מדיניות פעם אחת - ביקורת מעקב

הרשות המבצעת, על כל זרועותיה, מספקת אלפי שירותים שונים לציבור. אחת הדרכים לייעול השירותים שמשרדי הממשלה ויחידות הסמך מעניקים לציבור היא מתן שירותים במתכונת דיגיטלית מלאה מקצה לקצה, במקום אחד, באופן ידידותי ונגיש, תוך יישום "מדיניות פעם אחת" (מדיניות פעם אחת), שמשמעה קבלת מידע מהאזרח פעם אחת בלבד ושיתופו בין גופי ממשלה לצורך מתן שירותים שונים בלי שהאזרח יידרש למוסרו בכל פעם מחדש. 

בשנת 2016 החליטה הממשלה לאמץ את מדיניות פעם אחת במשרדי הממשלה וביחידות הסמך, לשם שיפור השירות הממשלתי הניתן לציבור והפחתת הנטל הבירוקרטי המוטל עליו (החלטה 1933). על פי ההחלטה, חלה חובה על משרדי הממשלה להעביר ביניהם את המידע הנדרש לצורך שיפור השירות לציבור בהתאם למגבלות ולהוראות שנקבעו באותה החלטה ועל פי דין. כך למשל נקבע כי שיתוף המידע ייעשה תוך איזון בין החובה לשתפו לצורך מתן השירות המיטבי לאזרח ובין החובה לשמור על הפרטיות בהתאם לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, בין היתר מתוך תשומת לב לרגישות המידע, להיקפו ולתועלת לציבור שיש בשיתופו. בשנת 2020, בעיצומו של משבר הקורונה, החליטה הממשלה על תוכנית להאצת השירותים הדיגיטליים לציבור (החלטה 260) שבמסגרתה הוחלט להטיל על משרד הדיגיטל דאז ועל כ-40 משרדים וגופים ציבוריים נוספים לקדם שינוי עומק בתהליכים בירוקרטיים, תוך שימוש באמצעים דיגיטליים מתקדמים ופלטפורמות טכנולוגיות רוחביות, ובכלל זה לבצע צעדים להקלת הנטל הבירוקרטי באמצעות מדיניות פעם אחת. 

כדי שיהיה אפשר לממש את מדיניות פעם אחת במסגרת מתן שירותי הממשלה בהיקף רחב, יש לזהות ולמפות את השירותים שכל משרד נותן; לתקפם - לנתח את מאפייני השירות כגון האסמכתאות הנדרשות והגופים המעורבים; להוסיפם למאגר המקטלג את כלל השירותים הממשלתיים; לחברם לתשתית הטכנולוגית הממשלתית המאפשרת שיתוף מידע; לאשר את העברות המידע בין הגופים בוועדות להעברות מידע. בהתאם להחלטה 1933 הקים מערך הדיגיטל את שדרת המידע כתשתית ממשלתית מאובטחת להעברות מידע בין משרדי הממשלה והגופים הציבוריים ואת "מערכת ועדות" (מערכת מוע"ד) לסיוע בניהול ובאישור של תהליכי העברות מידע אלו. 

דוח זה נכתב בין היתר בראי מלחמת "חרבות ברזל" (מלחמת חרבות ברזל) והמענה האזרחי לאוכלוסייה במהלך חודשי המלחמה מאז שבעה באוקטובר. החשיבות והתרומה שבמתן שירותים דיגיטליים לאזרחים רבות בעת שגרה, ורבות אף יותר בעת חירום. העברת מידע בין גופים ציבוריים היא ציר מרכזי בהתנהלות הממשלה והשירות הציבורי באירועי חירום, ובפרט לצורך מתן שירותים שחלקם קריטיים ומצילי חיים. במהלך מלחמת חרבות ברזל נזקקו מאות אלפי אזרחים ועסקים לשירותים שונים מהממשלה, כגון שירותים וסיוע למשפחות החטופים, הנעדרים והחללים; שירותים וסיוע למי שרכושם נפגע; שירותים וסיוע למפונים מבתיהם; שירותים למי שנפגעה פרנסתם; רישוי כלי ירייה. שירותים מקוונים יעילים יכולים לצמצם במעט את עוגמת הנפש של מי שחרב עליהם עולמם ולחסוך זמן ומשאבים הן בהגשת הבקשות ומיצוי הזכויות על ידי האזרחים והן במהלך הטיפול עצמו במשרדי הממשלה השונים.

​

בשנת 2021 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא יישום מדיניות פעם אחת (הדוח הקודם או הביקורת הקודמת). הנושאים העיקריים שנבדקו במסגרת הביקורת הקודמת הם הליך מיפוי השירותים הממשלתיים; קביעת יעדים לצמצום היקף המידע והאישורים הנדרשים מהציבור לקבלת שירות; פיתוח מערכת לניהול עבודת הוועדות להעברת מידע (מערכת מוע"ד); הקמת שדרת המידע הממשלתית (שדרת המידע או השדרה).

בחודשים יוני עד דצמבר 2023 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב ממוקדת על ממצאים משמעותיים שעלו בביקורת הקודמת. ביקורת המעקב התמקדה בפעילות מערך הדיגיטל ליישום מדיניות פעם אחת ולקידום התשתיות התומכות ובמערכת מוע"ד. יודגש כי בביקורת זו נבדקו היבטים נוספים שלא נבדקו בביקורת הקודמת; ממצאים שעלו במסגרת בדיקות אלה שולבו בדוח הנוכחי בציון "בביקורת הנוכחית". 

הביקורת הקודמת:

מבקר המדינה, דוח שנתי 72א (2021), "'מדיניות פעם אחת' לשיפור השירות הממשלתי הדיגיטלי לציבור​".​

​כדי לצמצם את הנטל הבירוקרטי ולשפר את השירות שהממשלה נותנת לציבור, החליטה הממשלה בשנת 2016 לממש את מדיניות פעם אחת בשירות הציבורי. על פי מדיניות זו, אם מידע שגוף ציבורי אחד זקוק לו לשם מתן שירות לאזרח או לעסק נמצא בידי גוף ציבורי אחר, אין לבקשו מהאזרח או מהעסק מקבל השירות, ויש לקבל את המידע מאותו גוף המחזיק בו. בשנת 2020 החליטה הממשלה על האצת מתן השירותים הדיגיטליים לציבור, בין היתר באמצעות מימוש מדיניות פעם אחת. מלחמת חרבות ברזל המחישה ואף העצימה את החשיבות שבמתן שירותים דיגיטליים לציבור תוך יישום מדיניות פעם אחת. 

משרד מבקר המדינה פרסם בשנת 2021 דוח ביקורת בנושא יישום החלטות הממשלה בנושא. מהדוח הקודם עלה כי עוד ארוכה הדרך ליישום של החלטת הממשלה שקבעה כי החל משנת 2021 משרד ממשלתי לא יבקש מהציבור, לשם מתן שירות, אישור שהנפיק משרד ממשלתי אחר. ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה עדיין לא הייתה תמונת מצב בנוגע לשיעור היישום של מדיניות פעם אחת במשרדים. נוכח זאת, לא ניתן היה לקיים הליך של הצבת יעדים להמשך מימוש המדיניות, לרבות קביעת אבני דרך להתקדמות ומעקב אחר ביצוען. דוח מעקב זה בחן את תיקון הליקויים העיקריים שעלו בביקורת הקודמת.

בביקורת המעקב, שמונה שנים לאחר קבלת החלטת הממשלה הראשונה בנושא, ואף שחלה התקדמות ניכרת בפעולה מקדמית שנחוצה לצורך יישום מדיניות פעם אחת ביחס לדוח הביקורת הקודם - בהיקף מיפוי השירותים הממשלתיים הניתנים לציבור וניתוח מאפייניהם, מרבית הליקויים שהועלו בדוח הקודם לא תוקנו: שיעור השירותים בשדרת המידע - תשתית טכנולוגית שהוקמה לצורך מתן מענה רוחבי מאובטח להעברת מידע בין כלל משרדי הממשלה - הוא 9% בלבד מהשירותים הממשלתיים, היעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה רחוקים מהשגה, ולמערך הדיגיטל אין יעדים ותוכניות מפורטות למימושם. כמו כן, אין מעקב ובקרה בנושא הקידום והיישום של מדיניות פעם אחת: למערך הדיגיטל אין נתונים ביחס להיקף השירותים הממשיים והפוטנציאליים ליישום מדיניות פעם אחת; הוא אינו מעביר דיווחים עיתיים לממשלה בנוגע לסטטוס העמידה בהחלטות הממשלה; ועדת ההיגוי הבין-משרדית שהוקמה כדי לעקוב אחר יישום ההחלטות אינה מתכנסת.

העברת מידע בין המשרדים היא ציר מרכזי ליישום מדיניות פעם אחת. ממצאי דוח זה מלמדים שמשרדי הממשלה מתנהלים שלא בהתאם להחלטות הממשלה ולהנחיות מערך הדיגיטל, בין היתר בכך שמשכי הזמן לטיפול בהעברות המידע ביניהם עולים לכדי חריגה של 300% ומעלה ממשך הזמן שקבעה הממשלה - זמן ההעברה הממוצע היה כתשעה חודשים למול 60 ימים שנקבעו בהחלטת הממשלה. ממשכי זמן הטיפול הארוכים וממספר השירותים הגדול שטרם תוקפו וטרם חוברו לשדרת המידע, ניכרת מחויבות נמוכה של משרדי הממשלה ויחידות הסמך ליישום החלטות הממשלה.

במהלך מלחמת חרבות ברזל, ולנוכח ההיקף החריג של כ-240,000 בקשות חדשות לקבלת רישיון כלי ירייה שהמתינו לבחינת המשרד לביטחון לאומי נכון לדצמבר 2023, העביר המשרד לביטחון לאומי לצה"ל בקשה לקבלת מידע בממשק מקוון. רק באפריל 2024, כשישה חודשים מתחילת המלחמה, הוקם והופעל הממשק המקוון בין צה"ל ובין המשרד לביטחון לאומי, זאת על אף הנחיצות שבהעברת מידע יעילה ומהירה מצה"ל למשרד לביטחון לאומי לצורך בחינה של הבקשות לרישיונות לכלי ירייה בתקופת המלחמה. 

עולה אפוא כי התוכנית הממשלתית שעליה החליטה הממשלה עוד בשנת 2016 עדיין לא עלתה, גם בחלוף שמונה שנים, על מסילת יישום ממשית, וכי השלמת התהליך בכללותו אינה נראית באופק של השנים הקרובות. נראה כי בעיית השורש בעניין זה היא מגבלת יכולתו של מערך הדיגיטל לנקוט פעולות ליישום התוכנית, שכן עיקר פעילותו מול הגופים הממשלתיים אינה נשענת על סמכויות שיש בהן כדי לחייב את משרדי הממשלה לביצוע בפועל. חולשה זו בד בבד עם היעדר הירתמות של הגופים הממשלתיים והציבוריים ליישום ההחלטה והנחיות מערך הדיגיטל בנושא מובילים למימוש מצומצם של מדיניות פעם אחת.

כדי להאיץ את מימוש המדיניות, על מערך הדיגיטל לאמץ ראייה מערכתית ומתכללת לשם טיפול בכל המרכיבים התורמים למימושה, זאת בד בבד עם ההירתמות הנדרשת מכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך, ליישם את התהליכים התורמים ליישום מדיניות פעם אחת. בכלל זה נדרשת פעולתם של מערך הדיגיטל והמשרדים, כל אחד בתחומו, בסוגיות האלה: מיפוי ותיקוף של השירותים הניתנים לציבור, חיבור המשרדים לשדרת המידע והקמת הפורטלים התומכים, קידום ושיפור של תהליכי העברות המידע בין המשרדים, בכלל זה באמצעות מערכת מוע"ד. מוצע כי המערך יפעל לקדם את מדיניות הממשלה האמורה גם בקרב גופים ציבוריים נוספים ובכללם השלטון המקומי ומערך הבריאות. מתן מענה לפערים שעלו בביקורת הקודמת ובביקורת המעקב יאפשר שיפור וייעול של השירות לציבור ושל עבודת הממשלה. אם לצורך המימוש האמור יידרשו למערך סמכויות נוספות, עליו לפנות לממשלה להסדרתם.

על מערך הדיגיטל לשקף לממשלה ולציבור בדוחותיו השנתיים את מידת המימוש של החלטות הממשלה, הן בנוגע למדיניות פעם אחת והן לעניין העברות המידע בין הגופים. היעדר שינוי משמעותי בקצב יישום מדיניות פעם אחת יחייב את מערך הדיגיטל להביא את הנושא לפני הממשלה, כדי שהיא תבחן את האפשרות לעדכן את החלטות הממשלה ולכלול בהן לוחות זמנים מחייבים ליישום הפעולות על ידי משרדי הממשלה והגופים הציבוריים.

על שר הכלכלה הממונה על מערך הדיגיטל לעקוב אחר מימוש החלטות הממשלה בעניין מדיניות פעם אחת ולהציג לפני הממשלה, מדי פעם בפעם, את סטטוס מימוש המדיניות. על הצוות הבין-משרדי, בראשות משרד המשפטים, להשלים את דיוניו ולהציג לממשלה מתווה להסרת חסמים ולקידום תהליכי העברת מידע יעילים ומהירים בין משרדי הממשלה והגופים הציבוריים, כל זאת לשם מימוש החלטות הממשלה לשיפור השירות לציבור ולהפחתת הבירוקרטיה.