רקע כללי
רחפן הוא כלי טיס בלתי מאויש המופעל מרחוק. כלי טיס זה הוא קטן ממדים, ממונע ובעל להבים אופקיים אחדים המאפשרים את תנועתו באוויר . בשנים האחרונות חלה האצה משמעותית בפיתוח ובייצור של רחפנים בעולם. הוזלת מחירם, פשטות הפעלתם, שיפור יכולותיהם וזמינות ערוצי הרכש שלהם הביאו להרחבת השימוש ברחפנים הן לצרכים אזרחיים והן לצרכים ביטחוניים. על פי הערכות רשות התעופה האזרחית (להלן - רת"א), המהווה את הגוף המאסדר (הרגולטור) לתחום התעופה האזרחית בישראל, בשנת 2017 יתקרב מספר הרחפנים בישראל ל-20,000.
השיפור ביכולות הרחפנים והשימוש הגובר בהם מעידים גם על גידול בפוטנציאל האיום הנובע מהם, בהיבטים הביטחוניים, הפליליים והבטיחותיים, הן מרחפנים שמקורם בשטח המדינה והן מרחפנים החודרים אליה מבחוץ. נוכח התגברות איום הרחפנים החל המטה ללוחמה בטרור (להלן - המטה ללוט"ר) שבמטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) במרץ 2015 להוביל עבודת מטה בין-משרדית להסדרת האחריות להתמודדות עם איום זה ברמה הלאומית, לרבות בהקשר של בטיחות התעופה (להלן - עבודת המטה). זאת, במטרה לקדם הצעת מחליטים לצורך הגשתה לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט המדיני-ביטחוני או הקבינט) כדי שתקבל החלטת ממשלה בנושא.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 - פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים, את הסמכות והאחריות של הגופים הרלוונטיים לנושא זה, וכן את אכיפת דיני הטיס כלפי מפעילי רחפנים והיבטים באסדרת השימוש ברחפנים. הביקורת נעשתה בצה"ל - בזרוע האוויר והחלל (להלן - חיל האוויר), באגף המבצעים ובאגף התכנון; בשירות הביטחון הכללי (להלן - שב"כ); ברת"א; במל"ל - במטה ללוט"ר; במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) ובמשטרת ישראל (להלן גם - המשטרה).
באפריל 2017 העביר משרד מבקר המדינה טיוטת דוח ביקורת לתגובת הגופים המבוקרים. מהתגובות לטיוטה וממסמכים נוספים שהועברו למשרד מבקר המדינה עלה, כי לאחר מועד משלוח הטיוטה נמשכה עבודת המטה במל"ל בנושא הצעת המחליטים. לפיכך נתונים מסוימים בנושא עבודת מטה זו של המל"ל עודכנו עד ספטמבר 2017 (להלן - מועד עדכון הביקורת).
הליקויים העיקריים
היעדר גורם אחראי להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח המדינה
בין צה"ל לבין המשטרה עלו אי-הסכמות לגבי האחריות לטיפול באיום הנובע מרחפנים שמקורם בשטח המדינה, ונמצא כי אף לא אחד מהם ראה את עצמו אחראי לנושא. כך, גורמי טרור או גורמים פליליים עלולים לנצל מצב זה ולעשות שימוש לרעה ברחפנים.
כאמור, במרץ 2015 החל המל"ל לקיים עבודת מטה בנושא זה, אולם עד מועד עדכון הביקורת, ספטמבר 2017, הקבינט טרם קיבל החלטה בעניין, והאחריות הלאומית להתמודדות עם איום הרחפנים טרם הוסדרה. עקב כך, בשנתיים וחצי האחרונות קיים למעשה ריק (ואקום) בתחום זה: לא ניתן מענה הולם ברמה הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח מדינת ישראל, וגדל הסיכון לפגיעה בביטחון המדינה.
על אף התמשכותה של עבודת המטה ועל אף שגם לאחר קבלת החלטת ממשלה צפוי שיידרש זמן רב עד למימושה, ולמרות התגברות הסיכון מאיום הרחפנים בשנים האחרונות, לא נמצא שהמל"ל העלה לפני ראש הממשלה המלצה לקבוע גוף שיהיה אחראי להתמודדות עם איום זה ברמה הלאומית באופן זמני, עד למימושה המלא של החלטת הממשלה לכשתתקבל, ועל בסיס הקיים.
פערים באסדרת השימוש ברחפנים
אכיפת דיני הטיס
אמצעי האכיפה המוקנים לרת"א, הן המינהליים והן הפליליים, אינם מספקים מענה מיטבי לצורך אכיפה יעילה של חוק הטיס, התשע"א-2011 (להלן - חוק הטיס) על מפעילי רחפנים. במצב זה קיים סיכון לפגיעה בבטיחות התעופה.
אכיפה מינהלית:
רישיון: סמכותו של מנהל רת"א להגביל, להתלות, לבטל או לסרב לחדש רישיון של מפעילי רחפנים אינה ישימה כלפי רובם המוחלט של מפעילי הרחפנים, שכן הם מטיסים רחפנים למטרות פנאי או ספורט, בלי שנדרש לכך רישיון.
עיצום כספי: סכום העיצום הכספי שבסמכות רת"א להטיל על מי שהפעיל רחפן למטרות פנאי או ספורט בניגוד לחוק הטיס אינו משמעותי, ומשום כך אין בו כדי להרתיע.
עבודת מפקחי רת"א: אין בכוחה של רת"א לבצע אכיפה מינהלית יעילה כלפי מפעילי רחפנים, שמספרם הולך ועולה, באמצעות שני תקני מפקחים בלבד (להלן – מפקחי רת"א), שאמורים לבצע את פעילות האכיפה נוסף על תפקידיהם האחרים.
אכיפה פלילית:
מחד גיסא השר לביטחון הפנים לא הסמיך את מפקחי רת"א להפעיל סמכויות חקירה לצורך אכיפה פלילית של הוראות חוק הטיס, ומאידך גיסא המשטרה אינה רואה עצמה אחראית לאכיפת כלל העבירות המנויות בחוק, אלא ב"אירועים ספציפיים" בלבד. יתרה מכך, המשטרה סוגרת תיקי חקירה הנוגעים להפעלת רחפנים בנימוק שרת"א מוסמכת לחקור עבירות אלו, למרות שהמשטרה מודעת לכך שהסמכה כזו אינה קיימת למפקחי רת"א בפועל. יוצא אפוא, כי אכיפה פלילית של הוראות חוק הטיס בעניין רחפנים אינה מתבצעת כנדרש.
רישום רחפנים
1. ריבוי הרחפנים בשמי המדינה טומן בחובו סיכון בטיחותי, בין היתר, לבטיחות התעופה האזרחית. עם זאת, חוק הטיס אינו דורש את רישומם של רחפנים המשמשים לצורכי פנאי או ספורט, שהם הרוב המוחלט של הרחפנים המופעלים בישראל. כך, שיעור הרחפנים הרשומים כמתחייב מחוק הטיס הוא שולי ביחס לכלל הרחפנים המופעלים בישראל.
2. אף שנושא ההגנה מפני איום הרחפנים נמצא בעבודת מטה ממרץ 2015, ואף שהמשרד לבט"פ, משטרת ישראל ושב"כ הצביעו על הצורך לשפר את אסדרת השימוש ברחפנים ככלי משלים להתמודדות עם האיום המתפתח, לא קיימו גופים אלה - בשיתוף רת"א, המהווה את הגורם האחראי על פי חוק לאסדרת התעופה האזרחית - דיון ממצה בסוגיית התרומה שבהחלת חובת הרישום על כלל הרחפנים להתמודדות עם האיום הביטחוני.
היערכות צה"ל להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם מחוץ למדינה
לחיל האוויר עדיין אין מענה שלם להגנה מפני איום הרחפנים. אמנם בצה"ל נמשכת עבודת המטה להגנה מפני איום הרחפנים, אך טרם נקבעו, וממילא לא אושרו ולא תוקצבו, תהליכי בניין הכוח ותהליכי הפעלת הכוח בתחום זה במסגרת תכנית רב-שנתית. בשל הערכת צה"ל כי איום הרחפנים הוא איום מתפתח, ייחודי ומדאיג, ובשל העובדה שעדיין אין בידי צה"ל מענה שלם לאיום, גובר הסיכון כי שימוש ברחפנים על ידי האויב יישאר ללא מענה מספק.
ההמלצות העיקריות
היעדר גורם אחראי להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח המדינה
עם קבלת החלטה בקבינט המדיני-ביטחוני בנושא, על המל"ל להשלים בהקדם את עבודת המטה בהתאם למתווה שיוחלט. נדרש להתחיל מוקדם ככל האפשר בתהליך הארוך והמורכב של ההיערכות ברמה הלאומית למתן מענה לאיום על היבטיו השונים (התקציביים, הארגוניים, המבצעיים, הטכנולוגיים, האסדרתיים והמשפטיים). על כל גוף הנוגע בדבר לקבוע, במסגרת תחומי אחריותו, "מפת דרכים" להיערכות להגנה מפני איום הרחפנים ולהתמודדות המבצעית עמו, אשר תביא בחשבון גם את פרק הזמן שיידרש להשלמת בניין הכוח. תהליך מובנה, מתואם ומהיר של כל הגופים הנוגעים בדבר, נדרש על מנת להוביל למתן מענה מיטבי, ברמה הלאומית, לאיום הרחפנים.
כמו כן, גם לאחר שתוגש הצעת המחליטים לקבינט ותתקבל החלטה צפוי כי תידרש תקופת התארגנות לפעולות חקיקה, תקצוב ובניין הכוח, עד לגיבוש המענה הקבוע להגנה מפני איום הרחפנים. משכך, על המל"ל להציג לראש הממשלה ולאחר מכן לקבינט, בהקדם האפשרי, את הערכות הגופים השונים לגבי ההתמשכות הצפויה של תהליך יישום החלטת הממשלה, לכשתתקבל. זאת, כדי שלפני ראש הממשלה והקבינט יעמדו נתונים רלוונטיים משמעותיים שעל בסיסם יוכלו לשקול את הצורך להטיל על גוף ביטחוני, באופן זמני ועד למימושה של החלטת הממשלה לכשתתקבל, את האחריות להתמודדות עם איום הרחפנים שמקורם בשטח המדינה.
אסדרת השימוש ברחפנים
על רת"א להעלות לפני שר התחבורה והבטיחות בדרכים, הממונה על ביצוע הוראות חוק הטיס, את הצורך להגדיל את סכומי העיצום הכספי הקבועים בחוק בגין הטסת רחפנים בניגוד לחוק, כדי להגביר את אפקטיביות האכיפה. על רת"א לבחון חלופות אפקטיביות לפתרון בעיית הפיקוח על ביצוע הוראות חוק הטיס.
על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ורת"א לפעול ללא דיחוי, בשיתוף המשרד לבט"פ, להשלמת תהליך החקיקה אף טרם קבלת החלטה בקבינט, על מנת שאכיפה מינהלית של דיני הטיס כלפי מפעילי רחפנים תתבצע ביעילות ומוקדם ככל האפשר.
קיימת חשיבות רבה באסדרת הליכי האכיפה הפלילית כלפי מפעילי רחפנים בהקדם. משכך, על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ורת"א וכן על המשרד לבט"פ ומשטרת ישראל לבחון דרכים להגברת אפקטיביות ההרתעה והאכיפה הפלילית של דיני הטיס. כמו כן, על מנת שסוגיית האכיפה הפלילית לא "תיפול בין הכיסאות" ודיני הטיס ייאכפו כנדרש, על רת"א והמשטרה להשלים בהקדם קביעת נוהלי עבודה וחלוקת אחריות ביניהן.
על רת"א לבחון את מידת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל הרחפנים בארץ להגברת בטיחות התעופה. על רת"א לגבש המלצותיה בנושא, ובמידת הצורך אף לקדם שינויי חקיקה והקצאת משאבים.
בד בבד עם בחינת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל הרחפנים להגברת בטיחות התעופה, כאמור לעיל, על רת"א ליזום דיון מעמיק וממוקד בשיתוף המשרד לבט"פ, משטרת ישראל ושב"כ לשם הערכת הצורך והתועלת שבהחלת חובת רישום זו גם לטובת שיפור ההתמודדות עם האיום הביטחוני.
היערכות צה"ל להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם מחוץ לישראל
יש חשיבות רבה לכך שצה"ל יפעל להשלים בהקדם האפשרי את עבודת המטה בנושא ההיערכות להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם מחוץ לישראל וכן יפעל להקצות לכך את המשאבים הנדרשים כדי לקדם את המענה להגנה מפני האיום. על עבודת המטה להתבצע בשיתוף פעולה מלא עם הגורמים הביטחוניים האחרים. שיתוף פעולה זה עשוי לתרום ליעילות ולחיסכון בתחומים שבהם קיימת חפיפה עם צורכי הגופים הביטחוניים השונים, ואף עשוי לסייע לגיבוש המענה להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח המדינה. במסגרת עבודת המטה על צה"ל להקפיד לעשות שימוש זהה במונחים ובהגדרות הרלוונטיים, כפי שמשתמש בהם המל"ל בעבודת המטה הלאומית ובהצעת המחליטים.
סיכום
זמינות השימוש ברחפנים והשיפור הטכנולוגי המתמיד בהם יוצרים איום מתפתח במישור הביטחוני, הפלילי והבטיחותי. התגברותו של איום זה טומנת בחובה סיכונים שעלולים להגיע עד כדי פגיעה בחיי אדם ואף בביטחון המדינה. ההתמודדות עם האיום מחייבת פעולה לאומית משולבת של גורמי הביטחון, גורמי אכיפת החוק וגורמי האסדרה.
נכון לחודש ספטמבר 2017, מועד עדכון הביקורת, טרם הוסדרה האחריות הלאומית למענה לאיום הרחפנים שמקורם בשטח המדינה. אף שבמל"ל נערכת זה כשנתיים וחצי עבודת מטה לצורך הסדרת האחריות להגנה מפני איום הרחפנים, לא התקבלה עדיין החלטה כוללת ומוסכמת על ידי הקבינט המדיני-ביטחוני. עקב כך, קיים למעשה ריק (ואקום) בתחום זה באופן שלא ניתן מענה הולם ברמה הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח מדינת ישראל, וגדל הסיכון לפגיעה בביטחון המדינה.
נדרש להתחיל מוקדם ככל האפשר בתהליך הארוך והמורכב של ההיערכות ברמה הלאומית למתן מענה לאיום על היבטיו השונים. תהליך מובנה, מתואם ומהיר של כל הגופים הנוגעים בדבר יסייע לגבש מענה מיטבי ברמה הלאומית לאיום הרחפנים. בד בבד, על רת"א לטפל בפערים בתחום האכיפה המינהלית והפלילית של דיני הטיס, ולצד זאת לבחון את מידת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל הרחפנים הן להגברת בטיחות התעופה והן לטובת שיפור ההתמודדות עם האיום הביטחוני.
על אף ההערכה בצה"ל שאיום הרחפנים הוא מתפתח, ייחודי ומדאיג, אין בידי צה"ל את המענה השלם הנדרש לאיום זה. על צה"ל להשלים בהקדם את עבודת המטה הפנימית שלו להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם מחוץ לשטח המדינה כדי לקדם את גיבוש המענה, תוך הקפדה על תיאום עם יתר הגופים הרלוונטיים לסוגיית איום הרחפנים ובשיתוף עמם. עבודת מטה מתואמת תסייע בהיבטים שונים (ארגוניים, תפיסתיים, הפעלתיים וטכנולוגיים) גם לגיבוש המענה לאיום הרחפנים שמקורם בתוך המדינה. בכך גם יימנעו, ככל האפשר, כפל מאמצים, כפל תקציבים וחריגה מלוחות הזמנים המתוכננים בתחומים שבהם קיימת חפיפה בין הגופים הביטחוניים.