יישום חוק ארוחה יומית - מפעל ההזנה

תכנית ההזנה לתלמידים בבתי הספר נועדה לאפשר לקיים יום לימודים ארוך וכן לסייע בפתרון בעיית חוסר הביטחון התזונתי  באמצעות הספקת ארוחה חמה לתלמידים בין כותלי בית הספר. כמו כן תכנית כזו משמשת כלי חינוכי, מאחר שהיא מאפשרת להקנות לתלמידים הרגלי תזונה נכונים.

בעשור האחרון, עם החלת חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997 (להלן - חוק יוח"א), ולנוכח הגידול בהיקף העוני והמודעות הגוברת לתופעת חוסר הביטחון התזונתי, ננקטו יזמות לחידושו של מפעל ההזנה שהופעל בשנות החמישים והשישים של המאה העשרים. היזמות הללו קידמו את חקיקתו של חוק ארוחה יומית לתלמיד, התשס"ה-2005 (להלן - חוק ארוחה יומית או החוק). בחוק נקבע כי מטרתו היא הפעלת מפעל הזנה בבתי ספר יסודיים, וכי במסגרת מפעל ההזנה יקבלו התלמידים ארוחה חמה אחת ביום. על פי החוק, הממשלה והרשויות המקומיות הן שיקצו כספים להפעלת מפעל ההזנה, ולצורך כך הן רשאיות לגבות כספים מהורי התלמידים ולגייס תרומות. עוד נקבע בחוק כי הוא יוחל בהדרגה ביישובים ובשכונות שבהם חל חוק יוח"א.

עוד קודם לחקיקת החוק החליטה הממשלה באוגוסט 2004 להפעיל את מפעל ההזנה במימון משותף של הממשלה, קרן סאקט"א-רש"י  (להלן - קרן רש"י), הרשויות המקומיות וההורים. בשנות הלימודים התשס"ה (2004-2005)  והתשס"ו (2005-2006) פעל מפעל ההזנה מכוח החלטת הממשלה. בתחילת שנת הלימודים התשס"ז הוחל בקיום מפעל ההזנה מתוקף החוק. קרן רש"י, התורמת חלק מהתקציב, היא שניהלה את מפעל ההזנה והפעילה אותו. הקרן התקשרה לצורך כך עם ספקי מזון שפנו אליה בעקבות קול קורא  שפרסמה באוגוסט 2006.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-יוני 2008 את ההיבטים השונים של הפעלת מפעל ההזנה ויישום חוק ארוחה יומית. הבדיקה בוצעה במשרד החינוך, במשרד האוצר ובמשרד הבריאות. כמו כן נעשתה בדיקה בשש רשויות מקומיות: עיריית אופקים, עיריית לוד, עיריית עיר הכרמל , עיריית קריית מלאכי, עיריית רהט ועיריית תל אביב-יפו.

עיקרי הממצאים

אישור פטור ממכרז והתקשרות עם קרן רש"י: כבר בהחלטת הממשלה נקבע כי קרן רש"י תפעיל את מפעל ההזנה, ולצורך כך תתקשר עם ספקי השירות ועם הרשויות המקומיות שבהן מופעל מפעל ההזנה. הועלה כי הליכי אישור פטור ממכרז להתקשרות עם הקרן בשנת הלימודים התשס"ה התמשכו עד סוף שנת הלימודים, בין היתר בשל דרישות אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל) לקבל הבהרות בדבר הנסיבות המיוחדות המצדיקות פטור ממכרז. בסופו של דבר אושר בנימוק שהקרן היא הגוף היחיד המסוגל לבצע את הפרויקט בנסיבות העניין. רק בדצמבר 2005 חתמו משרד החינוך וקרן רש"י על הסכם לשנת הלימודים התשס"ה. אגף החשכ"ל אישר פטור ממכרז גם לשנת הלימודים התשס"ו, אולם דרש כי לקראת שנת הלימודים התשס"ז (2006-2007) יפורסם קול קורא לבחינת אפשרות לביצוע ההתקשרות באמצעות ספקים אחרים.

באוגוסט 2006 פרסם משרד החינוך קול קורא לקבלת מידע מגופים "המעוניינים לספק ו/או לממן (במימון חלקי או מלא) ארוחות חמות לילדים". בעקבות כך הוגשו שלוש הצעות. רק קרן רש"י הציעה להשתתף במימון הארוחות. הקרן הציעה השתתפות במימון לשנות הלימודים התשס"ז-התשס"ט (2006-2009).

נמצא כי רק במאי 2007 פנה חשב משרד החינוך לוועדת הפטור באגף החשכ"ל בבקשה לאשר את ההתקשרות עם קרן רש"י בפטור ממכרז לשנת הלימודים התשס"ז, בנימוק שקרן רש"י הייתה הגורם היחיד שעמד בקריטריון התרומה ובקריטריון היכולת הארגונית שנקבעו בקול הקורא. בחודשים מאי-נובמבר 2007 התקיימה סדרת התכתבויות בין משרד החינוך לאגף החשכ"ל שביקש הבהרות לעניין אישור הפטור ממכרז. הועלה כי עד סוף שנת הלימודים התשס"ז לא אישרה ועדת הפטור למשרד החינוך לקיים התקשרות פטורה ממכרז עם קרן רש"י, אולם בפועל הפעילה הקרן את מפעל ההזנה באותה שנה. רק בנובמבר 2007 אישר אגף החשכ"ל למשרד החינוך תשלום בדיעבד עבור הפעלת תכנית ההזנה בשיתוף קרן רש"י לשנת הלימודים התשס"ז, באופן חריג וחד-פעמי. לדעת משרד מבקר המדינה, התמשכות הדיונים והפעלת מפעל ההזנה באמצעות הקרן בלי שאושר הפטור ממכרז מנוגדות לכללי מינהל תקין.

אשר לקול הקורא, יודגש כי מהנוסח שפורסם לא משתמע באופן חד-משמעי שהדרישה להשתתפות במימון הארוחות היא תנאי הכרחי להגשת הצעות להספקת ארוחות. כמו כן משתמע ממנו שמטרת ההתקשרות הייתה רק הספקת ארוחות ולא ארגון וניהול מפעל ההזנה כולו.

ועדת הפטור של החשכ"ל התנתה את מתן הפטור לשנת הלימודים התשס"ח (2007-2008) בפרסום מכרז לשנת הלימודים התשס"ט (2008-2009). הועלה כי משרד החינוך הסתייג מכך בנימוק שהדבר עלול לגרום למדינה הפסד של התרומה לשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט שקרן רש"י התחייבה לתת. ועדת הפטור קיבלה את ההסתייגות, ובאפריל 2008 אישרה פטור ממכרז לשנות הלימודים האמורות, בכפוף לכך שמשרד החינוך יבצע בחינה מעמיקה של אופן ההתקשרות לצורך המשך הפעלת פרויקט ההזנה.

לדעת משרד מבקר המדינה היה ראוי לבחון אם יש מקום להפריד בין מתן התרומה להפעלת מפעל ההזנה. התניית ההתקשרות במתן תרומה עלולה לצמצם את מספר המציעים האפשריים וכן עלולה לגרום לאבדן התרומה שהבטיח המפעיל או להקטנת התרומה אם יתעוררו חילוקי דעות ואי-הסכמות בין המדינה למפעיל שנבחר.

היקף האוכלוסייה הזכאית: בשל מגבלות התקציב נקבע בחוק כי הוא יוחל בהדרגה, וכי שר החינוך בהסכמת שר האוצר יקבע אילו מהתלמידים הלומדים במוסדות החינוך שבכלל היישובים והשכונות שבהם חל חוק יוח"א זכאים לארוחה. בבדיקה נמצא כי אוכלוסיית היעד שהוגדרה בשנות הלימודים התשס"ה-התשס"ח (2004-2008) מנתה כ-154,000, 131,000, 146,000 ו-123,000 תלמידים בהתאמה. לעומת זאת מספר התלמידים המשתתפים ביום חינוך ארוך מתוקף חוק יוח"א היה בשנת הלימודים התשס"ח כ-200,000. מהאמור עולה שחוק ארוחה יומית הוחל בשנת התשס"ח רק על כ-60% מהאוכלוסייה הפוטנציאלית להחלתו, דהיינו כלל התלמידים המשתתפים ביוח"א. זאת ועוד, היקף אוכלוסיית היעד הזכאית להיכלל במפעל ההזנה בשנת הלימודים התשס"ח היה קטן הן מהיקף האוכלוסייה שהייתה אמורה להשתתף בו לפי החלטת הממשלה בעת שהוחל בהפעלתו של מפעל ההזנה בשנת הלימודים התשס"ה, והן מהיקף אוכלוסיית היעד בשנת הלימודים התשס"ז. כמו כן נמצא כי מפעל ההזנה הופעל לאו דווקא ברשויות המקומיות שמצבן החברתי-כלכלי היה הקשה ביותר.

היקף התלמידים המשתתפים בפועל במפעל ההזנה: בשנת הלימודים התשס"ח לא התקיים מפעל ההזנה בשש מהרשויות המקומיות שעליהן הוחל החוק. גם בחלק מהרשויות האחרות חלק ניכר מהתלמידים לא השתתפו במפעל ההזנה; בשנות הלימודים התשס"ז-התשס"ח הקיף מפעל ההזנה, לקראת סוף השנה, כ-80% בלבד מהאוכלוסייה שעליה הוחל החוק. זאת ועוד, רוב הרשויות המקומיות התחילו להפעיל את מפעל ההזנה באיחור; כמו כן במועד התחלת הפעלתו של מפעל ההזנה ובסמוך אליו השתתפו בו רק כ-20% מהתלמידים הזכאים לכך. לדוגמה, עיריית רהט החלה להפעיל את מפעל ההזנה בשנת הלימודים התשס"ז רק במרס, ובשנת התשס"ח - רק בינואר. בשנת הלימודים התשס"ז החלה עיריית עיר הכרמל בהפעלת מפעל ההזנה רק באפריל (כחצי שנה לאחר תחילת שנת הלימודים), ובשנת התשס"ח לא הפעילה אותו כלל.

מגבלות התקציב: החלת פרויקט ההזנה על כלל תלמידי ישראל תלויה בתקציבי מדינה. נמצא כי אף שנקבע בחוק כי החוק יוחל בהדרגה על כלל התלמידים המשתתפים ביוח"א, לא הוקצו תקציבים המאפשרים את הגדלת אוכלוסיית היעד. זאת ועוד, אף שתקציב משרד החינוך למפעל ההזנה גדל בין שנת הלימודים התשס"ו לשנת הלימודים התשס"ז, הוקטן התקציב הכולל המיועד למימון המפעל (עקב הקטנת התקציבים שהקצו הרשויות המקומיות וקרן רש"י למפעל ההזנה) בין שנת הלימודים התשס"ו לשנת הלימודים התשס"ח, וצומצמה במידה ניכרת אוכלוסיית היעד של מפעל ההזנה.

גיוס תרומות: בחוק נקבע כי המדינה והרשויות המקומיות רשאיות לממן את חלקן בתקציב באמצעות כספי תרומות. כאמור קיבלה המדינה תרומה מקרן רש"י כהשתתפות במימון מפעל ההזנה. נמצא כי התרומה שהקרן התחייבה לתת למדינה לביצוע מפעל ההזנה על פי החוק (משנת הלימודים התשס"ז ואילך) הייתה קטנה מזו שהתחייבה הקרן לתת שנתיים קודם לכן על פי החלטת הממשלה. זאת ועוד, מאחר שסכום התרומה צמוד לדולר האמריקאי פחתה התרומה בשל הירידה שחלה בשער הדולר. אשר לרשויות המקומיות, הועלה כי רק מקצתן הצליחו להשיג תרומות על מנת לסייע במימון חלקן.

משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לשבח את נכונותה ותרומתה של קרן רש"י למפעל ההזנה. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, פעילותם המבורכת של קרנות ותורמים ראוי שתהיה פעילות משלימה לפעילותן של רשויות השלטון. על משרדי הממשלה לתת דעתם לכך שתרומות מטיבן הן ארעיות ונתונות לשינויים חיצוניים והשגתן תלויה ברצונם הטוב של התורמים ולפיכך הן אינן יכולות לשמש תחליף למחויבות שקיבלה עליה הממשלה במסגרת חוק ארוחה יומית.

מנגנון קביעת התשלומים לרשויות המקומיות: על פי החוק , ראש הממשלה יקבע, על פי המלצות ועדה שיקים לעניין זה (להלן - הוועדה המייעצת) ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, את שיעורי ההשתתפות המרביים של כל רשות חינוך מקומית במימון מפעל ההזנה. נמצא כי אף שחוק ארוחה יומית התקבל כבר בינואר 2005, דהיינו במהלך שנת הלימודים התשס"ה, הפעלת מפעל ההזנה על פי החוק החלה כאמור רק בשנת הלימודים התשס"ז. נמצא כי רק בספטמבר 2006, דהיינו כמעט שנתיים לאחר שחוקק החוק, אישרה ועדת הכספים את שיעורי ההשתתפות האמורים.

החוק קובע כי במסגרת קביעת המלצותיה רשאית הוועדה המייעצת לקבוע שיעורי השתתפות שונים לחלק מהרשויות המקומיות אם מצאה כי הדבר דרוש בשל מצבן הכלכלי המיוחד של אותן רשויות. הועלה כי הליך אישור שיעורי ההשתתפות המיוחדים התמשך יתר על המידה .

גביית תשלומי הורים: על פי החוק הרשויות המקומיות רשאיות לגבות מההורים תשלומים למימון חלקן בתקציב מפעל ההזנה. את שיעור התשלומים יקבע שר החינוך לפי אמות מידה כלכליות-חברתיות ובאישור ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת (להלן - ועדת החינוך). על פי החלטת ועדת החינוך, השתתפות ההורים בתשלום עבור הזנה תדורג לפי הכנסה לנפש במשפחתו של התלמיד. הועלה כי רוב הרשויות המקומיות אינן פועלות על פי ההחלטה האמורה בשל קושי לקיים מבחני הכנסה על מנת לקבוע את התעריפים בהם יחויבו ההורים, אלא קובעות תעריף אחיד לעניין שיעור השתתפותם של ההורים וכן מפעילות ועדות הנחה המאפשרות מתן הנחה לנזקקים או קובעות את סכום התשלום לפי כללים אחרים. עוד הועלה כי בשנת הלימודים התשס"ח גבתה עיריית רהט מההורים תעריף גבוה מזה שאושר לה על פי החלטת ועדת החינוך.

התנגדות רשויות מקומיות להפעלת מפעל ההזנה: נמצא כי חלק מהרשויות המקומיות (לדוגמה עיריית עיר הכרמל, עיריית רהט ועיריית אופקים) התנגדו להפעלת מפעל ההזנה במתכונתו הנוכחית, בין היתר בטענה שמצבן הכלכלי דחוק. עוד טענו הרשויות כי הן נדרשות לשלם גם את חלקם של ההורים המסרבים להשתתף במימון וכן עלויות הכרוכות בעקיפין במפעל ההזנה (כגון עלויות כוח אדם ופינוי אשפה).

התנגדות הורים: נמצא כי ברשויות מקומיות רבות מסרבים ההורים לשתף פעולה ולשלם את חלקם במפעל ההזנה, מהם מסיבות כלכליות ומהם מטעמים אחרים. חלק מהרשויות המקומיות מתקשות לממן את חלקן במפעל ההזנה ללא השתתפות ההורים, ועל כן מסרבות להפעילו. החוק אינו מקנה לרשויות המקומית כלים שבאמצעותם יוכלו לחייב את ההורים לשלם את חלקם.

בפועל נקטו הרשויות המקומיות גישות שונות בנוגע לתשלומי ההורים: חלק מהרשויות, כגון עיריית אופקים ועיריית קריית מלאכי, אפשרו גם לתלמידים שהוריהם אינם משלמים להשתתף במפעל ההזנה. לעומתן רשויות מקומיות אחרות אפשרו את ההשתתפות במפעל ההזנה רק לתלמידים שהוריהם הסכימו לשאת בתשלומים. למשל, עיריית לוד אינה מפעילה את מפעל ההזנה בבתי ספר במגזר הערבי מאחר שרוב ההורים מסרבים לשאת בחלקם ועקב קשיים בגביית הכספים.

אף שעמדת משרד החינוך ומרכז השלטון המקומי היא שגם תלמידים שהוריהם אינם מסוגלים לשאת בתשלום חלקם יקבלו ארוחה, יש חשש כי הרשות המקומית לא תצליח לאתר את כל התלמידים הנזקקים וחלקם לא יקבלו את ההזנה שהם זכאים לה. זאת ועוד, אין זה ראוי שרק חלק מהתלמידים בכיתה יהיו זכאים להשתתף במפעל ההזנה. נוכח האמור מוצע שמשרד החינוך, משרד האוצר והמשרדים האחרים יבחנו חלופות אחרות להפעלת מפעל ההזנה שאינן מתבססות על גביית כספים מההורים.

שמירה על היגיינה ותנאי תברואה בבתי הספר: בחוק נקבע כי שר החינוך רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לתנאים הנדרשים במוסדות החינוך לצורך ביצוע החוק, כגון התנאים הפיזיים והתברואתיים, לאחר התייעצות עם שר הבריאות. במועד סיום הביקורת נמצא כי טרם הותקנו תקנות בנושאים אלה.

בסיורים שקיים צוות הביקורת בבתי ספר המשתתפים במפעל ההזנה הועלה כי בחלק מבתי הספר שנבדקו לא מתקיימים תנאי היגיינה וסניטציה נאותים.

אי-קיום דרישות על ידי ספקי המזון: סיורים שקיים צוות הביקורת בבתי ספר המשתתפים במפעל ההזנה ובדיקת התלונות שהופנו לרשויות המקומיות העלו כי חלק מספקי המזון אינם מקפידים לספק בכל יום את כמות המנות הנדרשת ואת כל מרכיבי הארוחה שהתחייבו לספק.

בקרה כספית: משרד החינוך התקשר עם רואה חשבון לביצוע ביקורת על הנתונים הכספיים שעליהן מדווחת קרן רש"י למשרד. דוח הביקורת הסופי לשנת הלימודים התשס"ה בנושא מפעל ההזנה הוגש למשרד החינוך רק ביולי 2007. במועד סיום הביקורת (יוני 2008) טרם הוגש הדוח הכספי לשנת הלימודים התשס"ו. לדברי רואה החשבון הסיבה לעיכובים בהגשת הדוח היא עיכוב בקבלת הנתונים הנדרשים מקרן רש"י. זאת ועוד, דוח הביקורת של רואה החשבון לשנת הלימודים התשס"ה העלה כמה וכמה ליקויים, ובעת הביקורת, בפברואר 2008, נמצא שחלקם עדיין לא תוקנו.

פיקוח ובקרה תפעוליים: אחד התנאים שבמילוים תלויה הצלחתו של מפעל ההזנה הוא שהכנת המזון, חלוקתו והחינוך התזונתי יהיו מלווים במערך בקרה ופיקוח יעיל המופעל באופן שוטף. הפיקוח על מפעל ההזנה אמור להתבצע בכל שלבי הטיפול במזון: בשלב ייצורו במפעל ובשלבי הובלתו למוסדות החינוך ומסירתו למוסדות. להלן הממצאים הנוגעים לליקויים בתחום זה :

1. רק בחלק מהרשויות המקומיות, כמו תל אביב ואופקים, מעורבים הווטרינר העירוני ומחלקת התברואה בפיקוח על מפעל ההזנה. משרד החינוך לא קבע נהלים שיבטיחו שיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות ובין ספקי המזון לצורך פיקוח על תנאי התברואה במפעל ההזנה.

2. בקשתו של משרד הבריאות מאגף התקציבים במשרד האוצר בינואר 2005 להקצות לו תקציבים למימון העסקתו של כוח אדם מיומן ומקצועי שיפקח על תנאי התברואה במפעל ההזנה נענתה בשלילה. כמו כן הציע משרד הבריאות למשרד החינוך לשכור את שירותיו כדי לפקח ולעשות בקרה במפעל ההזנה, אך גם הצעה זו לא קיבלה מענה. בעקבות האמור משרד הבריאות אינו מעורב בכל הנוגע לפיקוח תברואתי על מפעל ההזנה.

3. במרס 2007 (בשנה השלישית להפעלת מפעל ההזנה) פרסם משרד החינוך מכרז למתן שירותי בקרה על יצרני המזון. אף שלפי תנאי המכרז נדרשה החברה הזוכה במכרז לעשות בקרה על כל שלבי התהליך, החל בייצורו וכלה באיסוף האשפה, בפועל לא ביצעה חברת הבקרה ביקורת במפעלי המזון עצמם. עוד הועלה כי בספטמבר 2007 מסר משרד הבריאות למשרד החינוך כי הפיקוח והבקרה בנושא התזונה והתברואה במפעל ההזנה אינם נאותים.

קרן רש"י התקשרה עם חברות בקרה חיצוניות אשר מבצעות ביקורת על איכות המזון ועל בטיחותו. נמצא כי משרד החינוך אינו מקפיד לקבל לידיו את דוחות הבקרה ואינו משתמש בהם להפקת לקחים לצורך ביצוע תיקונים או שיפורים, וכי בקשתו של משרד הבריאות לקבל לידיו את הדוחות לא נענתה.

הערכת התכנית: במאי 2005 סוכם כי יחידת המחקר במשרד החינוך תכין לקראת שנת הלימודים התשס"ו סקר בעניין השפעת תכנית ההזנה על התלמידים המשתתפים בה. נמצא כי במועד סיום הביקורת עדיין לא הכין משרד החינוך מחקר או סקר להערכת השפעותיו של מפעל ההזנה.

סיכום והמלצות

הביקורת העלתה כי גם ברשויות שבהן הוחל חוק ארוחה יומית הייתה החלתו בשנים התשס"ז-התשס"ח חלקית בלבד, וכי הסיבות העיקריות לכך היו מגבלות התקציב, התנגדות הרשויות המקומיות להחלת החוק, בעיקר בשל קושי כלכלי, התנגדות ההורים לשלם את חלקם וקשיים ביורוקרטים בהחלת החוק. עוד העלתה הביקורת כי הליכי הפיקוח והבקרה על ההיבטים התזונתיים והתברואתיים של מפעל ההזנה אינם נאותים.

לדעת משרד מבקר המדינה, במצב הקיים אין ודאות כי כל התלמידים הנזקקים והזכאים להזנה אכן זוכים לקבלה. ראוי כי משרדי הממשלה המשתתפים בהחלת החוק - משרד החינוך, משרד האוצר, משרד הפנים ומשרד ראש הממשלה - בשיתוף השלטון המקומי יבחנו ביסודיות את השפעת מפעל ההזנה על אוכלוסיית התלמידים הזכאים ויפעילו את מפעל ההזנה באופן שיאפשר להשיג את מטרות החוק, מאחר שאי-השגתן מקשה לקיים יום לימודים ארוך.