.
התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, הם בעלי פוטנציאל לנזק ניכר ולפגיעה בכלכלת ישראל, ובכלל זה סיכונים מרובים לתשתיות הלאומיות והעירוניות, ליכולות הרציפות התפקודית של גופי המשק ולאספקת השירותים לתושבים. כמו כן הם טומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל בהיבטים הביטחוניים, בהיבטים האזוריים ובהיבטים הגיאו-אסטרטגיים, וגם בהיבטים האזרחיים ובהם: מערכת בריאות הציבור, סקטור החקלאות, יכולות אספקת מים ומזון, מקורות אנרגייה, תפקוד מערכות טכנולוגיות והמגוון הביולוגי. החלטות הממשלה ועבודות נוספות הדגישו את הצורך בקידום פעולות מניעה והיערכות מוקדמות כדי לסייע בקידום המוכנות של מדינת ישראל להשפעות ולנזקים העתידיים של שינויי האקלים.
בדוח הקודם עלה כי למדינת ישראל אין תוכנית היערכות לאומית לשינויי האקלים, וכי ל-84% מהגופים הציבוריים בישראל (ואשר נשאלו על כך בשאלון הקודם שהפיץ משרד מבקר המדינה) אין תוכנית היערכות משרדית לסיכוני אקלים. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן במידה מועטה: לישראל עדיין אין תוכנית היערכות לאומית לשינויי האקלים; מתוך 60 גופים ציבוריים שהשיבו על השאלון הנוכחי של משרד מבקר המדינה (29 המנויים בהחלטת הממשלה 4079 ועוד 31 גופים ציבוריים נוספים), רק בחמישה מהם (כ-8%) אושרה תוכנית היערכות משרדית, ובעוד שישה גופים (כ-10%) התוכנית גם מצויה בשלבי יישום ראשוניים.
בחלוף כחמש שנים מאז התקבלה החלטת הממשלה 4079, לכ-82% מהגופים הציבוריים שאליהם נשלח השאלון (49 מתוך 60) עדיין אין תוכנית היערכות מאושרת לסיכוני אקלים. יודגש כי בבדיקה של אותם משרדי הממשלה שמנויים בהחלטת הממשלה ומוטלת עליהם החובה להיערך לסיכונים של משבר האקלים, נמצא שלרוב המוחלט שלהם (86%, 25 מתוך 29 הגופים המנויים בהחלטת הממשלה 4079) אין תוכנית היערכות משרדית מאושרת ומתוקצבת.
90% מכלל הגופים שהשיבו לשאלון לא הגיעו לשלב יישום תוכנית היערכות, ויותר משליש מהגופים (21 גופים מתוך 60) כלל לא החלו בצעד ראשון לגיבוש תוכנית היערכות. ב-35 מתוך 60 גופים ציבוריים שהשיבו על השאלון (58%) לא הוקצה מלוא התקציב הנדרש לצורך הכנת תוכנית היערכות לשינויי האקלים, שהוא שלב ראשוני בהיערכות: ב-19 גופים (31%) לא הוקצה כלל תקציב לשלב זה, וב-16 מתוך ה-60 (27%) הוקצה תקציב חלקי בלבד. למינהלת ההיערכות לשינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה אין עדיין סמכויות ברורות כלפי משרדי הממשלה, ואין מנגנון שמחייב אותם לדווח למינהלת על פעולותיהם. בדוח הקודם נמצא שהמינהלת פעלה ללא תקנים כלל. בביקורת המעקב נמצא כי לראשונה אושר תקן אחד לראש המינהלת שאויש בסוף שנת 2022, ותקן לעובד נוסף שטרם אויש (לעומת ממוצע של 11 תקני כוח אדם בשלוש מדינות שבהן קיימות יחידות מקבילות: שווייץ, אנגלייה ושוודיה). מינהלת ההיערכות טרם הצליחה למצב את עצמה כמוקד ידע לאומי, והיא מתקשה לקדם מחקרים רלוונטיים בנושא ההיערכות, כך שתהליכי קבלת ההחלטות חסרות בסיס נתונים מחקרי ומדעי מספק.
המבקר מצא כי הפעולות להקמתו של מרכז חישובים לאומי לסימולציות אקלימיות בשירות המטאורולוגי, פרויקט שנחשב למורכב טכנולוגית, לא החלו עדיין כפי שקבעה החלטת הממשלה והן מתעכבות. עיכוב זה עלול לקצר את זמן ההפעלה של מרכז החישובים אשר לפי החלטת הממשלה אמור לפעול במתכונת זו רק עד סוף שנת 2027. ללא הקמה של מרכז החישובים תמשיך ממשלת ישראל להיערך לשינויי האקלים על בסיס מודלים אקלימיים לא מדויקים.
לכ-75% מהגופים שהשיבו לשאלון (45) אין מידע כלכלי על היקף הנזקים הצפויים לתחומי אחריותם בשל משבר האקלים; וב-92% מהם (55 מתוך 60) טרם הושלמה בדיקת עלויות הנזקים שייגרמו לתחומי אחריותם.
המבקר הרחיב את בדיקתו בנוגע להיערכות סקטור התחבורה לסיכונים הכרוכים בשינויי האקלים ומצא כי טרם הוכנו תוכניות היערכות ולא נבחנו ההיבטים המשאביים הדרושים להן.
באשר למערכת הבריאות, נמצא כי במהלך שנת 2022 גובשה במשרד הבריאות תוכנית היערכות בת 41 משימות פרטניות, אך נכון ליוני 2023 המשרד החל ביישום של רק 11 מהן (26%). זאת, בין היתר, כיוון שמשרד הבריאות לא הקצה לתוכנית תקציב ייעודי ולא מינה גורמים ייעודים שיובילו את יישומה. בנוסף, ביקורת המעקב העלתה שלא נעשתה כל התקדמות באישור תוכנית לאומית לבריאות וסביבה משנת 2016.
המבקר אנגלמן ממליץ כי לנוכח הסיכון המגולם בהיעדר תוכנית היערכות של גופים ציבוריים, תינתן עדיפות בכל גוף ציבורי בישראל להכנת תוכנית זו ולתקצובה בהקדם. מומלץ כי משרד האוצר יפעל להבטחת התקצוב הנדרש לגיבוש תוכניות ההיערכות המשרדיות.
90 שרי אוצר מהעולם נמצאים בקואליציית האקלים, אבל ישראל בחוץ: משרד האוצר ממשיך לראות באקלים סוגיה סביבתית במקום סוגיה שנוגעת לכלל המשק * בניגוד להחלטת הממשלה, טרם הוחל מס פחמן - והעיכוב עלול לפגוע בכושר התחרות של יצואנים ישראליים לאירופה *בנק ישראל מנהל את תיק יתרות המט"ח של המדינה, בהיקף של כ- 200 מיליארד דולר, ללא התחשבות בסיכוני אקלים.
סיכוני האקלים צפויים להשפיע על מצבה הפיננסי של המדינה, על התמ"ג, שיעורי הצמיחה ותקציב המדינה, שכן ההשפעות הכרוניות וההשפעות האקוטיות של שינויי האקלים צפויות לגרום לנזקים מוחשיים לסקטורים שונים במשק לאורך זמן: הם עלולים להשפיע לרעה על הצמיחה במשק ולשבש את פעילותו או לפגוע בהכנסות המדינה וביכולתה לספק לאזרחיה שירותים הולמים. נוסף על כך לשינויי האקלים יש השפעה ישירה על יציבות המחירים במשק.
המבקר מצא כי משרד האוצר ממשיך לראות בנושא האקלים סוגיה סביבתית המטופלת בעיקר ברמת המשרד המקצועית-ביצועית במקום סוגיה כלל-משקית כלכלית. משרד האוצר ממעט בנקיטת יוזמות בתחום ואף נוקט לעיתים עמדה המביאה לבלימת האמצעים הדרושים למאבק בשינויי האקלים שעליהם יש לו השפעה. הימנעותו של משרד האוצר ממעבר לקדמת הבמה כגורם דומיננטי בקידום מדיניות אקלים, כפי שנעשה במדינות OECD אחרות, משפיעה לשלילה בהשגה אפקטיבית של יעדי מדינת ישראל בתחום זה. מתוך 37 מדינות ה-OECD, שר האוצר של ישראל (ושרי אוצר של עוד 3 מדינות) לא הצטרף לקואליציית שרי האוצר לאקלים. הדבר מעיד על ניתוקו של משרד האוצר בישראל מפורום מרכזי ביותר שבו מתפתחת פרקטיקה רלוונטית לתחומים שבאחריותו.
כשנה וחצי לאחר פרסום הדוח הקודם עדיין אף אחד מהגורמים האמונים על תחזיות מקרו-כלכליות בישראל - ובראשם משרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה ובנק ישראל - לא גיבש הערכה כלכלית-פיסקלית לאומית הקשורה בשינויי האקלים ובנקיטת מדיניות אקלים (מיטיגציה ואדפטציה) - בטווח הארוך או הבינוני. ביצוע הערכה כלכלית-פיסקלית לאומית אחודה ומתוקפת עבור כל הממשלה הוא כלי חשוב לצורך קבלת החלטות ועיצוב מושכל של מדיניות אקלים בישראל.
החלטת הממשלה 286, שהתקבלה לאחר יותר מ-13 שנים של דיונים בנושא תמחור פחמן, קבעה כי החל משנת 2023 יוחל בהדרגתיות מס פחמן על חלק מהדלקים. בביקורת המעקב נמצא כי נכון לנובמבר 2023, מס פחמן עדיין לא הוחל ולא הייתה באותו זמן נכונות של משרד האוצר לקדם את יישום החלטת הממשלה. לפי אגף התקציבים במשרד האוצר, אי-יישום מס הפחמן יגרע הכנסה של יותר מ-2.5 מיליארד ש"ח בשנת 2023, ושל יותר מ-7.5 מיליארד ש"ח בשנים 2023 עד 2028 (במצטבר). אי-החלת מס פחמן בישראל אינה עולה בקנה אחד עם המלצות חוזרות של ה-OECD בנושא.
המבקר מתריע כי בהיעדר יישום מס פחמן ישראל חשופה למגבלות סחר בדמות ה-CBAM שאותו מקדם האיחוד האירופי להטלת מס פחמן בכניסה לגבולות אירופה על יבוא ממדינות שאין בהן מנגנון תמחור פחמן. עקב כך, אפשר שמדינות באירופה יטילו בהדרגה מס פחמן על סחורות עתירות אנרגייה שייוצאו אליהן מישראל, בגין פליטות בתהליך ייצורן, והדבר ייקר סחורות אלה ועלול לפגוע בכושר התחרות של היצרניות בישראל. זאת ועוד, ההכנסות ממס זה לא יועברו לאוצר המדינה אלא לאותן מדינות שיגבו אותו. הפיכת איפוס פליטות לסטנדרט העולמי המקובל אף צפויה להסיט השקעות בין-לאומיות במגזר הפרטי והממשלתי מישראל אל מדינות המקיימות פעילות כלכלית בת-קיימא.
ביקורת המעקב העלתה כי התמיכות הממשלתיות השנתיות בדלקים פוסיליים מצויות במגמת עלייה קבועה (למעט בשנת 2020 בשל מגפת הקורונה). תמיכה זו כמעט הוכפלה ועלתה מכ-2.2 מיליארד ש"ח בשנת 2010 לשיא של 4.2 מיליארד ש"ח בשנת 2019, ואף שירדה בשנת 2020 (בשל מגפת הקורונה), הרי שבשנת 2021 חזרה מגמת העלייה. נתוני התמיכות לשנים 2022 - 2023 צפויים לעלות אף יותר לנוכח הפטור על הבלו לפחם וההנחה על הבלו לבנזין בסכום מצטבר של כ-3.5 מיליארד ש"ח. תמיכות אלו פועלות כתמריץ כלכלי, וככאלו הן מגבירות את הביקוש לשימוש בדלקים פוסיליים במקום להסיט את הביקוש לחלופות אחרות או להתייעל אנרגטית. תמיכות בהיקפים נרחבים אלו אינן עולות בקנה אחד עם יעדי הפחתת פליטות הגז"ח ומזהמים אחרים שקבעה ישראל לאורך השנים, והן חותרות תחת מאמציה לעבור לכלכלה דלת פחמן.
המבקר מצא כי יותר משנתיים מאז הוקם צוות לבחינת כללים להשקעות אחראיות (המביאים בחשבון שיקולי ESG בתחומי סביבה, חברה וממשל) במדיניות ההשקעה של בנק ישראל, הבנק טרם סיים את הליכי הבדיקה וטרם קיבל החלטות בנושא. לפיכך, בנק ישראל מנהל את תיק יתרות המט"ח של המדינה - שהן, נכון ליוני 2023, כ-202 מיליארד דולר - ללא התחשבות בסיכונים הנובעים משינויי אקלים במסגרת שיקולי ההשקעה שלו. זאת, הגם שמסקר ה-NGFS שנעשה בשנת 2022 עולה המגמה ולפיה כ-40% מהבנקים המרכזיים שהשיבו עליו (כשני שלישים מהם באיחוד האירופי) מביאים בחשבון שיקולי אקלים במסגרת המדיניות המוניטרית השוטפת שלהם.
המבקר אנגלמן ממליץ למשרד האוצר ליזום ולהוביל מחקר עומק לניתוח ההשפעות הכלכליות-פיסקליות ארוכות הטווח הכולל הערכות של עלויות ההיערכות לשינויי האקלים בישראל.
69% ממשרדי הממשלה: הטיפול הממשלתי בנושא האקלים אינו טוב כלל או לא כל כך טוב * רק כ-32% מהסכומים שאושרו לצורך טיפול במשבר האקלים בשנים 2022-2015 נוצלו בפועל * בשנים 2022-2015 הממשלה עודדה את הביקוש לדלקים מזהמים באמצעות הטבות מס שהגיעו לפי 33 מהסכום שהשקיעה בתחום האקלים * נכון לשנת 2020, כ-56 מדינות עיגנו את פעילותן בתחום האקלים בחקיקה. ישראל עדיין אינה ביניהן.
הטיפול במשבר האקלים מחייב קשב ממשלתי היקפי - הוא דורש שיתוף פעולה רב-משרדי בנושאים רבים ומעקב אחר יישום פעולות של משרדי הממשלה. מכלול ממצאי ביקורת המעקב והמענים שהתקבלו על השאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה בקרב משרדי הממשלה בנושא, ולפיהם 69% מהמשיבים סבורים כי הטיפול הממשלתי בנושא האקלים אינו טוב בכלל (8 משיבים) או לא כל כך טוב (26), משקפים מצב ולפיו הפעולה של הממשלה בתחומי האקלים אינה מספקת, וקושי זה ממשיך להתקיים.
בדוח הקודם המליץ המבקר שהממשלה תייעד את הטיפול בנושא זה ואת ניהולו השוטף בידי גוף מתכלל ייעודי קבוע, בעל סמכויות ביצועיות ויכולת הכרעה בין חלופות ובמקרים של מחלוקות, אשר יוביל את הנושא. בביקורת המעקב נמצא כי אף שגורמים ממשלתיים שונים עוסקים בהיבטי תכלול נושא האקלים - כמו המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגייה, ועדת השרים והמל"ל - לאף אחד מהם אין את מצבור המאפיינים האמורים אשר עשוי לסייע לתכלול אפקטיבי.
בשנים 2015 עד 2022 ממשלות ישראל ניצלו רק 32% (988 מיליון ש"ח) מהסכומים שהן החליטו להקצות בהחלטותיהן לנושאי האקלים בשנים אלו (3 מיליארד ש"ח, מהם הוקצו בפועל 1.584 מיליארד ש"ח) - רמת ניצול אשר אינה מאפשרת יישום אפקטיבי של מדיניות האקלים שנקבעה. בעייתיות זו מובלטת אף יותר לנוכח הנתונים ולפיהם במהלך אותה תקופה הממשלה ויתרה על הכנסות לקופת המדינה בסכום של יותר מ-32 מיליארד ש"ח, זאת באמצעות תמיכות וסבסוד של דלקים פוסיליים - פי 10.6 מהסכום שהיא תכננה להשקיע באקלים (ההחלטה להקצות כ-3 מיליארד ש"ח), ופי 33 מהסכום שהשקיעה בפועל (ניצול תקציבים בסכום של 988 מיליון ש"ח). פערים אלו משקפים נכוחה את סדרי העדיפויות של הממשלות בשנים אלו - ריבוי הצהרות על הצבת יעדים אקלימיים ללא גיבוי במשאבים הנדרשים להשגתם, ומנגד המשך מימון מדיניות שחותרת תחת השגתם.
במבחן התוצאה, מודל עבודה של תקצוב בסגמנטים (לפי משרד) ותקצוב חד-פעמי או נקודתי אינו מאפשר קידום מערכתי של נושא משבר האקלים. ב-47 החלטות ממשלה לטיפול במשבר האקלים, שקיבלו הממשלות בשנים 2007 - 2022, ושבהן החליטו להקצות כ-7.5 מיליארד ש"ח, הטילה הממשלה את הביצוע על משרדי ממשלה רבים (כ-15 במספר) ביותר מ-70 הקצאות פרטניות. האופן שבו מתוקצבות המשימות אינו הולם את מורכבות הטיפול במשבר זה.
ב-16 השנים האחרונות התקבלו 47 החלטות ממשלה הנוגעות לטיפול באתגרי משבר האקלים, אולם ישראל לא הראתה שיפור משמעותי בהשגת יעדי האקלים הלאומיים שלה: החלטות ממשלה מרכזיות העוסקות באקלים לא יושמו, יושמו חלקית או שהן מצויות בשלבים ראשוניים בלבד של יישום.
נכון לשנת 2020, כ-56 מדינות עיגנו את פעילותן בתחום האקלים בחקיקה. ישראל עדיין אינה ביניהן. קביעת היעדים בהצעת חוק האקלים נכון לספטמבר 2023 היא במידה רבה הצהרתית. ניכר כי על אף החובות שהיא מטילה וכלי המדיניות הקבועים בה, הצעת החוק חסרה כלי מדיניות נוספים שיאפשרו למקבלי ההחלטות לתכלל בין מגוון השיקולים, לקדם תהליכים ברמה האופרטיבית, וכפועל יוצא מכך לעמוד ביעדים ובהתחייבויות הקבועים בה. כמו כן הצעת החוק החדשה חסרה מנגנון שייעודו להסדיר מסגרת לתקצוב ארוך טווח של מדיניות האקלים ומקורות למימונו, והלשון שלה אינה מחייבת את גורמי הממשלה ואף יוצרת עבורם נתיב שמאפשר להם לסגת ממימוש היעדים הקבועים בה.
המבקר מצא כי עמדתו של משרד האוצר בנושא ביסוס נורמטיבי וחקיקת אקלים כוללת כמה נדבכים: (א) התנגדות למתן תוקף נורמטיבי ליעדי הפחתת פליטות גז"ח בחוק האקלים; והעדפה כי היעדים יעוגנו בהחלטת ממשלה; (ב) דרישה כי היעדים לא יחייבו את הממשלה אלא יוצגו רק כיעדים שיש לשאוף אליהם, וזאת כדי למנוע "התערבות הרשות השופטת בהחלטות הממשלה". עמדה זו מעוררת קושי ממשי ויסודי שכן בפועל דורש המשרד גמישות בלתי מוגבלת בשינוי יעדי האקלים, דבר העלול לאפשר את דחיקתם של יעדים אלו מפני כל נושא אחר שיעלה על סדר היום. עמדה זו - יש בה כדי לעכב, ובעניינים מסוימים אף לבלום, את השגת יעדי האקלים. משרד האנרגייה, משרד הכלכלה, אגף התקציבים במשרד האוצר והמל"ל מסכימים שקיימים כיום חסמים בין-משרדיים - כמו בנושא התקנת מתקני PV; פריסת עמדות טעינה לרכבים חשמליים; קידום כלי מדיניות וכלים כלכליים כמו מס פחמן ומיסוי תומך מעבר לכלכלה דלת פחמן - שללא הסרתם לא ניתן יהיה להשיג את יעדי האקלים של ישראל - אבל כל גורם מעמיד חסמים בעצמו. זאת, בשעה שאין גורם שיכול להכריע במחלוקות או לקדם נושאי אקלים, לרבות את החקיקה בנושא, בשל התנגדויות של גופים שונים.
המבקר אנגלמן שב וממליץ לייעד את הטיפול בנושא שינויי האקלים לגוף מתכלל קבוע, שיוביל את הנושא ויהיה בעל סמכויות ביצועיות ויכולת הכרעה בין חלופות ובמקרים של מחלוקות. ולחלופין להקנות לאחד מהגופים (כמו המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגייה, ועדת השרים והמל"ל) את המאפיינים והסמכויות הנדרשים החסרים לו כעת. על המשרדים העוסקים בנושא לפעול לחזק את מחויבותה של ישראל להגשמת מדיניות אקלים.
כשל רב-שנים של המנהל האזרחי והמשרד להגנת הסביבה בטיפול ובמניעה של שריפות פסולת ביו"ש * מפגעי זיהום האוויר משריפות אלה התגברו בין 2017 ל-2022 ואף החמירו במהלך מלחמת חרבות ברזל * בשנים אלה הגיעו למשרד להגנת הסביבה יותר מ-50,000 תלונות של תושבים ישראלים בנושא, מרביתן כללו תלונות על תופעות פיזיולוגיות - אבל הוא לא שיתף בהן את משרד הבריאות * לפי הערכות משרד מבקר המדינה, העלויות החיצוניות של נזקי הבריאות והסביבה משריפות אלה צפויות להסתכם לכל הפחות בכ-9.1 מיליארד ש"ח בשנים 2023 - 2030.
תופעה של שריפות פסולת לסוגיה, בשטחים פתוחים ובאופן לא מבוקר ולא מוסדר, קיימת באזור יהודה ושומרון (יו"ש) זה כ-20 שנים לפחות. בשריפות אלה נפלטים לאוויר מזהמים רבים ורעילים אשר חשיפה להם עלולה להביא לנזקים בריאותיים. דוח זה עוסק בזיהום אוויר חוצה גבולות שמקורו בשריפת פסולת פלסטינית ביתית מעורבת ובשריפת פסולת מציוד חשמלי ואלקטרוני (פסא"ל) ביו"ש.
להלן ממצאי הביקורת לגבי היקף התופעה והשלכותיה:
בשנים 2017 - 2022 התרחבו והתגברו מפגעי זיהום האוויר והריח משריפות אלה באופן שפגע ברמה היום-יומית בחיי תושבים ישראלים ופלסטינים. לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, במהלך אוקטובר - נובמבר 2023, העלו ראשי רשויות מקומיות באזור השפלה, המרכז והסביבה תלונות על החמרה בתופעת שריפות הפסולת ביו"ש שהן בעלות השפעה חוצת גבולות.
בשנים 2017 - 2022 הגיעו למשרד להגנת הסביבה כ-50,000 תלונות של תושבים ישראלים למשרד להגנת הסביבה על זיהומי אוויר ומטרדי ריח הנובעים משריפות פסולת ביו"ש. בכ-44,700 מהן דווח על ריח חריף; בכ-21,200 מהן דווח על קשיי נשימה; בכ-13,400 מהן דווח על צריבה בעיניים או במערכת הנשימה; בכ-2,900 מהן דווח על צריבה בעור.
לפי המנהל האזרחי (מנא"ז), הסיבות העיקריות לתופעה של שריפת פסולת פלסטינית מעורבת באתרי איסוף פסולת (אס"פים) לא מוסדרים הן חוסר באתרי הטמנה המורשים לטפל בפסולת זו באזורים שונים ביו"ש, והיעדר יכולת כלכלית של יישובים פלסטיניים מחתך חברתי-כלכלי נמוך לממן את עלות שינוע הפסולת שלהם לאתרי הטמנה מורשים הממוקמים במרחק רב מהם.
לפי נתוני מנא"ז, בשנים 2017 - 2022 חל גידול של כ-75% (מכ-70 לכ-123) במספר האספ"ים הלא מוסדרים ביו"ש שבהם נשרפה פסולת פלסטינית ביתית. למנא"ז אין נתונים או הערכות לגבי היקף הפסולת שנשרפת באס"פים אלה והשפעותיהם חוצי הגבולות. לפי הערכות שעשה המבקר, בשנת 2022 כ-422,000 טונות של פסולת פלסטינית מעורבת, שהן כ-45% מסך הפסולת הפלסטינית המעורבת שיוצרה ביו"ש בשנת 2022, נשרפה באס"פים לא מוסדרים, כאשר כ-180,000 טונות ממנה נשרפו ב-77 אס"פים לא מוסדרים שלהם הייתה השפעה חוצת גבולות; לשם השוואה - יצוין כי באותה בשנה נשרפו בכל ישראל כ-285,000 טונות פסולת מעורבת.
לפי הערכת משרד מבקר המדינה, העלויות החיצוניות המצטברות של זיהום האוויר חוצה הגבולות כתוצאה משריפת הפסולת הפלסטינית המעורבת בשנים 2023 עד 2030, יסתכמו בכ-7.4 מיליארד ש"ח בתרחיש עסקים כרגיל; ובכ-10.3 מיליארד ש"ח בתרחיש הפסימי. הערכה זו מחזקת את הצורך ואת הכדאיות הכלכלית בהשלמתן של תשתיות לטיפול מוסדר בכל הפסולת הפלסטינית המעורבת בהקדם האפשרי.
לגבי שריפות פסולת אלקטרונית, נמצא כי הסיבה העיקרית לשריפתה היא כלכלית. לפי המנא"ז, רוב הפסולת האלקטרונית הנשרפת באזור דרום הר חברון, מוברחת מישראל. מדובר בתעשייה בלתי פורמלית של שריפת פסא"ל לשם הפקת מתכות יקרות. תעשיה זו המפרנסת מאות משפחות פלסטיניות.
מחקר משנת 2019, מצא מתאם סטטיסטי בין מוקדי תחלואה עודפת של סרטן הלימפה בילדים מכפרים פלסטיניים המצויים באזור דרום-מערב הר חברון לבין מיקום אתרי פירוק ושריפה של פסא"ל . עד סיום מועד הביקורת בדצמבר 2023 המנא"ז, שהוא האחראי לניהול העניינים באזרחיים ביו"ש, מחוז ש"י והמשרד להג"ס לא השכילו לקדם את הטיפול בתופעת ההברחות והשריפות של פסולת אלקטרונית בשטחי יו"ש.
בביקורת נמצא כי מדי שנה בוערות באזור דרום הר חברון מאות שריפות פסא"ל פיראטיות, שלהם השפעה חוצה גבולות. לפי הערכות משרד מבקר המדינה, האומדן המשוער של פסא"ל שהוברחה מישראל לשטחי יו"ש ונשרפה בעיקר באזור דרום הר חברון, בשנת 2023, היה כ-51,700 טונות פסא"ל.
- לפי הערכות משרד מבקר המדינה, העלויות החיצוניות המצטברות של זיהום אוויר חוצה גבולות כתוצאה משריפת פסא"ל בשנים 2023 עד 2030 יסתכמו לכל הפחות בכ-1.71 מיליארד ש"ח. לעלויות אלו יש להוסיף בין היתר את אובדן ההכנסות לקופת המדינה, המוערך באופן ראשוני על ידי משרד מבקר המדינה לגבי שנת 2023 בלבד בכ-116 מיליון ש"ח, זאת בשל זליגת פסא"ל ליו"ש ומניעת האפשרות לניצול המתכות המצויות בה לטובת המשק הישראלי.
האחראים לכשל רב-השנים בזיהום אוויר חוצה גבולות שמקורו בשריפת פסולת ביו"ש, ולמתן מענה לבעיה זו:
ממצאי הביקורת מעידים על כישלון של המנא"ז לקדם במשך שנים רבות פרויקטים תשתיתיים סביבתיים ביו"ש שיאפשרו טיפול מוסדר בפסולת פלסטינית מעורבת ובפסולת אלקטרונית.
- לגבי פסולת פלסטינית ביתית: על אף תקציבים ניכרים שגייס המנא"ז לטיפול בנושא במהלך השנים - יותר מ-175 מיליון אירו ממקורות בינלאומיים וכ-126 מיליוני מקרן הניקיון יו"ש - תשתיות שנועדו לתת מענה לפער בטיפול בפסולת פלסטינית ביתית מצויות בתהליכי תכנון או ביצוע ראשוניים, ואף עלולות שלא להסתיים עד המועד שבו התשתיות הקיימות יגיעו לקצה הקיבולת שלהם.
- לגבי פסולת אלקטרונית: מיזמים לטיפול מוסדר בפסולת אלקטרונית ביו"ש באמצעות חברות פרטיות פלסטיניות, ואסדרה של תעשייה זו באופן פורמלי ביו"ש באופן שימנע נזק סביבתי בריאותי וכלכלי ובו זמנית יישמר לעוסקים הפלסטינים בתעשיית השריפות מקור פרנסה, בדומה לפתרון שנמצא לבעיית המפחמות בעבר, לא קודמו במנא"ז.
- לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, במהלך אוקטובר - נובמבר 2023, העלו ראשי רשויות מקומיות באזור השפלה, המרכז והסביבה תלונות על החמרה בתופעת שריפות הפסולת ביו"ש שהן בעלות השפעה חוצת גבולות.
- בשנים 2017 - 2022 עבירות סביבתיות, ובהן מפגעי פסולת ושריפת פסולת לא היו במוקד העיסוק של יחידת הפיקוח, זאת למרות העלייה בהיקף הפסולת, במספר המפגעים ובהיקף התלונות שעלו בעניין, ועל אף היותה של היחידה בעלת סמכויות האכיפה העיקרית בתחום.
- יחידה דוד פועלת במעברי גבול שבין שטח מדינת ישראל ליו"ש ליישום מדיניות קמ"ט סביבה והמשרד להג"ס. בשנים 2019 עד 2022 נרשמה מגמת ירידה במספר הרכבים והמשאיות שתפסה היחידה: משנת 2019 עד שנת 2020 נרשמה ירידה של כ-7% בתפיסת רכבים ומשאיות, ומשנת 2021 עד 2022 נרשמה ירידה של כ-11% נוספים (ממוצע שנתי של 188 תפיסות רכבים בשנים 2014 - 2022); אומדן המשאיות המבריחות פסא"ל מישראל ליו"ש נע בין 2,500 משאיות (אם כולן משאיות פסא"ל גדולות, והיקף ההברחות הוא בטווח הנמוך) לכ-10,500 משאיות (אם כולן משאית פסא"ל קטנות, והיקף ההברחות הוא בטווח הגבוה). יוצא אפוא כי יחידת הפיקוח ויחידת דוד תפסו ו/או החרימו יחדיו שיעור זניח של כ-1.2% - 5% לכל היותר מהמשאיות המבריחות פסא"ל במעברים וביו"ש, וזאת בהנחה המקלה שבשנת 2022 היחידות האמורות תפסו ו/או החרימו יחד 128 משאיות של פסא"ל בלבד; לא נעשה שימוש בסמכות האכיפה באמצעות כופר שבידי המנא"ז, ונושא זה לא הוסדר בסמכויות של יחידת דוד. כמו כן, המנא"ז, אשר לפי הצו בדבר העברת טובין (יהודה ושומרון) (מס' 1252), התשמ"ח-1988, מוסמך להתקין תקנות לצורך קביעת סמכויות נוספות כמו חילוט ומכירה אשר היו יכולות לסייע ליחידת דוד בעבודתה ולהגביר את האפקטיביות שלה, לא עשה כן.
ממצאי הביקורת מעידים על התנערות רבת שנים של המשרד להגנת הסביבה מאחריותו לשמירה על איכות האוויר של יישובים ישראליים הסובלים משריפות אלה. המשרד להגנת הסביבה לא עשה שימוש בסמכויות וכלים המצויים בידו ושיש בהם כדי לסייע ולקדם את הטיפול בתופעת השריפות ביו"ש, לצד פעילותו של המנא"ז. בין היתר, באמצעות טיפול בפסא"ל שנוצרת בישראל וצמצום הברחתה ליו"ש וטיפול ראוי בדיווחים של הציבור בישראל למוקד החירום של הגנת הסביבה על מפגעי פסולת שמקורם ביו"ש. המשרד להגנת הסביבה אף לא העריך את היקף זיהום האוויר שנגרם לתושבים בישראל משריפות פסולת שמקורן ביו"ש, ולא כלל אותו בדיווחיו לציבור על זיהום אוויר בישראל, חרף העובדה שבשנים 2017 עד 2022 התקבלו ונרשמו כאמור לעיל למעלה מ-50,000 דיווחים מתושבים ישראלים בעניין זה, ולמרות שבהערכות המערך הלאומי לחומרים מסוכנים ולחירום במשרד להגנת הסביבה הוגדרו שטחי יו"ש כגורם משמעותי לזיהום אוויר בישראל. המשרד להגנת הסביבה לא שיתף את משרד הבריאות בעשרות אלפי הדיווחים האמורים, אף שהם כללו פניות ותלונות של תושבים בישראל על תסמינים פיזיולוגיים, ובהם קשיי נשימה. שיתוף כזה עשוי לסייע בהערכת קיומה של פגיעה בריאותית בקרב תושבים ישראלים כתוצאה מחשיפה ארוכת שנים למפגעים אלו.
ממצאי הביקורת מעידים על היעדר מעורבות של הדרג המדיני בנושא ואי-גיבוש מדיניות ותוכנית ממשלתית לטיפול במפגעים סביבתיים חוצי גבולות שמקורם ביו"ש והוצאתן לפועל במשך שני עשורים. כבר בדוח מיוני 2017 מצא משרד מבקר המדינה כי היעדר מדיניות ממשלתית לגבי מפגעים סביבתיים חוצי גבולות ואי-מינוי גורם ממשלתי מתכלל לטיפול בנושא מנעו או עיכבו במשך שנים רבות קידום פתרונות למפגעים מסוג זה אגב פגיעה מתמשכת בסביבה, בבריאות הציבור ובאינטרס הציבורי. אף שהמבקר המליץ לעשות זאת כבר ב-2017, רק ביוני 2023, במהלך הביקורת הנוכחית, קיבלה הממשלה החלטה להקים צוות בין-משרדי שיבצע עבודת מטה לגיבוש מדיניות ממשלתית לניהול סביבתי חוצה גבולות, וכן תוכנית לטיפול במפגעי פסולת ביו"ש. הממשלה קבעה כי הצוות יגיש את המלצותיו אליה עד לסוף ינואר 2024. במשך ארבעה חודשים, עד תחילת המלחמה באוקטובר 2023, פרק זמן שהוא מחצית מהזמן שהועמד להשלמת עבודת הצוות הבין-משרדי, לא חלה התקדמות בעבודתו.
עוד מעידים הממצאים על שימוש דל ומוגבל בסמכויות פיקוח ואכיפה על עבירות השלכת פסולת ושריפתה ביו"ש על ידי כל גורמי הפיקוח והאכיפה באזור (יחידת הפיקוח של מנא"ז, יחידת דוד, קמ"ט סביבה, מחוז ש"י של משטרת ישראל), ובסמכויות רשות כבאות והצלה לכיבוי שריפות ביו"ש. המבקר מצא כי קיימות רק חמש רשומות נגד עברייני פסולת במחוז ש"י בשנת 2022. כמות זו משקפת ירידה של כ-87% באכיפה נגד עברייני פסולת ביו"ש בשנת 2022 לעומת שנת 2020 (40 רשומות).
עד סיום מועד הביקורת בדצמבר 2023 המנא"ז, מחוז ש"י של משטרת ישראל והמשרד להגנת הסביבה לא השכילו לקדם את הטיפול בתופעת ההברחות של פסולת אלקטרונית בשטחי יו"ש.
המבקר אנגלמן ממליץ לשר הנוסף במשרד הביטחון, לשרה להגנת הסביבה, ולכלל הגורמים הרלוונטיים לחתור בנמרצות לסגירת הפערים שהתהוו בנושא במשך 20 שנים, ולפעול בתיאום ובשיתוף פעולה ומידע, לצורך גיבוש ויישום של ארגז כלים אופרטיבי לטיפול בתופעת שריפות הפסולת ביו"ש.
(על דוח נוסף הנוגע לחיפה ועדת משנה של הוועדה לביקורת המדינה הטילה חיסיון לעת הזו)
פעילות התעשייה הפטרוכימית במפרץ חיפה אמורה להסתיים ב-2029, אך ספק אם ניתן יהיה לעמוד במועד שנקבע * המשרד להגנת הסביבה לא דיווח לממשלה במשך 3 שנים (2021-2019) כיצד מיושמות התוכניות לצמצום זיהום האוויר - ולא פרסם נתונים על 60% מהחריגות החמורות בפליטת מזהמים ממפעלים במפרץ (2022-2021) * פערים מדאיגים נמצאו בין שיעור החריגות שהתגלו בדיגומי הפתע שביצע המשרד להגנת הסביבה לבין שיעור החריגות בדיגומים שהמפעלים ביצעו בעצמם.
ביולי 2019 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד שעסק בהיבטים שונים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה. הדוח המיוחד הצביע על היעדר ראייה ממשלתית מתכללת ואסטרטגיה ארוכת טווח לפיתוח מפרץ חיפה אגב התחשבות בצורך לצמצם את זיהום האוויר השורר בו.
ביקורת המעקב הנוכחית נועדה לבחון את מצב הטיפול הממשלתי בשני מישורים עיקריים: כלל הפעולות הממשלתיות לקידום מענה יסודי ארוך טווח לבעיית הזיהום באזור; והפעולות הממשלתיות לצמצום הזיהום הקיים ממפעלים ומכלי שיט ומנמלים בתקופת הביניים - עד למתן מענה יסודי וארוך טווח.
ביקורת המעקב העלתה כי בוצעה התקדמות של ממש בכמה היבטים, ובהם אישור החלטת הממשלה 1231, שבה הוכרז על קידום אסטרטגיה לפיתוח מפרץ חיפה שתתמקד בשיפור איכות החיים של תושבי האזור, בין השאר באמצעות הפסקת הפעילות של התעשייה הפטרוכימית במפרץ; הקמת ועדת היגוי בין-משרדית ומינהלת ייעודית; התקנת התקנות שנועדו לצמצם פליטת מזהמים לאוויר מכלי שיט - ואישור תוכנית המתאר הארצית "שער המפרץ" לשינוי אזור מפרץ חיפה.
לצד זאת, נמצא כי חלק מהליקויים שצוינו בדוח הקודם הנוגעים לדיווח לממשלה על מידת יישום תוכניות לאומיות לצמצום זיהום אוויר בארץ בכלל ובמפרץ חיפה בפרט, בנוגע לפיקוח על פליטות מזהמים לאוויר ממפעלים ולדיגומים תקופתיים בארובות, לא תוקנו או תוקנו במידה מועטה. כמו כן הועלו פערים בטיפול בנושאים שלא נבדקו בביקורת הקודמת בנוגע לזיהום אוויר מכלי שיט ונמלים ובנוגע למידע שהמשרד להגנת הסביבה מפרסם לציבור על פליטת מזהמים מארובות במפעלים:
- מבקר המדינה מצא כי המועד להפסקת פעילות התעשייה הפטרוכימית במפרץ חיפה בשנת 2029, שנקבע בתוכנית העבודה של ועדת ההיגוי והמינהלת, לא עוגן בהחלטת ממשלה, ולפיכך מידת המחויבות לעמוד בו פחותה. הסיכונים העיקריים שעלולים להקשות את מימוש ההחלטה הם: אי-ודאות בעניין קבלת התקציבים הנדרשים ליישום; קשיים באישור תוכניות סטטוטוריות להקמת תשתיות חלופיות לפעילות התעשייה הפטרוכימית, בין השאר בשל התנגדויות רשויות מקומיות ותושביהן להקמת תשתיות חלופיות אלה בשטחן; קשיים בהגעה להסכמות במשא ומתן עם המפעלים על הפסקת פעילותם; וכישלון אפשרי של מכרזים להקמת מתקני הובלה ומתקנים לאחסון מקורות אנרגייה.
- בניגוד לחובתו, המשרד להגנת הסביבה לא מסר לממשלה במשך כשלוש שנים (2021-2019) מידע ותובנות בנוגע למידה שבה יושמו התוכניות הלאומיות לצמצום זיהום האוויר במדינה בכלל ובאזור מפרץ חיפה בפרט. בכך נפגעה יכולתה של הממשלה לבחון בשנים אלה (2021-2019) את האופן שבו היא מילאה את התחייבויותיה לציבור כפי שאושרו בתוכניות הלאומיות ולשקול לנקוט פעולות לצמצום פערים במידת הצורך; כן נפגעה זכות הציבור לקבל מידע סביבתי משמעותי.
- נמצא כי בשנת 2022 שיעור בדיקות הפתע שביצע המשרד להגנת הסביבה ושבהן התגלו חריגות וחריגות חמורות מתקני הפליטה היה גדול פי למעלה מארבעה משיעור הבדיקות התקופתיות שביצעו המפעלים ושבהן התגלו חריגות וחריגות חמורות: יותר מפי מחמישה משיעור הבדיקות שבהן התגלתה חריגה (ב-8.3% מבדיקות הפתע לעומת 1.6% מהבדיקות התקופתיות), ופי שניים משיעור הבדיקות שבהן התגלתה חריגה חמורה (ב-1.2% מבדיקות הפתע לעומת 0.6% מהבדיקות התקופתיות). פערים דומים נמצאו גם בשנת 2021. הליקוי מתחדד בפרט, שמתשובת המשרד להגנת הסביבה עולה כי הוא מודע לכך שבדיקות תקופתיות שמבצעים המפעלים נעשות לאחר פעולות שנועדו לשפר את ממצאי הבדיקה ומשכך הן לא משקפות את הפליטות השגרתיות במפעל.
- בביקורת המעקב נמצא כי מתוך 1,412 ממצאי בדיקות שפרסם המשרד להגנת הסביבה בנוגע ל-18 המפעלים שבהם נמצאה חריגה בשנים 2021 עד 2022, לגבי יותר ממחצית מממצאי הדיגומים (783 מתוך 1,412, כ-55%) לא הוצג מידע שממנו ניתן לדעת אם הייתה חריגה בפליטת מזהמים מהארובות ביחס לתקני הפליטה המותרים. כמו כן נמצא כי במרבית המקרים שבהם התגלתה חריגה חמורה בפליטת מזהמים לאוויר ממפעלים במפרץ חיפה בשנים 2021 עד 2022 (18 מקרים מתוך 30, 60%), המשרד להגנת הסביבה לא פרסם את הנתונים האלה לידיעת הציבור במאגר המידע.
- דוחות הדיגומים הרבעוניים שערך המשרד להגנת הסביבה בארובות מפעלים כללו נתונים שאינם נכונים ולא היה ניתן לנתח אותם ולהסיק מהם מסקנות, כך שהלכה למעשה לא היה למשרד דוח מרוכז ומעודכן בנושא.
- מאז הדוח הקודם בוצעו במימון המשרד להגנת הסביבה שבעה מחקרים אודות זיהום אוויר ותחלואה במפרץ חיפה שהחלו בשנים 2017 עד 2019: ארבעה מהם פורסמו, אולם שלושה נוספים טרם פורסמו. אחד מהמחקרים שפורסמו מצא קשרים מובהקים סטטיסטית בין חשיפה לזיהום האוויר התעשייתי בדרגה הגבוהה ביותר בין השנים 1967 ל-2012 לבין מחלות סרטן ספציפיות וחיזק את ההשערה שחשיפה סביבתית לזיהום אוויר תעשייתי במפרץ חיפה העלתה את הסיכון לסרטן. ביוני 2023 מסר משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה כי לאחר סיום ביצוע כל המחקרים הוא יוכל לסכם את עמדתו לגבי כלל תוצאותיהם ולגבי הקשר הסיבתי בין זיהום האוויר לתחלואה במפרץ חיפה.
- רק בשנת 2022 פרסם המשרד להגנת הסביבה טיוטת תקנות שנועדה להביא לאסדרה ולצמצום של פליטות עשן שחור מכלי שיט. תקנות אלו טרם אושרו, זאת אף שפליטות אלה כוללות מזהמי אוויר הידועים כבעלי השפעה ישירה על הסביבה ועל בריאות האדם, ופליטתן הוסדרה במדינות אחרות זה מכבר.
המבקר אנגלמן ממליץ לממשלה ליישם בנחישות את ההחלטה לפתח את מפרץ חיפה כאזור מטרופוליני משגשג ובר קיימה בהתאם לתוכנית וללוח הזמנים שנקבעו תוך הקצאה מתמשכת של התקציב הנדרש לשם כך. על המשרד להגנת הסביבה לנקוט פעולות להפחתת פליטות מזהמים לאוויר, להידוק הפיקוח הסביבתי באזור מפרץ חיפה ולהנגשת מידע לציבור בעניינים אלה.