הרפורמה בנמלי הים

עד פברואר 2005 ניהלה והפעילה את נמלי חיפה, אשדוד ואילת (להלן - הנמלים) רשות הנמלים - גוף שהוקם על פי חוק רשות הנמלים, התשכ"א-1961 (להלן - חוק רשות הנמלים). ב-17.2.05 (להלן   יום התחילה) נכנס לתוקפו חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004 (להלן - החוק או חוק הספנות והנמלים), שביטל את חוק רשות הנמלים . החוק יצר מבנה ניהולי וענפי חדש בנמלים המתבסס על מודל בעל הבית - הלנדלורד - שלפיו תאגיד ציבורי מספק את התשתית הנמלית ואחראי לפיתוחה, ואת שירות ניטול המטענים  מספקות חברות פרטיות שיכולות להתחרות ביניהן.

על פי חוק הספנות והנמלים פוצלה רשות הנמלים לארבע חברות ממשלתיות: חברת נמלי ישראל פיתוח נכסים בע"מ (להלן - חברת הפיתוח והנכסים) שתהיה חברה ממשלתית בכל תקופת הסמכתה; חברת נמל חיפה בע"מ; חברת נמל אשדוד בע"מ; וחברת נמל אילת בע"מ (להלן - חברות הנמל) שלגביהן קבע משרד האוצר מתווה הפרטה. החברות הוקמו ביולי 2004, והן נתונות בבעלות מלאה של מדינת ישראל. שר התחבורה ושר האוצר הסמיכו את חברת הפיתוח והנכסים להיות חברת הפיתוח והנכסים של הנמלים. על פי החוק הועברו לניהולה רוב נכסי המקרקעין ונכסים אחרים שהיו נתונים בבעלות רשות הנמלים. בד בבד היא העמידה את הנכסים האלה לשימוש חברות הנמל ולשימוש תאגידים נמליים אחרים הפועלים בתחומי הנמלים תמורת דמי שימוש. נוסף על כך הוקמה על פי החוק במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) רשות הספנות והנמלים (להלן - רספ"ן), שתפקידה לפקח על הספנות והנמלים ולהיות ממונה על פיתוחם, על קידומם ועל הסדרת פעילותם, וכמו כן למלא את התפקידים שהוטלו עליה בדיני הספנות והנמלים, כהגדרתם בחוק.

מטרת חוק הספנות והנמלים היא, בין היתר, לעשות רפורמה מקיפה בניהול ובמבנה של ענף נמלי הים (להלן - הרפורמה בנמלים). בדברי ההסבר להצעת החוק שהגישה ממשלת ישראל צוין כי מוצע לשנות את מבנה ענף השירותים הנמליים, תוך יצירת הפרדה בין תפעול הנמלים לבין ניהול הנכסים הפיזיים והפיתוח העתידי שלהם, ובין הפעילות בנמלים השונים, לשם יצירת תחרות ביניהם. קידום התחרות נכלל בסעיפי החוק המגדירים את תפקידי השרים, רספ"ן וחברת הפיתוח והנכסים ובכתבי ההסמכה של חברת פיתוח הנכסים וחברות הנמל.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-ספטמבר 2008 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של הרפורמה שנעשתה בנמלים, ובהם: תהליך קבלת ההחלטות; קידום התחרות בין הגורמים הפועלים בנמלים; הגברת התפוקה; התייעלות תהליכי הפריקה והטעינה; שיפור רמת השירות הניתן למשתמשים בנמלים. הביקורת נעשתה בחברת הפיתוח והנכסים ובחברות הנמל; במשרד התחבורה ובמשרד האוצר; ברשות החברות הממשלתיות וברספ"ן.

עיקרי הממצאים

תשתיות משותפות

למרות הרפורמה בנמלים יש כשל שוק: אף על פי שהדבר לא הוטל עליהן מפורשות, חברות הנמל הן המספקות בפועל שירותים חיוניים מאחר שכוח האדם המקצועי והאמצעים לאספקתם הועברו לידי חברות הנמל, אף שלפי מודל הלנדלורד, את השירותים האלה, ובהם ניהול תנועת כלי השיט, ניהול שערי הכניסה המשותפים והביטחון ההיקפי בנמלים, אמור לספק התאגיד הציבורי (חברת הפיתוח והנכסים). יתרה מזו, האחריות לניהול כלי השיט בנמל, הנתונה בפועל בידי חברות הנמל, מאפשרת להן לכאורה להעדיף אניות הפוקדות את רציפיהן על אלה הפוקדות את רציפי המפעילים האחרים, וכך ליצור כשל שוק ולפגוע בתחרות עם המפעילים האחרים. מצב זה מעניק לכל אחת מחברות הנמל המיועדות להפרטה עצמה רבה המגבירה את כוחן המונופוליסטי כלפי כל תאגיד המבקש לשנע מטענים בתחום הנמל.

האחריות הכוללת לניהול התקין של מתחם הנמל לא הוטלה מפורשות בחוק על שום גורם, אף לא על חברת הפיתוח והנכסים. חברת הפיתוח והנכסים מופקדת על פיתוחם של מרחב הנמל ונכסי המקרקעין ונהנית מתשואה על ההון, אך אין בידיה את הסמכות והאחריות לניהול התפעולי של תחום הכרזת הנמל כולו מתוך ראייה כוללת ולטובת כלל המשתמשים בו.

בינואר 2009 טרם יושמה החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 בדבר חיזוק מודל הלנדלורד ולפיו חברת הפיתוח והנכסים תנהל את מרחב הנמל בנמלים בהתבסס על המודל; ויוקנו לה הסמכויות הדרושות לה לשם מילוי תפקידיה ובהם ניהול הנמל והתחום הימי והתעבורה בו.

מנהל הנמל

לאחר שיצאה הרפורמה אל הפועל, משרד האוצר ומשרד התחבורה לא בחנו והתאימו את תפקידיו וסמכויותיו של מנהל הנמל למבנה הניהולי החדש ולמודל הלנדלורד, ולא החליטו אילו תפקידים וסמכויות יהיו בידי חברות הנמל ואלו יהיו בידי חברת הפיתוח והנכסים או רספ"ן. כמו כן, לא בחנו שני משרדי הממשלה שלעיל את השתייכותו הארגונית של מנהל הנמל ואת מקורות המימון של פעולותיו.

נכסי מקרקעין

1. אף על פי שחלפו כארבע שנים מיום התחילה, טרם חתמו חברת הפיתוח והנכסים והמדינה על הסכם בעניין זכויות המקרקעין שקיבלה החברה מהמדינה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם האמור בצו רשות הספנות והנמלים (העברת זכויות במקרקעין המועברים), התשס"ה-2005. זאת בגלל חילוקי דעות מתמשכים ומהותיים בין חברת הפיתוח והנכסים לבין מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י). ועדה בה חברים הממונה על התקציבים במשרד האוצר, החשב הכללי, מנכ"ל משרד התחבורה ומנהל ממ"י לא עשתה את המוטל עליה על פי הצו האמור - להגיש לשר האוצר ולשר התחבורה טיוטת הסכם עד מאי 2005.

2. טרם נחתמו הסכמים בין חברת הפיתוח והנכסים ובין כל אחת מחברות הנמל בעניין נכסי המקרקעין שהועמדו לשימוש החברות האלה ובעניין הסדרת דמי השימוש במקרקעין. כמו כן נותרו מחלוקות בין הצדדים שלא הוכרעו, המונעות את החתימה כאמור. זאת אף שוועדה שהוקמה לאחר יום התחילה הכריעה במספר מחלוקות. דמי השימוש הזמניים שנדרשות החברות לשלם בצו מסתכמים במאות מיליוני ש"ח לשנה. מן הראוי שנושא דמי השימוש יוסדר בהסכמים מפורטים בכתב בין החברות.

הסכמים עם העובדים

1. בהתאם לנתוני חברת הפיתוח והנכסים נאמדת עלות התוספות והמענקים שנתנו לעובדים בגין הרפורמה בלמעלה מ-1.2 מיליארד ש"ח. מאז נעשתה הרפורמה נקטו העובדים שביתות ועיצומים רבים, שלא על פי הסכמי העבודה הקיבוציים שנחתמו עמם, ואלה הזיקו למשק. בהסכמים אלו לא הותנה מתן ההטבות לעובדים בעמידה ביעדים כלשהם, כגון התייעלות הנמלים, שיפור השירות בהם, הגברת התפוקה וכיו"ב.

2. רמת השירות בשנת 2007 הייתה נמוכה מרמת השירות בשנים 2003-2004 שלפני הרפורמה וזאת על פי רוב המדדים שפירסמה רספ"ן. רמת שירות נמוכה זו שלוש שנים לאחר ביצוע הרפורמה בנמלים אינה עולה בקנה אחד עם מטרות הרפורמה, שהן, בין היתר, התייעלות הנמלים, קיצור זמני ההמתנה של אניות והוזלת השירותים הניתנים ללקוחות הנמל.

הסדרי פנסיה

משרד האוצר, משרד התחבורה, רשות החברות הממשלתיות, חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל לא פעלו בנחרצות מאז שנת 2005 להקמתן של קופות הגמל לקצבה עבור העובדים העוברים , כמתחייב על פי החוק, הצווים השונים שהוצאו מכוח החוק וההסכמים. חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל אינן מנהלות את הכספים המיועדים לתשלומי פנסיה בקופת גמל לקצבה אלא בחשבונות נאמנות. זאת ועוד, חלף גם המועד - 30.9.06 - שבו היה רשאי המנהל, כהגדרתו בפקודת מס הכנסה, לפטור את החברות שלעיל ממס המוטל על הכנסה מהכספים המיועדים להפקדה בקופת גמל מרכזית לקצבה.

הרפורמה בתעריפים

המבנה הנוכחי של תעריפי שירותי הנמל אינו מבוסס על יסודות כלכליים ועל העלות הריאלית של השירותים, אינו משמש כלי יעיל ותחרותי לנמלים, ויש בו מרכיב גדול של סבסוד צולב המעוות את הקצאת המקורות. תעריף היבוא הגבוה מסבסד את תעריף היצוא הנמוך, האניות הגדולות מסבסדות את הקטנות ומטען המכולות מסבסד את המטען הכללי.

צוות משותף שהקימו משרד האוצר ומשרד התחבורה סמוך למועד תחילת הרפורמה כדי לבחון את מערכת התעריפים גיבש טיוטה ראשונה של רפורמה רק בספטמבר 2007, יותר משנתיים וחצי אחרי יום התחילה. אף על פי שרפורמה בתעריפים חיונית להגברת התחרות בעניין מתן שירותי הנמלים, בפברואר 2009 טרם הונהגה רפורמה כזאת.

הפרטה

אחר מועד סיום הביקורת בינואר 2009, כארבע שנים לאחר תחילת הרפורמה, טרם החלו חברות הנמל בפעולות ההכנה הדרושות לשם הכנת תשקיף לקראת הפרטתן, על פי המועדים שנקבעו במתווה שגיבש משרד האוצר ואשר הובא לידיעת העובדים.

הביטחון והאבטחה בנמלים

1. עם כניסת חוק הספנות והנמלים לתוקף ביום התחילה והפסקת פעילותה של רשות הנמלים וביטולה, לא נקבע הסדר חלופי בעניין האחריות לביטחון ולאבטחה בנמלים ובעניין הסמכויות הקשורות לכך. במצב שנוצר לא הייתה לשירות הביטחון הכללי ולמשטרת ישראל סמכות משפטית לתת הנחיות בנושאי ביטחון ואבטחה לחברת הפיתוח והנכסים ולחברות הנמל. זאת משום שבאותה עת הן לא הוזכרו בתוספות בחוק להסדרת הבטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק הביטחון) ולא הוגדרו גופים ציבוריים לעניין חוק הביטחון. משרד האוצר ומשרד התחבורה, שיזמו והובילו את הרפורמה, לא פעלו בעוד מועד לשנות את חוק הביטחון ולהתאימו לשינויים שנעשו בעקבות חקיקת חוק הספנות והנמלים.

2. החלופה הביטחונית הנהוגה כיום היא שכל גוף מנחה, כהגדרתו בחוק הביטחון, מטפל בנפרד בכל נמל ובכל קצין ביטחון של תאגיד. בשל ריבוי התאגידים הפועלים בנמלים, האבטחה והביטחון בגופים שאינם חברות נמל לקויים, וניהול הביטחון בגופים אלו אינו אחיד בימי שגרה ובאירועים.

3. התאגידים הפועלים בנמלים אינם מוגדרים גופים מונחים בחוק הביטחון, ולכן אינם חייבים לציית לנוהלי הגופים המנחים (שהוגדרו בחוק), ואי-אפשר לפקח על האבטחה בהם. אגפי הביטחון של כל אחת מחברות הנמל אחראים לאבטחה בכל שטח הנמל, אולם אין להם הסמכות להנחות תאגיד כלשהו הפועל בנמל או להורות לו לפעול בדרך מסוימת אם הדבר נחוץ משיקולי ביטחון. חברות הנמל אינן יכולות לגבות מהתאגידים את חלקם היחסי בהוצאותיהם על הביטחון בשטח הנמל. בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2008 נקבע בין היתר שחברת הפיתוח והנכסים תופקד על הביטחון ההיקפי בתחום הנמלים לרבות מישקי הביטחון בין הגופים הנמליים. אולם כאמור לעיל בינואר 2009 טרם יושמה החלטת הממשלה בעניין זה.

דוחות כספיים

1. משרד האוצר ומשרד התחבורה לא בחנו את הצורך להכין הצעת תיקון חקיקה או לפעול בדרך אחרת כדי שיהיה אפשר לקבוע במפורש מיהם המוסמכים לחתום על הדוחות הכספיים של רשות הנמלים ליום התחילה - יום פירוקה של רשות הנמלים ותחילת הפעילות של חברות הנמל וחברת הפיתוח והנכסים. המדינה לא נערכה לעניין בעוד מועד, אף על פי שחוק הספנות והנמלים התקבל עוד ביולי 2004.

גם מנהלי רשות הנמלים דאז לא פעלו להכנת דוחות כספיים מבוקרים לרשות הנמלים למועד יום התחילה. מאחר שלרשות הנמלים לא היו יתרות סגירה, לא היה אפשר לכלול בספרים של חברת הפיתוח והנכסים וחברות הנמל יתרות פתיחה מבוקרות. משום כך התעכבה מאוד הכנת דוחותיהן, והן לא הגישו דוחות כספיים בתוך שישה חודשים מתום השנה המדווחת כנדרש בחוק החברות, התשנ"ט-1999.

חברת הפיתוח והנכסים טרם הגישה את דוחותיה הכספיים לשנים 2005-2007, וחברת נמל חיפה בע"מ הגישה את דוחותיה הכספיים לשנים האמורות רק באוגוסט 2008. חברת נמל אשדוד בע"מ הגישה את דוחותיה הכספיים לשנים 2005 ו-2006 רק באוגוסט 2007 ובאפריל 2008, בהתאמה, ואת הדוחות כאמור לשנת 2007 הגישה באוגוסט 2008. חברת נמל אילת בע"מ הגישה דוחות כספיים לשנים 2005 ו-2006 רק במאי וביולי 2008, בהתאמה, ואת הדוחות לשנת 2007 הגישה באוגוסט 2008.

2. בינואר 2009, לאחר מועד סיום הביקורת, טרם הושלמו הליכי ההתקנה של התקנות המסדירות שהעברת הנכסים, החובות וההתחייבויות של רשות הנמלים, למדינה, לחברת הפיתוח והנכסים או לחברת נמל, לא יחויבו במס.

סיכום והמלצות

ממצאי הביקורת מלמדים שלאחר ארבע שנים הרפורמה בנמלי הים טרם השיגה את מטרותיה העיקריות. הרפורמה לא יצרה תנאים שיובילו לתחרות בתוך הנמלים ובין הנמלים בארץ, רמת השירות הניתנת בנמלים הולכת ויורדת, הגורמים המעורבים בעניין, ובהם חברת הפיתוח והנכסים, חברות הנמל ומשרדי הממשלה השונים, חלוקים בדעתם בנושאים רבים ואינם מצליחים ליישב את המחלוקות כבר שנים. במקום מונופול ציבורי אחד שפעל קודם הרפורמה בנמלים, קרי רשות הנמלים, נוצרו שלושה מונופולים אזוריים ועיוותים נוספים. הרגולציה טרם הושלמה, ותפקידו של מנהל הנמל, המשמש נציג ומפקח מטעם הרגולטורים, לא הותאם למבנה הניהולי החדש של הנמלים. טרם סוכם נושא מבנה התעריפים, שימנע סבסוד צולב בין שירותי הנמל וישמש תמריץ להתייעלות. החלטת הממשלה הקובעת בין היתר כי חברת הפיתוח והנכסים תופקד על הביטחון ההיקפי ואת מישקי הביטחון בין הגופים הנמליים טרם יושמה.

משרדי הממשלה לא עשו עבודת מטה יסודית ומפורטת לפני התחלת הרפורמה. הממשלה חתמה על כמה הסכמי עבודה עם העובדים, שעלותם, על פי נתוני חברת הפיתוח והנכסים, נאמדת ביותר מ-1.2 מיליארד ש"ח כדי שישתפו עמה פעולה ויסייעו לה לממש את הרפורמה, אולם לא התנתה את ההטבות וההתחייבויות האלה בהשגת יעדים כמותיים, כגון התייעלות הנמלים, שיפור השירות בהם, הגברת התפוקה וכיו"ב.

על משרד האוצר, משרד התחבורה ורשות החברות הממשלתיות לפעול בנחישות לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת כדי לאפשר גמישות ניהולית ולהוציא את יעדי הרפורמה מן הכוח אל הפועל.