לקריאת הדוח על היבטים בהתמודדות עם יוקר המחיה
מבקר המדינה פרסם היום (8.1.24) לציבור את דוח יוקר המחייה שהכנתו הסתיימה לפני "חרבות ברזל"
בדוח חמישה פרקים העוסקים בהיבטי יוקר המחייה: הפיקוח על המחירים בענף המזון, תרומת ענף נמלי הים ונמל אשדוד ליוקר המחייה, היערכות להתפרצות האינפלציה, מאגר נתוני אשראי והפיקוח של רשות שוק ההון
מבקר המדינה מתניהו אנגלמן:
"לצד תחילת הביקורת בנושאי המלחמה, החלטתי לפרסם דוחות בסוגיית יוקר המחייה, אשר העבודה עליהם הסתיימה לפני ה- 7.10 ופרסומם תוכנן לאחר חגי תשרי.
יוקר המחיה בישראל הרקיע שחקים עוד לפני מלחמת 'חרבות ברזל', ושנת 2024 נפתחה עם התייקרויות נוספות. נזקי המלחמה למגזרים השונים, בשילוב סביבת ריבית גבוהה מקשה מאוד על משקי הבית בישראל - בהם לוחמי מילואים שמסכנים את חייהם עבור מדינת ישראל ומפונים רבים מהדרום ומהצפון. לצד מלחמת 'חרבות ברזל' - סוגיית יוקר המחיה חייבת לעמוד לנגד עיני ראש הממשלה ושרי הממשלה. בגיבוש תקציב 2024 - על הממשלה לתת את דעתה גם על השפעת המלחמה בסוגיית יוקר המחייה בישראל ולתקן את הכשלים שעלו בדוחות.
ניתן לראות כשלים רבים אשר שרי הממשלה לא פעלו לתיקונם: רמת השירות ויעילות נמלי ישראל נמוכה - הנזק הכלכלי לאזרחים עצום, וזה עוד לפני השפעת התנהלות החות'ים; למשרד האוצר לא הייתה תכנית מגירה להתפרצות אינפלציה; לאחר עליית ריבית בנק ישראל הבנקים הגדילו את רווחיהם ולא "גלגלו" באופן מלא את הריבית לפיקדונות האזרחים ואלה נאנקים תחת העול הכלכלי; ירידה של למעלה מ- 90% באכיפת הפיקוח על המחירים במזון; אין מספיק תחרות בשוק האשראי. גם לאחר הקמת מאגר נתוני האשראי - מעל חצי טריליון ש"ח חובות משקי הבית לדיור ועדיין 97% מהם לבנקים ורק 3% לגופים מוסדיים".
להלן הודעות לכל אחד מהנושאים:
רמות השירות והיעילות של נמלי ישראל נמוכות ביחס לשנים עברו ולעומת נמלים דומים בעולם – ויש לכך השלכות על יוקר המחייה. הנזק השנתי של הפגיעה ביצוא כתוצאה מהגודש בנמלים ב-2021: כ-5.1 מיליארד ש"ח, נזקי הפגיעה בייבוא מוצרי צריכה - כ-3.8 מיליארד ש"ח.
המבקר מצא כי רמות השירות והיעילות התפעולית של נמלי ישראל נמוכות ביחס לשנים עברו ולעומת נמלים דומים ובני-השוואה במדינות אחרות. הביקורת העלתה כי לפי אומדנים, הנזק השנתי של הפגיעה ביצוא כתוצאה מהגודש בנמלים בשנת 2021 במונחי תוצר היה כ-5.1 מיליארד ש"ח, הנזק של הפגיעה ביבוא מוצרי השקעה היה כ-3.9 מיליארד ש"ח והנזק ביבוא מוצרי צריכה נאמד בכ-3.8 מיליארד ש"ח (תוספת של 0.1% לאינפלציה).
כמו כן העלתה הביקורת כי בכל ארבעת מדדי השירות שנבדקו בנמל אשדוד, בנמל חיפה ובנמל המספנות - משך זמן ההמתנה הממוצע של אונייה, משך זמן השהייה הממוצע של אונייה, התפוקה הממוצעת לשעת עבודה ואחוז ההיענות לביקוש לצוותי עבודה - חלה הרעה בשנים בשנים 2018 - 2022 לעומת שנת 2017, מצב שיש לו השפעה שלילית על טיב ורמת השירות ואשר גורם לייקור עלויות ההובלה, המגולגלות בסופו של דבר על הצרכנים הסופיים ומביאות לעליית יוקר המחייה.
כ-80 אוניות המתינו בנמלי ישראל בחודשי השיא – מאי 2021 ומאי 2022. זמן השהייה החציוני בנמלי ישראל עבור אוניות מטען צובר חופנים בשנת 2021 עמד על 2.7 ימים – זמן ההמתנה הארוך ביותר מבין עשר המדינות שנבדקו.
נמל אשדוד מדורג במקום ה-13 מתוך 14 (מקום אחד לפני אחרון) נמלים בני-השוואה בעולם במדידת זמן השהייה של אוניות מכולה. ממצאי הביקורת העלו שתור האוניות שהמתינו מחוץ לנמל אשדוד הושפע לא רק ממשבר הקורונה, אלא גם מבעיות תפעוליות מבניות, הכוללות בין השאר יעילות נמוכה של ניטול מטענים ואי-זמינות של ציוד מתמחה בנמל אשדוד, שהן בין הגורמים שפגעו ביעילות עבודת ניטול המטענים. בשנת 2022 חל שיפור בזמני ההמתנה והשהייה, אך הם עדיין גבוהים בעשרות אחוזים מרמתם בשנת 2017. בתפוקה לשעת עבודה בנמל אשדוד, בעיקר במטען כללי וצובר חופנים, חלה ירידה ביחס לשנת 2017. בעיית היעילות של נמל אשדוד מתבטאת גם בהיענות של צוותי עבודה ("ידיים"): בשנים 2017 - 2022 חלה ירידה של 70% בהיענות הצוותים בתחום צובר החופנים בנמל. במכולות ובמטען כללי הייתה הירידה באותן שנים 24% ו-60% בהתאמה. כן נמצא כי מסיבות שונות בין 13.8% ל-22.0% מעובדי התפעול, שהיו יכולים להקטין את התור התפעולי, לא שובצו לעבודות פריקה וטעינה.
בשנת 2021 היה יבוא הגרעינים לישראל כ-5.6 מיליון טון. הגרעינים הם מוצר חיוני לתזונת הציבור, ומחסור בהם עלול לגרום למחסור בקמח ומוצריו כגון לחם, אורז ופסטה ולמחסור במוצרי מזון מן החי, כגון חלב ומוצריו, ביצים ובשר. 84.9% מהגרעינים המיובאים נפרקים במרחב נמל חיפה, אך רק 15.1% נפרקים בנמל אשדוד, הגם שהביקוש לגרעינים מתחלק בין הצפון לדרום בשיעורים של 55% ו-45% בהתאמה, וזאת עקב שירות ירוד בתחום זה בנמל אשדוד, עיכובים בהפעלת מסוע הגרעינים ולטענת חברת נמל אשדוד מחסור בנהגי משאיות. הביקורת העלתה כי בפועל, היקף פריקת הגרעינים בנמל אשדוד אינו בהלימה לחלוקת הביקושים בין צפון הארץ לדרומה. עוד נמצא כי מסוע הגרעינים בנמל אשדוד נמסר להפעלה לנמל אשדוד בינואר 2023, תוך חריגה של כתשעה חודשים מלוח הזמנים המקורי, 12 שנים לאחר החלטת שרי האוצר והתחבורה באוקטובר 2010 על הקמת המסוע, ובחריגה של כ-12 מיליון ש"ח מתקציב ההקמה בסך 225 מיליון ש"ח.
המבקר אנגלמן ממליץ לשרי התחבורה והאוצר לפעול לשיפור היעילות בניטול המטענים בנמלי ישראל ולקיצור זמני השהייה של אוניות בפתח הנמל.
למשרד האוצר לא הייתה תכנית מגירה לצעדים פיסקליים נדרשים בעת התפרצות אינפלציה, שחרגה ב-2022 מהיעד שקבעה הממשלה (1%-3%) והגיעה ל-5.3%. העלייה בשיעור הריבית שמשלמים הבנקים על פקדונות הציבור הייתה חלקית ועמדה על כ-60% - וכך הגדילו הבנקים את רווחיהם.
שנת 2022 התאפיינה בסביבת אינפלציה גבוהה ביחס לשנים שלפניה ובסיומה שיעור האינפלציה בישראל עמד על 5.3%, דבר שהוביל לחריגה ניכרת מטווח יעד האינפלציה שקבעה הממשלה שהוגדר על 1% עד 3%. אינפלציה גבוהה, המלֻווה באי-ודאות ובתנודתיות גדולה מן הרגיל של שינויי המחירים, פוגעת בפעילות הכלכלית ובצמיחה וכן בכוח הקנייה של הציבור.
הביקורת העלתה ליקויים בתחומים שונים ובהם: היעדר תוכנית מגירה במשרד האוצר לצעדים פיסקליים נדרשים בעת התפרצות אינפלציה, היעדר סקירה מעודכנת של אגף הכלכלנית הראשית במשרד האוצר לניתוח רגישות הכנסות המדינה וכן מידע חסר באגף החשב הכללי במשרד האוצר באשר להתקשרויות המדינה הצמודות למדד.
בהשוואה בינלאומית, צעדי המדיניות הפיסקלית שננקטו במדינות שנסקרו (צרפת, איטליה, בריטניה, ספרד וגרמניה) נחלקים לשלושה: (א) צעדים שמטרתם להפחית את מחיריהם של מוצרים או של שירותים מסוימים; (ב) צעדים שמטרתם להגדיל את ההכנסה של אוכלוסיות פגיעות; (ג) צעדים שמטרתם להגדיל את הכנסות המדינה כדי לממן את הצעדים האמורים. המבקר מצא כי בעוד שבישראל נקטו רק צעד של הפחתת עלויות האנרגיה והדלק, ביתר המדינות הנסקרות נקטו שלושה סוגי צעדים כמפורט לעיל, וכי עיקרי הצעדים אותם פרסם משרד האוצר בינואר 2023 שהתמקדו בהפחתת עלויות האנרגיה והדלק לא לוו בהתייעצות מקדימה עם אגף הכלכלנית הראשית ועם בנק ישראל.
עוד הצביעה הביקורת על החשיפה הקיימת של הוצאות הממשלה למדד המחירים לצרכן כך שב-31% ממשרדי הממשלה (11 משרדים) המנהלים כ-41% מתקציב המדינה (כ-187 מיליארד ש"ח) התקציב החשוף למדד עומד על כ-51%-80% מתקציב המשרד. כמו כן, יותר מ-50% מהחוב הממשלתי צמוד למדד המחירים לצרכן.
בעיני האזרח, בחנה הביקורת את שיעור עליית ריבית בנק ישראל "המגולגל" אל הציבור באמצעות "גלגול" הריבית על ההלוואות אותן נוטל הציבור ועל הפקדונות אותם מחזיק הציבור ("התמסורת").
הביקורת העלתה כי לעומת שיעור עליית ריבית בנק ישראל שהועבר במלואו על ידי הבנקים לריבית עבור האשראי הבנקאי הניתן לציבור, העלייה בשיעור הריבית שמשלמים הבנקים על פקדונות הציבור היתה חלקית ועמדה על כ-60% בלבד, נכון לאוגוסט 2022. "תמסורת" חלקית זו תרמה לגידול המשמעותי ברווחי הבנקים.
המבקר אנגלמן ממליץ כי משרד האוצר ייערך לסביבת אינפלציה משתנה, תוך נקיטת צעדים ממוקדים שיקטינו את האפשרות לסחרור אינפלציוני מחד, ותמיכה באוכלוסיות ראויות לקידום שנפגעו מעליית האינפלציה מאידך. כמו כן, על הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל להמשיך ולהבטיח את יציבות המערכת הבנקאית ובמקביל לפעול לכך שכתוצאה מעליית הריבית המערכת הבנקאית לא תרוויח רווחי עתק על חשבון החוסכים.
מחירי המזון בישראל גבוהים בכ-51% בהשוואה למדינות האיחוד האירופי וב-37% מה-OECD * לחם מלא יקר ב-82% מאשר בארה"ב, באנגלייה, בניו זילנד ובספרד. בשנים 2018 – 2022 לא הוסיפו ועדות המחירים מוצרי מזון חדשים לפיקוח. עשרת הספקים הגדולים חולשים על נתח שוק של יותר מ-50% מענף המזון ומוצרי הצריכה.
רמת המחירים בישראל במונחי כוח קנייה גבוהה ב-27% בממוצע לעומת מדינות ה-OECD ובפרט, הפער בענף המזון גבוה אף יותר ועומד על 37% בהשוואה למדינות ה-OECD ועל 51% בהשוואה למדינות האיחוד האירופי.
נכון למועד סיום הביקורת (פברואר 2023) שווקים ומקטעים שונים בענף המזון עדיין ריכוזיים למדי. המבקר מצא כי נתח השוק המצרפי שהחזיקו עשרת הספקים הגדולים בענף המזון היה יותר מ-50% מכלל ענף המזון ומוצרי הצריכה, וכי יש פערי מחירים גדולים בענף המזון בהשוואה למחירים במדינות המפותחות ובמדינות האיחוד האירופי (37%, 51% בהתאמה).
על אף זאת, בשנים 2018 - 2022 לא בחנו ועדות המחירים בענף המזון הוספה של מוצרים חדשים לפיקוח, למעט בחינה של רמת התחרות בשוק הלחם המלא.
המבקר מצא כי בתחום אכיפת המחירים של מוצרי המזון המפוקחים, חלה ירידה במספר תיקי האכיפה שנפתחו בשנת 2021 (127 תיקים) לעומת מספר התיקים שנפתחו בשנים 2019-2018 (1,574). כמו כן, רק 27% מתוך תיקי הביקורת שבהם נמצאו הפרות של מחירי הפיקוח ושהועברו ממנהל אכיפה, מסחר ומדידה משרד הכלכלה למחלקת תביעות במשרד הכלכלה הבשילו לכדי צעדי ענישה. נתונים אלו עשויים להעיד על היעדר אפקטיביות באכיפה.
עוד העלתה הביקורת ליקויים בנושאים נוספים ובהם: פרסום דוחות של בעלי מונופולין בענף המזון, פרקי הזמן לביצוע עדכון שוטף למחירי המוצרים המפוקחים, החלת פיקוח על מחיר הלחם המלא והשפעת הוצאת מחירי חמאה מפיקוח "הדוק".
הביקורת העלתה כי ישנו פער של 82% במחיר הלחם המלא בישראל (9.3 ש"ח) לעומת מחירו הממוצע בארה"ב, אנגלייה, ניו-זילנד וספרד (5.1 ש"ח). מחיר הלחם מקמח מלא (חיטה מלאה) בישראל, במונחי שוויון כוח קנייה, זהה למחירו בארה"ב ויקר בכ-66% מממוצע המחירים באנגלייה, ניו-זילנד וספרד.
פער המחירים הממוצע בין מחירי לחם מקמח חיטה מלא (2.17 ש"ח ל-100 גרם) למחירי הלחמים מקמח רגיל המפוקחים (0.84 ש"ח ל-100 גרם) מגיע ל-253%. עוד נמצא כי מאז הסרת הפיקוח "ההדוק" (קביעת מחיר) בסוף שנת 2021 ועד לסוף שנת 2022, עלה המחיר הממוצע של החמאה המיובאת ב-60%. זאת, בהשוואה להתייקרות מתונה במחיר המחאה המקומית של כ-5.7% בלבד.
המבקר אנגלמן ממליץ כי ועדות המחירים והמפקחים בענף המזון יגבירו את המעקב אחר השווקים השונים, בשים לב לשינויים בהעדפות הצרכנים בשנים האחרונות, וכי בתוך שווקי המוצר שנעדרי תחרות ושמסתמנת בהם רווחיות חריגה, יתמקדו במוצרים חיוניים עם תועלות חיוביות לצרכן ולחברה, כגון תועלות בריאותיות וחיזוק הביטחון התזונתי, דוגמת לחם מלא.
המאגר שפועל מאז 2019 לא תרם להגברת התחרות בשוק האשראי למשקי הבית לדיור. שינוי של כ-2% בלבד בשיעור הלווים שפתחו חשבון עו"ש בבנק חדש לאחר הקמת המאגר. יתרת החוב של משקי הבית למגזר הפיננסי – 770 מיליארד ש"ח, גידול של כ-49% לעומת 2017.
נכון לסוף שנת 2022, יתרת החוב של משקי הבית למגזר הפיננסי עמדה על 770 מיליארד ש"ח, גידול של כ-49% לעומת שנת 2017. מאגר נתוני אשראי החל לפעול באפריל 2019 והוקם על ידי בנק ישראל כאחד מן הצעדים לקידום התחרות בשוק האשראי בישראל.
המבקר מצא כי העלות הישירה להקמת המאגר עמדה על כ-255 מיליון ש"ח (חריגה של כ-177% מן האומדן הראשוני), וכי העלות העקיפה להקמת המאגר, אשר לא הובאה בחשבון בעת ההקמה, מוערכת בכ-32 מיליון ש"ח, כך שסך עלות ההקמה של המאגר מוערכת בכ-287 מיליון ש"ח. עלות התפעול השוטף של השנה הראשונה של המאגר הייתה 60 מיליון ש"ח - וחרגה ב-30 מיליון ש"ח מאומדן העלות הראשוני (30 מיליון ש"ח).
הביקורת העלתה כי אין ביכולתו של בנק ישראל לבחון את היישום של חלק נרחב ממטרות החוק, כדוגמת הרחבת הנגישות לאשראי וצמצום ההפליה במתן אשראי והפערים הכלכליים.
כמו כן נמצא כי המאגר לא תרם להגברת התחרות בשוק האשראי למשקי הבית לדיור, שוק אשר יתרות החוב בו לסוף שנת 2022 עמדו על כ-536 מיליארד ש"ח. 97% מיתרות החוב לדיור של משקי הבית למגזר הפיננסי בשנת 2022 הם לתאגידים הבנקאיים והיתר לגופים מוסדיים.
אשר להגברת התחרות בשוק האשראי למשקי הבית שלא לדיור, אשר היקף יתרות החוב בו לסוף שנת 2022 עמד על כ-233 מיליארד ש"ח, נמצא כי המאגר לא השפיע על מעבר של לקוחות בין תאגידים בנקאיים או על הוזלת האשראי ללקוחות חדשים.
הביקורת העלתה כי על אף השימוש הגובר של הציבור ושל נותני האשראי במאגר, הבחינות שביצע בנק ישראל הראו כי לא חל שינוי מהותי בניידות הסל הבנקאי של הציבור: חל שינוי של כ-2% בשיעור הלווים שפתחו חשבון עובר ושב בבנק חדש לאחר הקמת המאגר ביחס לשיעור שלפני הקמתו. כמו כן, הפרמייה העודפת אותה גובה תאגיד בנקאי מלקוח שלגביו יודע התאגיד הבנקאי כי יתקשה לעבור לתאגיד בנקאי אחר, הצטמצמה לאחר הקמת המאגר בכ-10 עד 13 נקודות בסיס בלבד.
עוד העלתה הביקורת כי המאגר לא היטיב באופן מובהק עם תושבי היישובים שדירוגם הסוציו-אקונומי נמוך וכי יישובים בדירוג הנמוך ביותר שילמו את הפרמיה העודפת הגבוהה ביותר גם לאחר הקמת המאגר.
המבקר אנגלמן ממליץ לבנק ישראל, ובכלל זה לכל הגורמים הנושאים באחריות מתוקף חוק נתוני אשראי, לפעול להגברת התועלות מהמאגר ובכך לתרום להגברת התחרות ולהוזלת מקורות האשראי בישראל.
שמונה גופים מוסדיים מחזיקים בכ-90% מחסכונות הציבור, שהיקפם הכספי הוא כ-2 טריליון ש"ח. הזהות היחסית בתמהילי ההשקעות של הגופים מעלה חשש שבמקרה של חוסר יציבות פיננסית, הם יפעלו בצורה דומה ובכך יעמיקו את השלכות המצב.
הביקורת העלתה כי שוק החיסכון לטווח ארוך בישראל מאופיין בדומיננטיות גדולה: שמונה גופים מוסדיים מחזיקים בכ-90% מחסכונות הציבור, שהיקפם הכספי הוא כ-2 טריליון ש"ח. היקף הנכסים המנוהלים על ידי הגופים המוסדיים נכון ל-2022 עומד על כ-130% מהתמ"ג.
היקף ההחזקות הניכר של הגופים המוסדיים בחברות במשק הישראלי והזהות היחסית בתמהילי ההשקעות של הגופים, מעלים חשש להקצאה לא יעילה של מקורות במשק ולסיכונים רוחביים. כמו כן, עולה החשש שבמקרה של חוסר יציבות פיננסית, גופים בעלי החזקות דומות יפעלו בצורה דומה בעת חשיפתם לזעזועים ובכך יעמיקו את השלכות המצב.
עוד הועלה בביקורת כי הגם שקיימת אפשרות לניוד בין הקופות השונות, הרוב המוחלט של הבקשות להעברות כספים בין קרנות פנסייה ובין קופות גמל הוגשו על ידי עמיתים שצורפו בידי סוכנים (50% - 65% בקרנות הפנסייה ו-57% - 85% בקופות הגמל); סוכנים אלו מתוגמלים עבור צירוף לקוחות חדשים ומשכך אין הדבר מעיד בהכרח על קיומה של תחרותיות המיטיבה עם החוסך או המבוטח. כמו כן, העלתה הביקורת ליקויים נוספים, בין היתר, לגבי התחרות בין שחקנים שונים במוצרי השקעה בכסף הפנוי של הציבור. נמצא כי רשות שוק ההון אינה מנצלת דייה את התקציב, וכי מערכות המחשוב שעליהן מתבססת עבודתה מיושנות וחסרות.
כמו כן תועדו חוסרים במערך הפיקוח על ניהול הסיכונים, בפרט בתחום הסייבר, ובמערך הביקורות והאכיפה של הרשות - שהוא חלק מהותי ממנגנון ההרתעה והפיקוח על הגופים המוסדיים.
המבקר אנגלמן ממליץ כי משרד האוצר יבחן הקמת ועדת המשך לבחינת היקף ההחזקות הניכר של הגופים המוסדיים בחברות במשק הישראלי והזהות היחסית בתמהילי ההשקעות של הגופים, בהתאם להמלצות צוות הריכוזיות; זאת מכיוון שמדובר בכספי החיסכון לטווח ארוך של הציבור הישראלי המנוהלים בנאמנות על ידי הגופים המוסדיים שהיקפם הכספי ניכר וממשיך לגדול מדי שנה.