לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
ועדת חריגים; מינהל הדיור הממשלתי; פרוגרמות תכנוניות

תקציר

​​מעמדה של ירושלים כבירת ישראל וכמקום מושבם של מוסדות השלטון וסמליו בא לידי ביטוי בשני חוקי יסוד: בחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל נקבע כי "ירושלים היא מקום מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון", ובחוק יסוד: הממשלה נקבע כי "מקום מושבה של הממשלה הוא ירושלים".

יחידות ארציות רבות של משרדי הממשלה  קמו ושכנו במהלך השנים מחוץ לירושלים; ההערכה היא כי נכון למועד עריכת הביקורת, מדובר בכ-140 יחידות ארציות של 25 משרדי ממשלה, ובהן כ-2,700 עובדים. כמו כן, רובן המכריע של החברות הממשלתיות (57 מ-67) שוכנות מחוץ לירושלים, ורק כ-1,300 מכ-56,000 (2%) עובדי החברות הממשלתיות עובדים בירושלים.

במאי 2007 החליטה הממשלה  כי היחידות הארציות של משרדי הממשלה ושל יחידות הסמך שלה השוכנות מחוץ לירושלים (להלן - יחידות ארציות) יועברו בהדרגה לתחום המוניציפלי של ירושלים בתוך שמונה שנים מיום קבלת ההחלטה, דהיינו עד שנת 2015 (להלן - החלטת הממשלה משנת 2007). במאי 2014 החליטה הממשלה  (להלן - החלטת הממשלה החדשה) לדחות את המועד להשלמת ההעברה עד לחודש מאי 2019, כלומר להוסיף ארבע שנים למועד שנקבע בהחלטה מ-2007. כמו כן, נכללו בהחלטה שינויים ותיקונים בדרכי היישום של ההחלטה מ-2007, ובכללם הסמכת המשרד לענייני ירושלים והתפוצות  לבצע מעקב אחר יישומה של ההחלטה ולדווח על כך לממשלה אחת לשנה. כעבור שלוש שנים נוספות, ביולי 2017, הורה ראש הממשלה מר בנימין נתניהו לגבש הצעת החלטה נוספת לממשלה בנושא זה עד לסוף השנה.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ עד יולי 2017 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות להעברתן של היחידות הארציות של הממשלה ושל חברות ממשלתיות לירושלים. הבדיקה כללה בין היתר את הפעולות ליישום החלטת הממשלה החדשה ובהתייחס לממצאי דוח קודם של מבקר המדינה משנת 2013 (להלן - הדוח הקודם) . הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), במשרד ירושלים ומורשת (להלן - משרד ירושלים), בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובמשרד האוצר - במינהל הדיור הממשלתי (להלן - מינהל הדיור) שבאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) ובאגף השכר והסכמי העבודה (להלן - אגף השכר). בדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ובמשרדי ממשלה נוספים.

הליקויים העיקריים

גיבוש החלטת הממשלה החדשה

העדר גורם ממשלתי שאחראי להובלת היישום

אחד הליקויים היסודיים שעליהם הצביע מבקר המדינה בדוח הקודם היה היעדרו של גורם ממשלתי האחראי להובלה כוללת ומתואמת של הפעילות ליישום החלטת הממשלה משנת 2007. מנוסח החלטת הממשלה החדשה עולה כי לא ניתן בה מענה לליקוי זה. היעדרו של גורם ממשלתי הנושא בסמכויות ומופקד על ההובלה הכוללת והמתואמת של החלטת הממשלה, פוגע ביכולת ליישם את המעבר של היחידות הארציות לירושלים והוא אחד הגורמים לתוצאות היישום הדלות.

מידע חסר לצורך גיבוש החלטת הממשלה החדשה

אף על פי שבשנת 2014 הוגשה לממשלה הצעת ההחלטה החדשה בהקשר ישיר להחלטה מ-2007, לא הובאו בה: לא מידע בדבר הביצוע הלא מספק של ההחלטה מ-2007, לא הלקחים שהופקו מכך, ולא התייחסות לשאלה כיצד הצעת ההחלטה החדשה מבטיחה יישום מוצלח יותר של ההחלטה להעביר את היחידות הארציות לבירה. כמו כן לא צוינו בהצעת ההחלטה החדשה המקור התקציבי להעברת היחידות ואף לא עמדתו של שר האוצר, כנדרש על פי תקנון עבודת הממשלה ה-33.

ביסוד החלטת הממשלה החדשה עמדה הנחה ולפיה העברת יחידות הממשלה לירושלים תתרום תרומה נכבדה לכלכלת העיר. ואולם, במועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר החלטת הממשלה החדשה, הנחה זו נותרה בגדר הצהרה בלבד, כיוון שעדיין אין בידי משרד ירושלים ומשרד רה"ם מידע מפורט וברור בדבר התרומה האפשרית כאמור.

פעילות משרדי הממשלה ליישום החלטת הממשלה החדשה

ריכוז המידע על מספר עובדי היחידות הארציות הוא מרכיב חשוב ביותר בתכנון המעבר שלהן לירושלים. מנתוני נש"ם עולה כי היא לא קיבלה ממשרדי הממשלה רשימה של מספר העובדים בכל יחידה ארצית שעתידה לעבור לירושלים, כנדרש בהחלטת הממשלה החדשה. רק כשלוש שנים לאחר המועד שנקבע בהחלטה זו, מסרה נש"ם למשרד ירושלים נתונים חלקיים בעניין זה שהיו בידה.

כאמור, בהחלטת הממשלה החדשה הוטלה האחריות להעברת היחידות הארציות לירושלים על משרדי הממשלה שבהם פועלות היחידות האלה. בהחלטה גם פורטו משימות שעל משרדי הממשלה לבצע ומועדים להשלמתן. ואולם ממסמכי הצוות הבין-משרדי עולה כי במשך יותר משנתיים, לא ביצעו כנדרש 11 משרדי ממשלה - משרד רה"ם, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, משרד הבריאות, משרד האוצר, משרד התרבות והספורט, המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים, משרד האנרגיה, המשרד לביטחון הפנים ומשרד החינוך - את המשימות שנקבעו בהחלטת הממשלה לשנים 2014 ו-2015, ובכך פגעו במידה ניכרת בפעולה המשולבת להעברת כלל יחידות הממשלה לירושלים, על פי החלטת הממשלה החדשה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את דרך הפעולה המתוארת לעיל של משרדי הממשלה האלה.

עד למועד סיום הביקורת לא גיבשו המשרדים הממשלתיים תכניות פרטניות למעבר, הכוללות לוח זמנים למעבר צפוי שאושר על ידי כל משרד, ולפיכך לא הוקצו לכל יחידה שאמורה לעבור לירושלים המבנים המיועדים לקלוט אותה. על פי תכנית זו ועל פי דיווח של משרד ירושלים לממשלה מיולי 2017, אפשר יהיה לאכלס את רוב שטח המבנים המיועדים לקלוט את היחידות שעתידות לעבור לירושלים רק אחרי 2019, השנה שבה יש להשלים את המעבר על פי החלטת הממשלה החדשה. יוצא אפוא כי גם החלטת הממשלה החדשה לא תצא אל הפועל בלוח הזמנים שקבעה הממשלה בהחלטתה.

ההיערכות למעבר עובדים לירושלים

כבר בשנת 2007 התברר שסוגיית יחסי העבודה ביחידות הארציות שיש להעביר לירושלים היא מהסוגיות המרכזיות שיש ללבנן ולהסדירן לצורך ההעברה. נש"ם לא גיבשה בשיתוף פעולה עם הממונה על השכר מדיניות וסל כלים להתמודדות עם הקשיים בסוגיה זו, כמתחייב מהחלטת הממשלה החדשה, דבר שפגע בהיערכות להעברת יחידות של ארבעה משרדי ממשלה לירושלים. משרד ירושלים, האחראי למעקב אחר יישומה של ההחלטה ולדווח על כך לממשלה, לא דיווח לממשלה על הקשיים בסוגיית יחסי העבודה.

בסוף שנת 2017 היה צפוי להתאכלס בניין משרדים חדש בקריית הממשלה בירושלים (בניין ג'נרי 2). מינהל הדיור עדכן בתחילת 2018 כי מועד האכלוס נדחה למרץ באותה שנה. בניין זה נועד לאכלס בין השאר יחידות ארציות של משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה והרשות הממשלתית למים ולביוב השוכנות מחוץ לירושלים. באמצע שנת 2017, כארבעה חודשים לפני מועד האכלוס הצפוי, עדיין קיימו משרד התחבורה, המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה ורשות המים מגעים עם הממונה על השכר ועם נש"ם בנושא המעבר לבניין, ואף אחד מגופים אלה לא סיים להסדיר את מעבר יחידותיו לבניין. עקב כך העברת היחידות ששוכנות מחוץ מירושלים לבניין מתעכבת.

ועדת החריגים

בהחלטת הממשלה משנת 2007 נקבע כי תוקם ועדת חריגים בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, שתוסמך בין השאר לפטור משרדי ממשלה מחובת המעבר לירושלים או לתת להם ארכה לביצוע ההעברה. ועדת החריגים לא קבעה עקרונות שיבנו את שיקול דעתה בבואה לדון בבקשות שהופנו אליה.

סמכויות ועדת החריגים

בהחלטת הממשלה משנת 2007 לא הוסמכה ועדת החריגים במפורש לשנות את "המצב הקיים" בנושא, לרבות הקמתה של יחידה חדשה מחוץ לירושלים, ותפקידה הוגבל לאישור המשך המצב הקיים. ועדת החריגים סברה כבר לפני יותר משלוש שנים כי קביעת מקום משכנן של יחידות ממשלתיות חדשות צריכה להיות בסמכות הממשלה, ואף הטילה על משרד ירושלים והתפוצות, בתיאום עם הוועדה עצמה, לפעול לתיקון החלטת הממשלה החדשה לעניין זה. בפועל טרם תוקנה החלטת הממשלה, ולא הוסדרו שני עקרונות החיוניים לעבודת ועדת החריגים וליישום החלטות הממשלה: העיקרון שמקום משכנן של יחידות חדשות יהיה בסמכות הממשלה ולא בסמכות ועדת החריגים, והעיקרון לפיו תוטל סנקציה אפקטיבית כנגד יחידות שאינן מקיימות את חובת המעבר.

אי יישום החלטות ועדת חריגים

עולה אפוא כי אף שוועדת החריגים דחתה את בקשתם של משרד התחבורה, רשות המסים ומשטרת ישראל שלא להעביר יחידות שלהם לירושלים והחליטה כי היחידות הללו יועברו, וחרף העובדה כי חלפו כבר כמה שנים ממועד החלטת הוועדה בעניינם של כמה מהגופים האמורים לעיל, לא פעלו גופים אלה ליישום החלטות הוועדה כמתחייב. עוד עולה כי משרד הכלכלה והמשרד לביטחון הפנים פעלו באופן חלקי ליישום החלטות הוועדה, שדחתה את בקשתם.

משרד התרבות והספורט פעל בניגוד להחלטת ועדת החריגים: אף שעברו למעלה חמש שנים מתאריך היעד שקבעה הוועדה להעברת משרדי הרשות לנהיגה ספורטיבית לירושלים, עד לסוף שנת 2017 עיקר הפעילות של הרשות התבצע מחוץ לירושלים.

דיווח לממשלה על התקדמות בהעברת המשרדים לירושלים

בשנת 2015 לא דיווח משרד ירושלים לממשלה על יישום החלטת הממשלה החדשה, כנדרש. בכל אחת מהשנים 2016 ו-2017 היו הדיווחים חלקיים, והיו חסרים בהם נתונים משמעותיים. משרד ירושלים טען שהדיווחים החלקיים נבעו לעתים מאי-המצאת נתונים על ידי משרדי הממשלה. ואולם, המשרד נמנע מציון שמות המשרדים האלה בדיווח לממשלה - פעולה שחוץ מהיותה נדרשת לפי עקרון השקיפות, הייתה עשויה לעורר שיתוף פעולה מצד משרדים אלו.

שנתיים וחצי עברו מאז הציג משרד ירושלים לראשונה חסמים העומדים בפני יישום החלטת הממשלה, ועדיין לא גובשה דרך פעולה להתמודדות עמם ולהסרתם.

עידוד חברות ממשלתיות לעבור לירושלים

נמצא כי בחלוף חמש שנים מפרסום דוח מבקר המדינה הקודם, אף אחת מהחברות הממשלתיות לא עברה לירושלים. רשות החברות הממשלתיות לא נקטה פעולה ממשית ליישום הדוח הקודם ולא בחנה אמצעים להמרצת גופים ממשלתיים להציע הטבות לחברות ממשלתיות שיעתיקו את מרכז פעילותן לבירה.

ההמלצות העיקריות

על הממשלה לקבוע גורם ממשלתי שיהיה אחראי להובלה כוללת ומתואמת של יישום המעבר ובעל הסמכויות הדרושות לצורך הזה. לגורם זה יש להעניק סמכויות ביצועיות מתאימות לגודל המשימה ומורכבותה.

במסגרת ביצוע הוראת ראש הממשלה מיולי 2017, על הצוות בראשות שר ירושלים ומורשת להתייחס בהצעת ההחלטה לממשלה שיגבש ללקחים שהופקו מיישום ההחלטות הקודמות, להשפעה הכלכלית-עסקית שתהיה למעבר היחידות הארציות לירושלים ולצורך במינוי גורם ממשלתי שיהיה אחראי ליישום ההחלטה. על הצוות גם לכלול בהצעת ההחלטה כלים אפקטיביים ליישומה.

על משרדי הממשלה למסור את הנתונים על מספר העובדים בכל יחידה ארצית לנש"ם ללא דיחוי נוסף. על נש"ם לרכז לאלתר נתונים מדויקים ומלאים על העובדים בכל אחת מהיחידות הארציות של הממשלה השוכנות מחוץ לירושלים ולמסור אותם למשרד ירושלים. אם יחולו עיכובים נוספים בריכוז הנתונים או במסירתם, על משרד ירושלים לדווח על כך לממשלה.

על נש"ם לפעול כנדרש בהחלטת הממשלה (כל עוד לא שונתה) - לכלול בכל הליך לאיוש משרה ביחידות העתידות לעבור לירושלים הערה ולפיה היחידה עתידה לעבור לירושלים.

על נש"ם, בתיאום עם אגף השכר ועם אגף התקציבים במשרד האוצר, להשלים בדחיפות את גיבוש המדיניות וסל הכלים בעניין מעבר עובדי היחידות הארציות לירושלים. על משרד ירושלים לעקוב אחר גיבוש המדיניות וסל הכלים כאמור ולדווח לממשלה על ההתקדמות ביישום החלטתה, לרבות הפעולות הנעשות בעניין זה במישור יחסי העבודה.

על משרד ירושלים לדווח לממשלה על שני מכשולים העומדים בפני השלמת מעבר יחידות הממשלה לבניין ג'נרי 2 בקריית הממשלה בירושלים: עיכוב ניכר בהסדרת יחסי העבודה שבין המשרדים לעובדים ומחלוקת בשאלה אילו יחידות יועברו לבניין זה. על שר ירושלים ומורשת לפעול לקיום דיון בממשלה בנושא, כדי שיתקבלו החלטות שיאפשרו את השלמת המעבר כאמור. על משרד ירושלים לדווח לממשלה לאלתר על משרדי ממשלה ויחידות סמך שאינם משתפים פעולה ביישום החלטת הממשלה החדשה.

נדרשת הבנייה של שיקול דעת ועדת החריגים בבואה להחליט אם לאשר בקשות שהוגשו לה.

על משרד ירושלים וועדת החריגים לפעול בהתאם להחלטת הוועדה כדי שהחלטת הממשלה תתוקן, וייקבע בה כי ההחלטה על מקום משכנן של יחידות חדשות תהיה בסמכות הממשלה.

על מינהל הדיור באגף החשכ"ל להקפיד לפרסם מכרזים לדיור ולאשר עריכת חוזים חדשים לשכירות שלא בתחום ירושלים רק באישור ועדת החריגים, כנדרש על פי החלטת הממשלה.

על רשות החברות הממשלתיות לפעול לאלתר ליישום החלטת הממשלה. בכלל זה עליה להציג לממשלה את המלצתה בדבר חברות שיש פוטנציאל להעברת מרכז פעילותן לעיר ולפעול לגיבוש כלים ותמריצים לעידוד מעבר כאמור. לעניין זה עליה להסתייע בין היתר במשרדי ממשלה שהם הרגולטורים של החברות הפוטנציאליות. כל שכן, עליה לפעול למניעת מעבר מתוכנן של חברות ממשלתיות מירושלים.

סיכום

בחוק יסוד: ירושלים נקבע כי מקום מושבם של הממשלה ושל מוסדות השלטון יהיה בירושלים כבירתה של ישראל. ממשלות ישראל לדורותיהן מצהירות לא פעם על מרכזיותה של ירושלים כבירתה הנצחית ומשקיעות משאבים ניכרים בפיתוחה.

ממשלת ישראל קיבלה בשנת 2007 החלטה בדבר העברת היחידות הארציות של משרדי הממשלה לירושלים עד לשנת 2015, וכן בדבר בחינת האפשרות לעודד מעבר של החברות הממשלתיות לירושלים. בשנת 2014, לאחר שמרבית היחידות ששכנו מחוץ לירושלים לא הועברו אליה, קיבלה הממשלה החלטה נוספת ובה נקבע תאריך יעד ליישום המעבר - שנת 2019. יישום ההחלטה לא יושלם ככל הנראה גם בתאריך זה. בשנת 2017, לאחר שמשרד ירושלים דיווח על החסמים העומדים בפני יישום החלטת הממשלה החדשה, הנחה ראש הממשלה לגבש הצעת החלטה נוספת.

בביקורת זו בחן משרד מבקר המדינה, בפעם השנייה, את יישום החלטות הממשלה בעניין מעבר היחידות הארציות לירושלים (הדוח הקודם פורסם בשנת 2013). ממצאי שני הדוחות מלמדים כי החלטות הממשלה נותרו במקרים רבים בגדר הצהרות חגיגיות, והממשלה טרם השיגה הישגים של ממש בנוגע ליישום החלטותיה לגבי המעבר לירושלים, ואף לא תוקנו ליקויים בעניין זה שצוינו בדוח הביקורת שפורסם בשנת 2013. זאת בין היתר עקב היעדרו של גורם אחראי ובעל סמכויות של ממש ליישום החלטות הממשלה, היעדר תשתית נתונים בסיסית, היעדר פתרונות לקשיים בתחום יחסי העבודה והיעדר יכולת להתמודד עם חסמים שזוהו.

יישום המעבר של כלל היחידות הממשלתיות הינה פעולה מורכבת. דפוסי הפעולה שהסתמנו בעניין זה מתאפיינים בהיעדר יוזמה, בגרירת רגליים ובהיעדר התמודדות ממשית עם קשיים וחסמים ואין בהם כדי לחולל את השינוי שמבקשת הממשלה להשיג. משרדי הממשלה אינם נחושים ליישם את ההחלטות שהתקבלו בנושא, ולמעשה אלו משמשות כהצהרת כוונות המפורסמות, מדי שנה, בסמוך ליום ירושלים בלא שעומדת מאחוריהן תכניות פעולה ממשיות.

על משרדי הממשלה לפעול הלכה למעשה למימוש הצהרות הממשלה בדבר מרכזיותה של ירושלים כבירת ישראל, גם באמצעות יישום החלטותיה בעניין העברת היחידות הארציות לבירה. לשם כך על הממשלה להפיק לקחים מהכישלונות המתמשכים ביישום ההחלטות בנושא. לצורך התמודדות עם הקשיים המתעוררים במהלך יישום ההחלטות, על שר ירושלים ומורשת, המופקד על גיבוש הצעת החלטה חדשה נוספת לממשלה, לכלול בהצעה מינוי גורם מתכלל שיעסוק בקידום מעבר היחידות לירושלים, ושיינתנו לו הסמכויות הדרושות לכך; כלים אפקטיביים לאכיפת החלטת הממשלה, בייחוד במישור יחסי העבודה; וכן פעולות לקידום העברת חברות ממשלתיות לירושלים.