טיפול משרד המשפטים בהליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי - דוח מיוחד

הליכי חדלות פירעון משמשים מסגרת לטיפול במצבים שבהם חייבים אינם יכולים לעמוד בהתחייבויותיהם הפיננסיות. בספטמבר 2019 נכנס לתוקף חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018, המכיל את כלל הוראות החוק הנוגעות להליכי חדלות פירעון. לחוק שלוש מטרות עיקריות: האחת - להביא לשיקומו הכלכלי של החייב; השנייה - להגדיל את שיעור החוב שייפרע לנושים; השלישית - להגביר את הוודאות והיציבות של הדין, לקצר הליכים ולהפחית את הנטל הבירוקרטי. הממונה על הליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי, אשר פועל במסגרת של אגף במשרד המשפטים, מופקד על הטיפול בהליכי חדלות פירעון ובכלל זה הליכי חדלות פירעון של יחידים, הליכי חדלות פירעון של תאגידים, הליכי פירוק של חברות, הבראת חברות והסדרי נושים. סמכותו של הממונה בנוגע לטיפול בעניינם של יחידים חלה על הליכי חדלות פירעון שהחבות בהם גדולה מ-150,000 ש"ח. הליכים שהחבות בהם קטנה יותר מתנהלים ברשות האכיפה והגבייה. מדי שנה מוגשות בתחום חדלות הפירעון של יחידים יותר מ-20,000 בקשות לצווי כינוס או לפתיחת הליכים; מוצאים כ-15,000 צווים; ומתנהלים יותר מ-60,000 תיקים פעילים. בשנת 2022 נתנו בתי המשפט צווים להפעלת תאגיד לשם שיקומו הכלכלי ב-20 הליכים; ב-953 הליכים ניתנו צווים לפירוק התאגיד; וב-20 הליכים אושרה תכנית לשיקום כלכלי. סכום תביעות החוב שהוגשו בהליכי חדלות פירעון ב-2021 הסתכם ביותר מ-60 מיליארד ש"ח

(כ-43.7 מיליארד ש"ח בהליכי יחידים וכ-16.7 מיליארד ש"ח בהליכי תאגידים). שיעור הפירעון הממוצע בתיקי חדלות פירעון של יחידים המטופלים על ידי הממונה בשנת 2021 היה כ-7% ובשנת 2022 כ-13%. 

​בחודשים ינואר עד יוני 2023 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול משרד המשפטים בהליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי. הבדיקה התמקדה, בין היתר, בנושאים אלו: קביעת תשלום חודשי לחייבים; הכשרות בתחום השיקום הכלכלי; הנחיית נאמנים ופיקוח עליהם; פעילות אכיפה; מערכות מחשוב; ניתוח נתונים ומחקר; חלוקת סמכויות הטיפול בהליכי חדלות פירעון; התקשרות עם גורמים חיצוניים (נציגים) לצורך ביצוע תפקידי הממונה; ופיצול אגף האפוטרופוס הכללי, הרשם לענייני ירושה והממונה על הליכי חדלות פירעון לשני מכלולים נפרדים. הביקורת נעשתה באגף הממונה על הליכי חדלות פירעון שבמשרד המשפטים: ביחידות המטה ובמחוזות הממונה. בדיקות השלמה בוצעו ביחידות נוספות במשרד המשפטים; ברשות האכיפה והגבייה; ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. כמו כן התקיימו פגישות עם גורמים שכיהנו בעבר כמנהלים בכירים בממונה; עם עורכי דין העוסקים בתחום חדלות הפירעון במגזר הפרטי ובלשכת עורכי הדין; עם אנשי אקדמיה העוסקים במחקר בתחום חדלות הפירעון; ועם גורמים מקרב המגזר השלישי. 

לטיפול בהליכי חדלות פירעון השפעות ניכרות על מאות אלפי חייבים ונושים, על תאגידים רבים, ועשויות להיות לו אף השפעות כלכליות וחברתיות ברמה המשקית והלאומית. 

ממצאי ביקורת זו מלמדים על ליקויים משמעותיים בטיפול משרד המשפטים בהליכי חדלות פירעון, וכן על פערים ניכרים בהתמודדות הממונה עם האתגרים הניצבים לפניו, בדגש על הטיפול בהליכי חדלות פירעון של יחידים. כך, בין היתר, נמצאו פערים בשלושה תחומי ליבה בפעילות הממונה על חדלות פירעון: שיקום כלכלי – רק מקצת החייבים אשר הכשרה להתנהלות כלכלית נכונה רלוונטית בעניינם משתתפים בה בפועל; פיקוח על נאמנים - היחידה לפיקוח על נאמנים אינה מבצעת בקרות יזומות וחקירות עומק בדבר התנהלותם של הנאמנים; חקירות - יחידת החקירות פועלת בהיקפים מצומצמים ומטפלת בתיקים מעטים, באופן המעלה חשש לפגיעה בהרתעה וביכולת לאכיפת החוק. 

מכלול ממצאי הדוח העוסקים בשורה של היבטים תפקודיים וארגוניים מחייבים פעולת תיקון רחבה באופן שיאפשר פעילות אפקטיבית להשגת היעדים שנקבעו בחוק חדל"פ. חיזוק פעילות הממונה בתחומי הליבה כאמור מצריך גם גישור על פערים שהועלו בדוח במישורים ארגוניים, תפעוליים ותומכים, ובכלל זה: קידום הליכים שיבטיחו את יכולת ההפעלה של מערכת המחשוב; איסוף מידע לצורכי ניתוח ומחקר; מתן מענה על פערים מבניים-ארגוניים שהועלו בדוח זה בכל אחד מתחומי הליבה; כמו כן, מוצע כי משרד המשפטים, שאחראי לשתי זרועות הביצוע המטפלות בתחום חדלות הפירעון (הממונה ורשות האכיפה והגביה), יקדם את עבודת המטה לבחינת המבנה הארגוני הקיים. זאת, כדי לבחון את הצורך בשינויים על מנת להביא למיצוי משאבים אופטימלי, לטיובו ולייעולו של הטיפול בהליכי חדלות פירעון וכן על מנת להביא לשיפור השירות לציבור. כמו כן, בבואו לקבל החלטות הנוגעות למבנה הארגון, אשר להן השפעה נרחבת, על משרד המשפטים בכלל ועל מנכ"ל משרד המשפטים בפרט להתבסס על בחינה מקדימה מעמיקה ונרחבת, תוך הקצאת פרק זמן הולם לקיום הליך הבחינה. ראוי כי הליך השינוי הארגוני שבוצע בשנת 2022 ושבמסגרתו פוצל האגף לשתי זרועות ינותח ויילמד כחלק מהליך הפקת לקחים שישמש את משרד המשפטים בבואו לקדם הליכים ארגוניים עתידיים.

על משרד המשפטים והממונה לפעול לתיקון הליקויים העולים מדוח זה.

​