לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
מונופול; ריכוזיות; ספקי המזון; צריכה נבונה; יבוא; רפורמה; תחרות; מחירי המזון; יבוא מקביל; תוצרת הארץ; שקיפות מחירים; חסמי יבוא; יוקר המחיה; מלחמת חרבות ברזל

רקע

סוגיית יוקר המחיה בישראל, ובכלל זה המחירים בענף מוצרי המזון והצריכה (FMCG) (מוצרי מזון), נוגעת לכל משק בית במדינה. הדרכים האפקטיביות להתמודדות עם יוקר המחיה הן בין השאר קידום התחרות, לרבות צמצום השפעתן של קבוצות ריכוז על רמות המחירים; צמצום הרגולציה (האסדרה) והנטל הבירוקרטי על יבואנים, יצרנים וקמעונאים; השקעה במחקר ופיתוח של ייצור מקומי; עידוד רפורמות רגולטוריות המעודדות תחרות; עידוד סחר חופשי בין מדינות; ועידוד צרכנות נבונה.

השפעתו של יוקר המחיה ניכרת ביתר שאת בקרב אוכלוסיות מהמעמד הסוציו-אקונומי הנמוך והבינוני, שכן שיעור ההוצאה הממוצעת מהכנסתן על הוצאות הכרחיות למחיה גבוה משיעור הוצאה זו בקרב אוכלוסייה מהמעמד הסוציו-אקונומי הגבוה. 

בשנת 2011, בעקבות עליית מחירי המזון, הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג (ועדת טרכטנברג)‏ ניתחה את השינויים שחלו ביוקר המחיה בישראל ואת הגורמים המרכזיים שעומדים ביסודם של שינויים אלו. היא הגיעה לידי מסקנה כי שלושה גורמים בסיסיים המצויים בשליטת הממשלה הביאו לעלייה ביוקר המחיה: (א) כשל בסיסי ומתמשך באסדרה הכלכלית שהמדינה מפעילה; (ב) היעדר חשיפה אפקטיבית לתחרות הבין-לאומית במגזרים שונים במשק, ובכלל זה חסמים רבים ליבוא; (ג) קיומם של שווקים ריכוזיים והצרת התחרותיות ברוב ענפי המשק.

ועדת קדמי ב-2011 וועדת לנג ב-2014 ציינו גורמים נוספים שמשפיעים על מחירי המזון, ובהם בין היתר: רגולציה ומדיניות ממשלתית, התנהגות צרכנית, מחירי התשומות והשפעות מקרו-מדיניות. בשנים 2014 - 2016 התקבלו כמה החלטות ממשלה שעסקו בקידום היבוא המקביל של מוצרי מזון באמצעות רפורמה בתחום יבוא המזון הרגיל לישראל ("רפורמת הקורנפלקס"). 

בעקבות פרסום המלצות ועדת לנג התקבלו בשנים 2014 - 2015 כמה החלטות ממשלה שעסקו בקידום היבוא המקביל של מוצרי מזון באמצעות רפורמה בתחום יבוא המזון הרגיל לישראל ("רפורמת הקורנפלקס").

נוסף על כך, חוקקו חוקים חדשים ותיקוני חקיקה להגברת ההגנה על הצרכנים. למשל, חוקקו חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד-2014 (חוק המזון) וחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו-2015, ותוקנו בין היתר החוקים האלה: חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981, הקובע הוראות למען הצרכן, כגון איסור הטעיה צרכנית, סימון טובין והצגת מחירים; חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996; חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (שנקרא חוק ההגבלים העסקיים קודם לתיקונו כאמור בשנת 2019) (חוק התחרות הכלכלית או חוק התחרות). בשנים האחרונות פרסם משרד מבקר המדינה סדרת דוחות שהצביעו על פעולות שונות שעל הגופים המבוקרים לבצע כדי להילחם ביוקר המחיה. במאי 2021 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא "הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון" (הדוח הקודם). הדוח עסק במגוון סוגיות הקשורות ליוקר המחיה, בין היתר סוגיית הריכוזיות במקטעי הספקים והקמעונאים, החסמים לתחרות בענף המזון וחסמי יבוא שונים. כמו כן, בשנת 2024 פרסם משרד מבקר המדינה דוח שעסק בסוגיית פיקוח המחירים, ובו עלו סוגיות הנוגעות לפיקוח על המחירים המצוי באחריות משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה (משרד הכלכלה) ומשרד החקלאות וביטחון המזון (משרד החקלאות).

הביקורת הקודמת:

הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון (2021), דוח שנתי 71ג

הפיקוח על המחירים בענף המזון​ (2024), היבטים בהתמודדות עם יוקר המחיה - דוח מיוחד


נתוני מפתח

  • 23%, 37%

    שיעור עליית מדד מחירי המזון (ללא פירות וירקות) ושיעור עליית מדד הפירות והירקות, בהתאמה, בישראל, משנת 2011 עד מאי 2024, לעומת שיעורו של מדד המחירים...

  • עד 300%

    כוח הקנייה של הצרכן בישראל נמוך לעומת כוח הקניה של הצרכן, באנגלייה בצרפת ובארה"ב - במונחי שכר של שעת עבודה במוצרים שנבדקו

  • 138 מיליארד ש"ח

    ההוצאה לצריכה פרטית בישראל על מזון ומשקאות לא אלכוהוליים ב- 2021

  • 2.9%

    שיעור עליית מחירי המזון והצריכה בשלושת החודשים הראשונים למלחמה על פי בדיקת משרד הכלכלה

  • 3 ספקי מזון

    שולטים ביותר מ-85% מסכום המכירות ב-20 קטגוריות של מוצרי מזון

  • 23.4% בלבד

    שיעור היבוא בישראל ביחס לתוצר, בהשוואה ל-47% בממוצע במדינות ה-OECD, נכון לשנת 2020

  • 6.9% בלבד

    נתח השוק הממוצע של המותג הפרטי בישראל (ששיווקו עשוי לאפשר הוזלת מחירים) לעומת 36.1% במדינות נבחרות באירופה

  • עד 380%

    פער המחירים בין מוצרי ירקות קפואים בישראל (היקרה יותר) בשנת 2023 בהשוואה למדינות באירופה

  • 38 מיליון ש"ח

    החיסכון המצרפי של משקי הבית על מוצרי טונה בעקבות הפחתת המכס, לעומת 11 מיליון ש"ח אובדן הכנסות המדינה

פעולות הביקורת

​בחודשים אוגוסט 2023 עד מרץ 2024 (מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנקטו משרדי ממשלה וגופים נוספים מאז פרסום הדוח הקודם בשנת 2021 כדי להתמודד עם הגורמים לעליית מחירי המזון ומוצרי הצריכה ולטפל בחסמי היבוא, ובכלל זה נבדקו הנושאים האלה: בחינת יוקר המחיה בישראל; קיום הוראות סעיפי החוקים הרלוונטיים לנושא זה; השוואה בין-לאומית; בחינת שוק המזון ומוצרי הצריכה בישראל, לרבות מקטע הספקים והמקטע הקמעונאי, בחינת מגמות בשוק המזון, השפעה של חסמי מכס על השוק, קיום הרפורמות בתחום מוצרי מזון, מוצרי חקלאות ומוצרי צריכה וההשפעה של מלחמת חרבות ברזל. הביקורת נעשתה ברשות התחרות, ברשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד החקלאות, לרבות השירותים להגנת הצומח, באגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, באגף התקציבים במשרד האוצר, במשרד הבריאות, לרבות שירות המזון הארצי ומחלקת תמרוקים, וברשות המיסים בישראל. בדיקות השלמה נעשו במועצה הישראלית לצרכנות וכן נערכו פגישות השלמה עם יצרנים, יבואנים, קמעונאים, מפתחי יישומונים (אפליקציות) (אפליקטורים) משוק מוצרי המזון והצריכה ומכוני מחקר. 


תמונת מצב העולה מן הביקורת

dislike
  • dislike
    הכרזת מונופול וקבוצות ריכוז על ידי רשות התחרות - למעט פעילותה בשוק התה בשנת 2023, רשות התחרות לא בחנה באופן שיטתי קטגוריות נוספות בתחום המזון ומוצרי הצריכה שיש בהן ריכוזיות גבוהה מבחינת יכולת הספקים להשפיע על התחרות ועל מחיר המוצרים, ובכללן קטגוריות שב...
  • dislike
    השפעת מלחמת "חרבות ברזל" על יוקר המחיה - במהלך המלחמה היקף כוח האדם בתעשייה הצטמצם ב-18% ותפוקת המפעלים בישראל הצטמצמה בכ-50% בשלושת החודשים הראשונים למלחמת חרבות ברזל. כמו כן נמצאו עליות מחירי מזון בשיעור בין 2.9% ל-6% ברשתות המזון באותה התקופה. באותה...
  • dislike
    קונגלמרטים בתחום המזון והצריכה - בשנת 2023 יש לפחות 13 חברות וקבוצות מסחריות בישראל שהן קונגלומרט בתחום המזון ומוצרי הצריכה, משמע הן פועלות בו-זמנית בכמה קטגוריות בתחום המזון. חלק מהחברות אף מחזיקות בנתח שוק גדול בקטגוריות שהן פועלות בהן.
  • dislike
    מקטע הספקים המשפיע על הריכוזיות בשוק המזון והצריכה - נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים בשוק המזון והצריכה אומנם הצטמצם מעט במשך השנים, כך שבשנת 2022 הם החזיקו בכ-37.5% מנתח שוק המזון בישראל לעומת 42.7% בשנת 2017, אך לדברי רשות התחרות הוא עדיין ריכוזי ומצ...
  • dislike
    שיווק מותג פרטי - עלה כי חלקו של המותג הפרטי מסך המכר הכולל של מוצרי מזון ומוצרי צריכה בשוק הקמעונאי משנת 2014 עד 2022 עלה באופן מתון והגיע ל-6.9% בלבד, לעומת נתח השוק הממוצע של המותג הפרטי במדינות נבחרות באירופה שגדול פי חמישה מנתח השוק הממוצע בישראל...
  • dislike
    תחרות גיאוגרפית של קמעונאים - נמצא כי חוק המזון אינו נותן לרשות התחרות מענה לבחינת הריכוזיות הגיאוגרפית של הקמעונאים הגדולים בתחומים נוספים שעלולה לפגוע בתחרות, לרבות באמצעות פתיחת חנויות שכונתיות חדשות שאינן מוגדרות כחנויות גדולות בחוק המזון וכן בהתרח...
  • dislike
    בחינת האפקטיביות של חוק המזון - חוק המזון שנחקק בשנת 2014 הוא חוק ייחודי למדינת ישראל ומטרתו להגביר את התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה כדי להוריד את המחירים לצרכן. חוק המזון נחקק בעקבות מסקנות ועדת קדמי, והוסדרו בו הוראות בדבר תחרות גיאוגרפית...
  • dislike
    ועדת השרים למאבק ביוקר המחיה - הוועדה בהשתתפות ראש הממשלה ושרי האוצר, הכלכלה, החקלאות, הגנת הסביבה, האנרגייה והתשתיות, הבריאות, הרווחה והביטחון החברתי, שירותי דת, הבינוי והשיכון, הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, התקשורת, התיירות והעלייה והקליטה, הוקמה ביוני...
  • dislike
    הרפורמה בחקלאות - משרד החקלאות גיבש תיקון לתקנות הגנת הצומח, אולם עם הקמתה של הממשלה החדשה בשנת 2022 לא קודם אישור התיקון על ידי שר החקלאות. עוד נמצא כי לא נערך דיון בשאלת משך הקפאת הרפורמה והשלכותיה או בחלופות אפשריות אחרות אם יוחלט על הקפאתה לתקופה ש...
  • dislike
    הפחתת מכסים - נמצא כי הפחתת המכס, על ידי משרד האוצר, על הענבים לבדה לא הביאה לגידול משמעותי בהיצע, לאחר הפחתת המכס בשנת 2023 עם 13,607 טון שנמכרו באותה שנה לעומת 12,314 טון שנמכרו בשנת 2021 לפני הפחתת המכס, וזאת בשונה ממה שעלה בבדיקה הנוגעת למחיר האננס...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מומלץ כי ועדת השרים למאבק ביוקר המחיה בראשות ראש הממשלה תקפיד להתכנס באופן עיתי כדי לקדם את הנושאים שלשמם הוקמה ולדון בנושאים המשפיעים על יוקר המחיה. כמו כן מומלץ שהיא תתאם בין הגופים הרלוונטיים תוך מיפוי הכלים שעומדים לרשותם ובמידת הצורך תציע כלים נוס...
    • [alt]
      מומלץ לרשות התחרות לבדוק אם מתקיימים התנאים להכרזה על בעל מונופולין בקשר לקטגוריות מזון ומוצרי צריכה נוספות, לרבות יבואנים ישירים, ולפעול במקרים המתאימים כנגד מי שהתקיימו בו התנאים בכלים שעומדים לרשותה למניעת ניצול לרעה של כוח השוק שבידיו והעלאת יוקר ה...
    • [alt]
      מומלץ למשרד הכלכלה, לרשות התחרות ולרשות להגנת הצרכן לקבוע יעדים מדידים (כגון מספר הספקים שמוצריהם על המדף, מספר החנויות בשטח מסוים ומגוון המוצרים) כדי שיהיה אפשר להציג לפני מקבלי ההחלטות תמונת מצב עדכנית הנוגעת להשפעת חוק המזון על התחרותיות בענף המזון...
    • [alt]
      מומלץ למשרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות להמשיך לבחון את השפעת אי-הפחתת המכסים על מוצרי המזון על יוקר המחיה, ובעיקר בנוגע למוצרים שאינם מיוצרים או גדלים בישראל. בכלל זה, עליהם לבחון בשיתוף רשות התחרות, האם וכיצד אי-הפחתת המכסים משפיעה על המחיר של המוצרים לצ...
    • [alt]
      מוצע למשרד הבריאות, לרשות התחרות ולמשרדי הכלכלה והאוצר לבחון את תנאי השוק ואת התחרות, וכן היבטים נוספים, בכל הקשור לאישור היבוא של קטגוריות המזון שבהן היבואנים מעדיפים לייבא מזון רגיש במסלול הדורש אישור מראש ובדיקות בשער הכניסה לישראל, וזאת על אף העלוי...

    סיכום

    יוקר המחיה בישראל הוא נושא מרכזי בחיי האזרחים בישראל. חלק מעליות המחירים הן סימן לבעיות המבניות בשוק המזון והצריכה בישראל שבהן נדרש לטפל, לרבות ריכוזיות ורמת התחרותיות במשק, חסמי מכס, חסמי הגנת הצומח וחסמים מטעמי בריאות הציבור, תוך מציאת איזון מיטבי בין מכלול האינטרסים, ובהם גם הצורך לשמר את הביטחון המינימלי הלאומי הנדרש של יכולות התעשייה והחקלאות המקומיות. לאחר סיום הביקורת אושרו שלושה תיקוני חקיקה שיש בהם להביא להגדלת היקף הייבוא במסגרת הרפורמה "מה שטוב לאירופה טוב לישראל". על משרדי האוצר, הכלכלה, החקלאות והבריאות, על רשות התחרות ועל הרשות להגנת הצרכן לבצע פעולות יזומות פרו-אקטיביות לפתיחת השוק לתחרות ולצמצום הריכוזיות, כל אחד באמצעות הכלים שעומדים לרשותו, ואף בשילוב כוחות משותפים של כל משרדי הממשלה הרלוונטיים, ואם יידרש להמשיך לפעול לתיקוני חקיקה כדי להגדיל את ארסנל הכלים הנדרשים. 

    על ראש הממשלה, שרי האוצר, הכלכלה, הבריאות, החקלאות ושרים אחרים (הגנת הסביבה, האנרגייה והתשתיות, הרווחה והביטחון החברתי, שירותי דת, הבינוי והשיכון, הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, התקשורת, התיירות והעלייה והקליטה) ששותפים לעבודת ועדת השרים לטיפול ביוקר המחיה לעקוב אחר יישום הרפורמות ולפעול להשלמתן ולעדכונן אם נדרש ולוודא כי פעולות הממשלה להפחתת יוקר המחיה מתואמות ועדכניות, כדי להתמודד באופן מיטבי עם יוקר המחיה ועם עליית מחירי המזון.


    עשוי לעניין אותך

    ​הביקורת הקודמת:

    הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון (2021), דוח שנתי 71ג

    הפיקוח על המחירים בענף המזון​ (2024), היבטים בהתמודדות עם יוקר המחיה - דוח מיוחד