רקע כללי
בינואר 2017 (להלן - מועד סיום הביקורת) חיו במדינת ישראל כ-158,000 אזרחים הזכאים לזכויות ולהטבות בשל נרדפותם במהלך השואה (להלן - ניצולי שואה) וכ-56,000 אזרחים נוספים שהוכרו כנפגעי התנכלויות אנטישמיות וגזעניות בתקופת מלחמת העולם השנייה (להלן - נפגעי התנכלויות). גילם הממוצע הוא כ-85 שנה, ומדי חודש נפטרים כ-1,000 מהם.
במשך השנים, ובייחוד בעשור שקדם למועד סיום הביקורת, הוכרו כניצולי שואה אזרחים נוספים אשר לא נמנו מלכתחילה עם קבוצת הזכאים להטבות מכוח החקיקה הרלוונטית. הרשות לזכויות ניצולי השואה (להלן - הרשות) היא יחידת סמך של משרד האוצר ומשמשת כזרוע המרכזית של מדינת ישראל לטיפול באוכלוסיית ניצולי שואה ונפגעי התנכלויות. הרשות מנהלת רשימה לאומית הכוללת את ניצולי השואה ונפגעי ההתנכלויות הזכאים להטבות ממדינת ישראל וכן חלק מהניצולים אשר מקבלים גמלה מגורמים מחו"ל.
בשנים הקודמות התקבלו החלטות ממשלה ובוצעו תיקוני חקיקה אשר נועדו להיטיב עם אוכלוסיית ניצולי השואה ולהרחיב הן את מעגל הזכאים לתגמולים ולהטבות והן את היקף ההטבות הניתנות להם. לדוגמה, בשנת 2008 אימצה ממשלת ישראל את מסקנות ועדת החקירה הממלכתית בנושא "הסיוע לניצולי השואה" בראשות שופטת בית המשפט העליון בדימוס, השופטת דליה דורנר, שהוקמה בעקבות דוח מבקר המדינה "הסיוע לניצולי שואה" מאוגוסט 2007; ובשנת 2014 התקבלה החלטת ממשלה בנושא תכנית לאומית לסיוע לניצולי שואה, והדבר הביא לשיפור משמעותי בתנאי החיים של ניצולי שואה רבים. אולם גם במועד סיום הביקורת, יותר מ-70 שנים לאחר תום מלחמת העולם השנייה, חיים בישראל ניצולים בתנאים שאינם ראויים או שצורכיהם השונים אינם זוכים למענה הולם.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2016 - ינואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את הסיוע שנותנת המדינה לניצולי השואה. בביקורת נבדקו פעולותיהם של הגופים האלה - משרד האוצר לרבות אגף התקציבים, אגף החשב הכללי והרשות לזכויות ניצולי השואה, משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), משרד המשפטים, המשרד לשוויון חברתי, המוסד לביטוח לאומי (להלן - בטל"א), משרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה), הקרן לרווחה לנפגעי השואה בישראל (להלן - הקרן לרווחה), מרכז הארגונים של ניצולי השואה בישראל (להלן - מרכז הארגונים), החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה בע"מ (להלן - החברה להשבה). פעולות השלמה בוצעו ברשויות מקומיות אחדות ובהן: ירושלים, כפר סבא, חדרה, מגדל העמק, חיפה, קריית מוצקין וקריית ים.
הליקויים העיקריים
היעדר גורם מתכלל
אף שהארגונים החוץ-ממשלתיים הפועלים לטובת ניצולי השואה משתדלים לסייע להם מתוך כוונות טובות, פעילותם המוערכת בהיקף כספי של עשרות מיליוני שקלים לשנה מתבצעת לרוב על פי צרכים שהם מזהים, ללא יד מכוונת, ללא תיעדוף בין הצרכים וללא תיאום בינם לבין עצמם ובינם לבין הגורמים הממשלתיים.
הרשות לזכויות ניצולי השואה אינה משמשת כגורם מתכלל לבחינת הסיוע הכולל אשר משרדי הממשלה או גורמים חוץ-ממשלתיים נותנים לניצולים. בהיעדר תיאום בין כל הגורמים נוצר חלל במענה לצרכים של ניצולים בחלק מתחומי חייהם, ולעומת זאת לעתים יש כפילות במתן שירותים, היעדר תיעדוף וחוסר יעילות בהקצאת משאבים.
ההסדרים החוקיים החלים על הניצולים סבוכים ואינם בהירים
ההסדרים החוקיים החלים על אוכלוסיית ניצולי השואה סבוכים ונקודתיים ודורשים היכרות מעמיקה עם החקיקה, שמשתנה מפעם לפעם ועשויה טלאי על טלאי. לנוכח גילם המתקדם של ניצולי השואה, והעובדה שחלקם אינו בקיא באפשרויות חיפוש המידע באינטרנט ואף לא שולט בשפה העברית, הם מתקשים בהבנת זכויותיהם.
מיצוי זכויות איכותי נועד בראש ובראשונה להבטיח כי הניצולים מקבלים את מלוא הזכויות שהם זכאים להן. ההיענות המצומצמת של הרשויות המקומיות להצטרף לפרויקט מיצוי זכויות שיזמה הרשות והתלות במערך מתנדבים מקשות את יישומה ואף פוגעות ביכולתן לספק שירותים חיוניים לאוכלוסיית הניצולים המתגוררת בתחום שיפוטן.
תגמולים כספיים לניצולי השואה
במועד סיום הביקורת שרת המשפטים עדיין לא קבעה כללים לעניין המשך הסיוע לניצולי שואה הנזקקים לכך, הממומן באמצעות נכסים שלא נמצא להם יורש, אף שבסוף שנת 2017 צפויה להסתיים פעילותה של החברה להשבת רכוש.
כ-67% מניצולי השואה הזכאים למענק שנתי מכוח סעיף 4 לחוק ההטבות לניצולי השואה, התשס"ז-2007, מקבלים גמלה לפי חוק הבטחת הכנסה. רוב הניצולים האלו נמנים עם אוכלוסיית הניצולים אשר עלתה בשנות התשעים של המאה העשרים מברית המועצות לשעבר ואשר אין להם פנסיות או בסיס כלכלי אחר, למעט קצבאות מבטל"א. קולה של אוכלוסייה זו, ששיעורה כרבע מכלל אוכלוסיית ניצולי השואה, אינו נשמע, בלית ברירה הם מסתגלים למצבם ומסתפקים בחיי צנע ומוותרים על מילוי צרכיהם הבסיסיים.
סיוע בדיור
עם הזדקנות אוכלוסיית הניצולים, כושר הניידות שלהם נפגע וחלקם נזקקים להליכונים ולכיסאות גלגלים. חלק מבתי הניצולים אינם מותאמים לכך. ניתן לשער כי הצורך בהתאמה פיזית של סביבת המגורים של הניצולים לצורכיהם ילך ויגבר בשנים הקרובות. לרשות אין מידע מקיף ומלא על מאפייני מגוריהם של הניצולים, ובכלל זה נבצר ממנה לדעת אם הניצולים ממתינים לדיור ציבורי.
ניצולי שואה המקבלים תגמול לפי הכנסה או תגמול מוגדל לפי הכנסה אשר הרשות הכירה בהם כנזקקים זכאים להנחה בשיעור של עד 66% בלבד בארנונה החלה על 70 מ"ר מהנכס, ואילו אזרחים ותיקים המקבלים קצבה מהביטוח הלאומי וגמלה לפי חוק הבטחת הכנסה מקבלים הנחה בשיעור של עד 100% בארנונה החלה על 100 מ"ר מהנכס. יוצא אפוא כי ההנחה בארנונה הניתנת לניצולי שואה על פי מבחן ההכנסה נמוכה מזו הניתנת לכלל הקשישים מקבלי הבטחת הכנסה.
הקמת תשתיות חברתיות לטובת ניצולי השואה
אף שהממשלה החליטה להרחיב את היקף שירותי הרווחה והחברה לניצולי השואה והקציבה לכך תקציב ייעודי, משרד הרווחה לא השלים במשך כשנתיים את גיבושה של התכנית ולא הביאה לאישור האוצר, ולכן לא ניצל סכום כולל של 60 מיליון ש"ח שהממשלה החליטה להקצות לשנים 2014 ו-2015. גם בשנת 2016 ניצל המשרד רק כ-4.3 מיליון ש"ח מתקציב של 40 מיליון ש"ח שהממשלה החליטה להקצות למטרה זו. בשל אי-ניצול התקציב הניכר נבצרו מניצולים שירותים שיכלו לשפר את רווחתם, לרבות ארוחות חמות, טיפולי בריאות, לחצני מצוקה, ובעיקר פעילות חברתית שהייתה יכולה להפיג - ולו במעט - את תחושת הבדידות.
ארגונים חוץ-ממשלתיים מקצים משאבי כסף וכוח אדם להשלמת הפערים בתחום רווחתם של ניצולי השואה על פי הבנתם המקצועית. מקצת הארגונים פועלים בשיתוף מוסדות הממשלה ומקצתם באופן עצמאי לחלוטין. לארגונים אלה רצון טוב, והם מספקים לניצולים רשת ביטחון חברתית, נפשית ובמידת מה אף כלכלית. בשל התלות של ארגונים אלו גם בתרומות, אין ביכולתם לטפל בכל הניצולים הפונים אליהם, ופעילותם אינה מובטחת לאורך זמן. ממספרם הרב של הארגונים אפשר ללמוד כי עדיין יש פערים ניכרים במילוי צורכיהם של ניצולי שואה, וכי הממשלה אינה מממשת במלואה את ההחלטה שקיבלה ולפיה עליה לדאוג "לרווחתם של הניצולים".
חלק מהמבנים המשמשים כמועדונים ומקומות מפגש של ניצולים, שסיפקו להם הרשויות המקומיות באזור מגוריהם, אינם מונגשים כנדרש, והתשתיות במבנים אלה אינן מתאימות לאופי הפעילות המתקיימת בה ולניצולים המשתתפים בה. חלק מהארגונים מתקשים לבצע את השינויים הדרושים ליישום הוראות החוק הנוגעות לנגישות מסיבות שונות.
שיעור הניצול של כספי התמיכות מטעם המשרד לשוויון חברתי בתחום הנצחת זיכרון השואה הסתכם בשנת 2014 ב-50%, ובשנת 2015 ב-23% בלבד. 60% מהארגונים שאושרה להם תמיכה לא ניצלו אותה כלל, מסיבות שונות. ואולם על אף שיעור הניצול המועט של התמיכות שאושרו, המשרד לא ביצע הליך של הפקת לקחים כמתבקש לנוכח ממצאים אלה.
שירותי בריאות
על אף המלצת רופאת הרשות מספטמבר 2016 להרחיב את מגוון הטיפולים הנפשיים המוכרים על ידי הרשות, במועד סיום הביקורת, הרשות הכירה רק בטיפולים פסיכיאטריים ופסיכותרפיים.
מעורבותם של ארגונים חוץ-ממשלתיים במימון טיפולי שיניים של ניצולי שואה מעידה כי בפועל מורגש צורך בסיוע בתחום זה. ואולם סיוע זה, מטבע הדברים, מותנה בקבלת תרומות ייעודיות ומוגבל בתקציבו ובהיקפו.
סיוע סיעודי
נמצא כי עד שנת 2016 לא היה שיתוף פעולה בין בטל"א לרשות ולקרן לרווחה בתחום הסיעוד, ועל כן לא מוצו זכויותיהם של חלק מניצולי השואה ונפגעי ההתנכלויות בתחום זה. רק באותה השנה בוצע פרויקט חד פעמי של משרד הרווחה ובטל"א למיצוי זכויות הניצולים ונפגעי ההתנכלויות בתחום הסיעוד.
מיפוי צרכים
במועד סיום הביקורת עדיין לא ביצעה הרשות סקר מקיף הכולל את כלל אוכלוסיית ניצולי השואה, על מאפייניהם השונים, אף שהיא הגורם האמון על הטיפול באוכלוסייה זו. לפיכך אין לרשות ולמדינה מיפוי מעודכן של צורכיהם וניתן להניח כי חלק מהניצולים לא קיבלו את כל זכויותיהם ואת הסיוע הנדרש להם.
ההמלצות העיקריות
על הרשות לשקף את זכאותם של הניצולים, בין היתר באמצעות התלוש המופק על ידה עבור הניצולים באופן ברור ושקוף, לרבות הסבר על סכום הניכויים מהגמלה המשולמת ועל כל שינוי שחל בסכום הגמלה או באופן חישובה.
על הרשות לפעול ללא דיחוי לכך שתגמול לפי הכנסה ותגמול מוגדל לפי הכנסה יכונו בשם שיעיד כי תגמולים אלו הם בגדר השלמה לגמלאות הניתנות לניצולים.
על משרד המשפטים לפעול בהקדם בשיתוף עם הרשות, נציגי האוצר, נציגי משרד הרווחה ונציגי המשרד לשוויון חברתי לגיבוש מתווה מוסכם להמשך הסיוע לניצולים נזקקים, לאחר סיום פעילותה של החברה להשבת רכוש. בין היתר נדרש המתווה לכלול את המנגנון לחלוקת כספי הסיוע, מידע על היקף הסיוע ומקורותיו, קריטריונים לחלוקה וזהותו של הגורם האמון על כך, תוך הבטחת המשכיות הטיפול באוכלוסיית הניצולים הנזקקים לכך.
על שר האוצר להעלות בפני הממשלה באופן תדיר, במסגרת טיפולה של הממשלה באוכלוסיית הקשישים הנזקקים ובהתאם להמלצת בית המשפט העליון ובכפוף למגבלות התקציב, את סוגיית הסיוע הניתן לניצולי השואה שמקבלים מענק שנתי בלבד. על הממשלה והעומד בראשה לוודא כי בשנותיהם האחרונות תהיה רמת חייהם ראויה ולסייע להם לשם כך.
על משרד האוצר ומשרד השיכון להקצות את התקציבים שיידרשו להנגשת מגורי ניצולי השואה במסגרת תכנית מוסכמת לכך, תוך קביעת קריטריונים למתן הסיוע. כל זאת על מנת להבטיח כבר היום כי ניצולי השואה יחיו בכבוד בערוב ימיהם.
ראוי כי משרד הפנים יבחן את הנושא וישקול האם יש מקום לקדם שינויים חקיקתיים כדי לאפשר הענקת ההנחה הגבוהה יותר בארנונה גם לאוכלוסיית ניצולי השואה שהרשות הכירה בהם כנזקקים.
על משרד הרווחה בשיתוף משרד האוצר להבטיח בהקדם האפשרי כי התקציב בסך 40 מיליון ש"ח לשנה שהוקצה לרווחת הניצולים, במסגרת התכנית הלאומית, ינוצל במלואו מדי שנה.
על הרשות לזכויות ניצולי השואה להחיש את ריכוז המידע בנוגע לקשיים בתחום הנגישות שבהם נתקלים הגורמים המספקים טיפולים נפשיים וחברתיים לניצולים ולהעלות את הסוגיה לפני משרד המשפטים שאמון - באמצעות נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות - על יישום החקיקה בעניין זה. כמו כן, על הרשויות המקומיות לוודא כי המבנים והתשתיות המיועדים לפעילות רווחה לטובת הניצולים יהיו ראויים, נגישים ובטיחותיים לביצוע הפעילויות האמורות.
לנוכח אי-ניצול תמיכות בתחום הנצחת זיכרון השואה יש צורך שהמשרד לשוויון חברתי והחשב הכללי במשרד האוצר יבצעו הליך בדיקה מעמיק בנושא מבחני תמיכה אלה, יתאימו את המנגנון למטרות שלשמן יועד, ויפעלו להסרת החסמים המקשים על יישום מבחני התמיכות. כמו כן, על המשרד לשוויון חברתי, החשב הכללי והרשות לקדם פתרון משותף לבחירת הגורם שיפעיל את מבחני התמיכה לטובת ארגוני הניצולים.
על הרשות להחיש את הפעולות להרחבת סל הטיפולים הנפשיים שניתנים לניצולים לרבות הבקרות על טיפולים אלה ולהסדיר את המקורות התקציביים שיוקצו לשם כך. פעולות אלה יסייעו להעניק את השירות לניצולים רבים יותר, בהתאם להחלטת הממשלה בנושא.
ראוי כי ממשלת ישראל, באמצעות הרשות לזכויות ניצולי השואה, תבחן בהקדם את הצורך של הניצולים בסיוע בתחום טיפולי השיניים, תמפה את הקבוצות הזקוקות לסיוע זה ותבחן את אפשרויות הסיוע לניצולים הנזקקים ביותר, ולכל הפחות תשתמש לצורך כך בתקציב שירותי הרווחה שיועד למטרה זו.
על מנת שפרויקט מיצוי הזכויות בתחום הסיעוד לא יהיה חד-פעמי, על הרשות, הקרן לרווחה ובטל"א לעגן בנוהל מנגנון חודשי קבוע להצלבה בין רשימות הרשות ובין רשימות מקבלי גמלת הסיעוד ברמות הגבוהות כדי לבחון את זכאותם לתוספת שעות סיעוד. כמו כן, על גורמים אלו לקדם פעילות יזומה לבחינת מצבם התפקודי של ניצולים הזכאים לגמלת סיעוד ברמה 1 (שאינה מזכה בתוספת שעות סיעוד), כדי לסייע להם במיצוי זכויותיהם. לשם כך יכולה הרשות לסייע באיתור בעלי פוטנציאל גדול להעלאת רמת הזכאות, בהתבסס על הידע העומד לרשותה. כמו כן, ראוי שהרשות תבחן אם לכלול את האוכלוסייה המוכרת לפי חוק נכי המלחמה בנאצים במעגל הזכאים לכך כאמור, וזאת לנוכח גילם המתקדם, מצבם ומספרם המועט.
ראוי כי הרשות - כבעלת הראייה הרחבה ביותר וכגוף שחולש על מרבית התקציבים - תשמש כגורם מתכלל ותיזום את התיאום, הבקרה וההנגשה של פעולות הסיוע לניצולי השואה והשירותים הניתנים להם, תוך שימוש במשאבים העומדים לרשותה.
סיכום
במועד סיום הביקורת, יותר מ-70 שנים לאחר תום מלחמת העולם השנייה, אוכלוסיית ניצולי השואה החיה בישראל מונה כ-158,000 איש וכן כ-56,000 איש שהממשלה הכירה בהם כנפגעי התנכלויות אנטישמיות וגזעניות בתקופת מלחמת העולם השנייה. בשנים שקדמו למועד סיום הביקורת נפטרו מדי שנה כ-12,000 ניצולים. אוכלוסייה זו, שהיא חלק ממרקם החיים הישראלי, מגוונת וכוללת עולים ותיקים וחדשים. ניצולים רבים היו שותפים בהקמת המדינה; חלקם אף ממובילי המשק וההנהגה.
לצד התקומה האישית והלאומית, הניצולים נושאים בזיכרונם את מאורעות העבר, המשפיעים עליהם בדרכים שונות. חלק מהם סובלים ממחלות ייחודיות, חלקם חיים בבדידות וללא תמיכה משפחתית, חלקם נזקקים לסיוע נפשי, חלקם חיים בתנאי דיור שאינם תואמים את צורכיהם וחלקם סובלים מקשיי קיום בסיסיים.
בשנים שעברו לאחר קביעת הסדרי החקיקה הראשונים הוכרו כניצולי שואה אזרחים נוספים אשר לא הוכרו ככאלה מלכתחילה, וממשלות ישראל לדורותיהן פעלו רבות כדי לסייע לניצולי השואה בישראל ולהקל עליהם. ואולם, על אף פעילות מבורכת זו, חלק מצורכיהם של ניצולים אלה, לא זכו עדיין למענה הראוי.
מטבע הדברים, אוכלוסיית ניצולי השואה הולכת ומזדקנת. גילם הממוצע של הניצולים הוא כ-85, וצורכיהם משתנים. לפיכך יש לגבש ללא דיחוי מענה מלא לצורכיהם של ניצולי השואה, ברבדים השונים, ללא גרימת זעזועים ארגוניים שעלולים לעכב את הטיפול בניצולים. על הממשלה לפעול במהירות להסדרת נושא זה לשיפור מצבם של הניצולים שנותרו.
הרשות לזכויות ניצולי שואה היא הגורם המרכזי לטיפול בניצולי שואה, ובידיה מרב המשאבים והמידע בעניינם. לצד הרשות ומשרדי הממשלה פועלים עמותות וגופים מהמגזר השלישי לטובת אוכלוסיית ניצולי השואה. הארגונים פועלים כאשר אין מעורבות ממשלתית מספקת בתחומים מסוימים ומסייעים בהתאם לממצאים מהשטח המלמדים על צרכיהם של ניצולי השואה. במצב זה, לא אחת יש חפיפה במתן שירותים בין פעילויות הארגונים וחוסר יעילות בהקצאת משאבים. על מנת לייעל את הטיפול בניצולי השואה ולמקסם את מיצוי זכויותיהם על הרשות לשמש כגורם מתכלל, יוזם ומתאם של כל הגורמים הממשלתיים והחוץ ממשלתיים, המטפלים בניצולי שואה ועליה לנקוט את כל הצעדים הנדרשים למימוש ייעודה זה, ובכללם איתור הצרכים של ניצולי השואה ותיאום בין כל הגורמים.
יחסה של המדינה לניצולי השואה בערוב ימיהם עשוי להשפיע על זיכרון השואה לדורות הבאים ולשמש כמקרה בוחן ליחסה אל כלל אוכלוסיית הקשישים בישראל. הזמן הולך ואוזל, ואין שהות בידה של המדינה לבצע מקצה שיפורים ועל כן על הממשלה להוסיף לחתור לפתרון מצוקותיהם הקיומיות של כלל הקשישים הנזקקים במדינה וניצולי השואה בהם. הניצולים, אשר חוו את מאורעות השואה, זכאים לחיות את שארית חייהם בכבוד ולקבל את ההכרה שהם ראויים לה.