פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה

פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה
פעולות הביקורת

במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, במוסד לביטוח לאומי, במטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה שבמשרד הכלכלה, בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים, בנציבות שירות המדינה, במשרד החינוך, במשרד האוצר ובמשרד הבריאות נבדקו פעולות הממשלה לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ובכלל זה מידת היישום של המלצות ועדת לרון, אופן יישומן והתיאום בין הגופים הפועלים בתחום זה.

תקציר

אדם עם מוגבלות מוגדר כ"אדם עם לקות פיזית, נפשית או שכלית, לרבות קוגניטיבית, קבועה או זמנית, אשר בשלה מוגבל תפקודו באופן מהותי בתחום אחד או יותר מתחומי החיים העיקריים" . בשנת 2011 כ-750,000 איש בגיל העבודה, שהם כ-18% מהאוכלוסייה בטווח גיל זה, הגדירו עצמם כאנשים עם מוגבלות בינונית או חמורה  (להלן - אנשים עם מוגבלות). מהם לכ-460,000 קבעו הוועדות הרפואיות של המוסד לביטוח לאומי אחוזי נכות  (להלן - אנשים עם מוגבלות שאובחנו בבט"ל), ומתוכם כ-250,000 אנשים זכאים לקצבת נכות כללית או קצבת נכות מעבודה  (להלן - מקבלי קצבאות נכות). קיימים פערים ניכרים בין אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות בישראל ובין האוכלוסייה הכללית, והדבר בא לידי ביטוי גם בשוק העבודה: לפי הנתונים לשנת 2011, שיעור תעסוקתם נמוך ועומד על 51%, לעומת שיעור תעסוקה של 74% בקרב האוכלוסייה ללא מוגבלות. שיעור התעסוקה בקרב אנשים עם מוגבלות חמורה נמוך אף יותר - כ-34%, ומקרב מקבלי קצבת נכות כללית מועסקים 18% בלבד. על פי הערכות שביצע מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד הכלכלה  בשנת 2012, סך אבדן התוצר המשקי לשנה בשל אבטלה של אנשים עם מוגבלות הוא כ-5 מיליארד ש"ח. שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה תועיל לכל הצדדים - ירוויחו ממנה גם המועסקים, אך גם המשק והחברה הישראלית בכללה (מצב שלWin-Win ). על הממשלה מוטל תפקיד חשוב בהקשר זה, הן כמעסיק הגדול במשק והן כבעלת יכולת להטמיע שינויים בשוק העבודה.

מצבם הקשה של אנשים עם מוגבלות בתחום התעסוקה עמד פעמים רבות על סדר היום הציבורי . במרץ 2005 חלה נקודת מפנה בנושא זה, כאשר הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים ולקידום שילובם בקהילה (להלן - ועדת לרון) , שהוקמה בשנת 2002 בעקבות שביתת הנכים, הגישה לממשלה את המלצותיה ובכללן המלצות הנוגעות לתחום התעסוקה. הממשלה אימצה את עקרונות דוח הוועדה, וקבעה כי תוקם ועדת מעקב ממשלתית לצורך יישום המלצות הוועדה (להלן - ועדת המעקב) .

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ובכלל זה את מידת היישום של המלצות ועדת לרון, ואת התיאום בין הגופים השונים הפועלים בתחום זה. עיקר הבדיקה נעשה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); במשרד הכלכלה - במטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה (להלן - המטה לשילוב או המטה); במוסד לביטוח לאומי (להלן - הבט"ל); בנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים (להלן - נציבות השוויון) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). בדיקות השלמה נערכו במשרד החינוך, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, בעיריות ירושלים ולוד, ובגופים נוספים העוסקים בנושא זה, דוגמת ג'וינט ישראל ועמותות שונות.

עיקרי הממצאים

תמונת מצב

1. מערכות רבות במדינת ישראל עוסקות בנושא התעסוקה של אנשים עם מוגבלות, והן פזורות בין גופים ציבוריים שונים. אלה המרכזיים שבהם: משרד הבריאות אחראי לאוכלוסיית נכי הנפש ; משרד הרווחה מטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית, חושית, שכלית-התפתחותית ואוטיזם ; הבט"ל מבצע אבחונים לקביעת דרגות נכות וכושר השתכרות לשם קביעת זכאות לקצבאות, וכמו כן מטפל בשיקום התעסוקתי של אנשים עם מוגבלות המתאימים להשתלב בעבודה בשוק החופשי. הגופים המנויים לעיל מציעים, כל אחד בדרכו, שירותי שיקום תעסוקתי, העשויים לכלול הכשרות מקצועיות וליווי והשמה במקום העבודה. המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה עוסק בקידום העסקתם של אנשים עם מוגבלות באמצעות עידוד המעסיקים; נש"ם אמונה על קידום ייצוג הולם לאוכלוסייה זו בשירות המדינה; ונציבות השוויון שבמשרד המשפטים פועלת בין היתר לקידום שוויון ולמניעת הפליה של אנשים עם מוגבלות. המדינה השקיעה בשנת 2012 כ-550 מיליון ש"ח בנושא העסקת אנשים עם מוגבלות.

2. מבדיקת שיעורי התעסוקה משנת 2005 ועד שנת 2011 עולה כי מאז הוגש דוח ועדת לרון לא חל המפנה המצופה: שיעור התעסוקה של מקבלי קצבת נכות כללית עלה בחמש נקודות האחוז. גם לאחר שנת 2009, מועד הכניסה לתוקף של התיקון לחוק הביטוח הלאומי (להלן - חוק לרון) , שיעור העסקתם של מקבלי קצבת נכות - 18% בשנת 2011 - עדיין נמוך משמעותית בהשוואה לשיעור ההעסקה של אנשים ללא מוגבלות, שהוא 74%. אמנם חלק מהאנשים עם מוגבלות אינם מסוגלים לעבוד, אך גם הגופים המוזכרים לעיל הכירו בכך שהגידול בשיעורי התעסוקה בקרב מקבלי קצבת נכות כללית מאז נחקק חוק לרון אינו מספק.

3. שירותי שיקום תעסוקתי הם הכלי שמציעה המדינה לשיקום ולשילוב של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. נמצא כי מקרב כ-258,000 אנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו  - 76% (כ-195,000 איש) לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי מאף גורם מהגורמים המופקדים על שיקומם (בט"ל, משרד הרווחה ומשרד הבריאות). ניתן להניח כי חלקם יכולים היו להיעזר בשיקום תעסוקתי כדי להשתלב בעבודה. עם זאת יובהר כי חלק מחברי הקבוצה שלא קיבלה שירותי שיקום, ככל הנראה לא מתאימים לשיקום תעסוקתי (למשל, בשל היעדר מוטיבציה לעבוד), או אינם זקוקים לו (בין משום שהם יכולים להשתקם בעצמם ובין משום שהם כבר מועסקים).

4. בביקורת עלה כי כל גורם ממשלתי מרכז בנפרד את המידע שצבר על אנשים עם מוגבלות, ואין אפשרות לדעת בגוף אחד אם פלוני קיבל בעבר שיקום תעסוקתי אצל גוף אחר. נוסף על כך, לא קיים מיפוי מרכזי של כלל האנשים עם מוגבלות לעניין התאמתם, זכאותם והזדקקותם לשיקום תעסוקתי (בין אם בבט"ל, במשרד הרווחה או במשרד הבריאות).

היעדרם של גורם מתכלל ושל תכנית לאומית

1. בביקורת עלה כי המלצות ועדת לרון להקמת גוף מתכלל טרם יושמו, וזאת חרף העובדה כי חלפו שמונה שנים ממועד אימוצן על ידי הממשלה; ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013, עדיין לא קם גורם מתכלל לפעילות הממשלה בתחום זה. נוכח היקף האוכלוסייה של אנשים עם מוגבלות בישראל והשיעור הגבוה מתוכם שאינו מועסק, ונוכח ההשפעות האישיות, החברתיות והכלכליות של מצב זה - יש מקום לבחון קביעת תכנית לאומית, אשר תציע כלים מעשיים ומוגדרים שיסייעו לקידום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה.

2. עוד עלה שהממשלה לא העניקה לוועדת המעקב ליישום דוח לרון את הסמכויות הנדרשות למילוי התפקיד ולהכרעה במצבים של מחלוקות בין-משרדיות, ובהיעדר סמכויות אלה לא יכלה ועדת המעקב להוציא לפועל מתווה פעולה המסדיר את פעילות הגופים, לרבות המלצות בדבר קביעת הסדרי תיאום ושיתוף פעולה ביניהם. לא נמצא כי ועדת המעקב פנתה ביוזמתה לממשלה בבקשה להקנות לה סמכויות לצורך ביצוע עבודתה.

אי-יישום המלצת ועדת לרון להקמת תחנת שירות אחת (OSC)

אחת ההמלצות העיקריות של ועדת לרון הייתה ליישם בישראל את העקרונות של הדגם "תחנת שירות אחת", One Stop Center (להלן - תחנת שירות), ולהקים שני סוגים של תחנות שירות: האחת במשרד הרווחה, שתיועד לאנשים עם מוגבלות שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי; השנייה במשרד הכלכלה, שתיועד לאנשים עם מוגבלות המתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, ותתמחה בהשמה.

בשנים 2013-2006 התגלעו מחלוקות בין משרדי הממשלה בין היתר בנוגע לגורם שיוביל את הקמת התחנה להשמה בשוק החופשי, לאוכלוסיית היעד שלה ולאופי הטיפול שיוצע בה, ורבות מהן נותרו ללא הכרעה. במועד סיום הביקורת עדיין לא הוקמה התחנה, שמטרתה שילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה בשוק החופשי; טרם הסתיים אפילו הליך הניסוח של טיוטת המכרז להקמתה; האחריות על הקמתה "נדדה" בין משרדי הממשלה והבט"ל; ולגבי תחנת שירות נפרדת שאמורה הייתה לקום במשרד הרווחה ולשרת אנשים שאינם מתאימים לתעסוקה בשוק החופשי, כמעט לא נעשה דבר.

מיעוט בני נוער המשתתפים בתכניות מעבר

ועדת לרון עמדה על חשיבות תכניות מעבר, שמטרתן לסייע לבני נוער עם מוגבלות בכיתות י'-י"ב להשתלב בתעסוקה עם סיום לימודיהם , וכמוה גם הממשלה בהחלטתה מינואר 2012 ; ומשרד הרווחה סבור כי על תכניות אלו להפוך לתכנית לאומית. למרות האמור נמצא כי רק 7% מכלל התלמידים הלומדים במסגרות של החינוך המיוחד בשכבות י'-י"ב משתתפים בתכניות מעבר, וכי נכון לשנת 2012, 0.2% מתקציב אגף השיקום שבמשרד הרווחה - 300,000 ש"ח - יועד לתכניות מעבר.

כפילויות בעבודת הגופים

אי-מיצוי זכויות, כפילות באבחונים והיעדרו של נוהל העברת מידע

הבדיקה העלתה כי קשרי העבודה שבין אגף השיקום שבמשרד הרווחה לבין אגף השיקום שבבט"ל - שני גופים שנקודת ההשקה ביניהם קריטית - אינם מוסדרים ומידע רלוונטי אינו מועבר. כך נוצר מצב שבו אדם הפונה לאגף השיקום בבט"ל ונקבע לגביו כי אינו מתאים לשיקום תעסוקתי שם, המידע בעניינו לרוב לא יעבור לאגף השיקום שבמשרד הרווחה - גם אם הוא עשוי להתאים לשיקום התעסוקתי של משרד זה, וכך אנשים רבים לא זוכים לשיקום המגיע להם.

מעקב חסר אחר המושמים בתעסוקה

משרד הרווחה והבט"ל אינם עורכים מעקב סדיר אחר אנשים שבשיקומם התעסוקתי הושקעו תשומות גדולות. למשל, נמצא כי רבע לפחות מבין אלה שסיימו בהצלחה תכנית שיקום בבט"ל בחמש השנים האחרונות אינם עובדים כיום, אולם בט"ל לא בחן את הסיבות לתופעת הנשירה.

פיצול ארגוני מתמשך במשרד הרווחה

1. הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת לא הוקם מינהל לשירותי שיקום במשרד הרווחה שעל הקמתו המליצה ועדת לרון, והפיצול בין שלושת אגפי המשרד - אגף השיקום, אגף מש"ה והשירות לאוטיזם - נותר בעינו, לעתים ללא תיאום בין פעולותיהם.

2. הבדיקה העלתה עוד כי יש הבדלים בין אגפי משרד הרווחה מבחינת משך ותוכן השיקום שהם מציעים לאדם עם מוגבלות. לדוגמה, במצב הדברים האמור, אדם שיש לו הן מוגבלות פיזית והן מוגבלות שכלית-התפתחותית, אשר יטופל באגף השיקום במשרד הרווחה, יזכה לתהליך ליווי מצומצם יחסית לטיפול שיקבל אם יטופל באגף מש"ה, השייך אף הוא למשרד הרווחה.

היעדר ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות הציבורי

1. בביקורת עלה כי על אף הוראות סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים), הקובע חובת ייצוג הולם בשירות המדינה לאנשים עם מוגבלות, שיעור העסקתם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה נמוך - 2.05% בלבד מעובדי המדינה בשנת 2010 היו אנשים עם מוגבלות לפי הגדרות נש"ם, אף ששיעורם באוכלוסייה הוא למעלה מ-5%. עוד העלתה הבדיקה כי אף שהתקבלה החלטת ממשלה בינואר 2012 לייעד משרות לאנשים עם מוגבלות - כלי שניתן לקדם באמצעותו ייצוג הולם בשירות המדינה - במועד סיום הביקורת עדיין לא פורסם מכרז למשרה ייעודית מעין זו. יוצא אפוא כי נש"ם לא פעלה באופן יזום לקידום ייצוגם ההולם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה, והיקף העסקתם בשירות המדינה נותר נמוך כשהיה.

2. חוק המינויים החל על שירות המדינה כולל מנגנון דיווח שנתי בנוגע ליישום חובת הייצוג ההולם. לעומת זאת, על השלטון המקומי, על חברות ממשלתיות ועל תאגידים שהוקמו על פי חוק (להלן - תאגידים ציבוריים), חל סעיף 9 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998, אשר חובת הדיווח על פיו טעונה הסדרה בתקנות, אך אלו טרם הותקנו. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי שר הכלכלה ישקול ליזום תקנות מסוג זה לגבי רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים.

תמרוץ מעסיקים בשוק הפרטי

מן הביקורת עולה כי שיעור האנשים עם מוגבלות הנהנים מאחד ממסלולי הפעולה העיקריים לתמרוץ מעסיקים שמפעיל המטה לשילוב שבמשרד הכלכלה בשנים האחרונות אינו גבוה. למשל, בשנים 2012-2010 נהנו רק כמה מאות עובדים בשנה מאבחוני שכר מינימום מותאם ומהשתתפות במימון התאמות .

סיכום והמלצות

ממצאי הביקורת מעלים תמונת מצב עגומה בכל הנוגע לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה. מספר האנשים עם מוגבלות שאינם מועסקים - בהתחשב בעובדה שחלק מהם אינם יכולים לעבוד - עדיין גבוה: כ-82% ממקבלי קצבת נכות כללית אינם מועסקים. 76% מקרב האנשים עם מוגבלות הכשירים רפואית לשיקום תעסוקתי כלשהו לא קיבלו שירותי שיקום תעסוקתי, אף שרבים מהם היו יכולים להיעזר בשירותים אלה כדי להשתלב בעבודה. אולם השינויים שחלים בתחום זה הם מצומצמים ומתבצעים באטיות.

אדם עם מוגבלות המנסה להשתלב בתעסוקה ניצב מול סבך ביורוקרטי - משרדי ממשלה ומוסדות רבים, ובעיקר משרד הרווחה, משרד הכלכלה והבט"ל, אחראים למתן שירותי שילוב תעסוקתי. גופים אלו פועלים באופן עצמאי, ללא תיאום מוקדם וללא הסדרת העבודה ביניהם; בנקודות ההשקה ביניהם מתגלעות מחלוקות בין-ארגוניות רבות; וחסר תכנון כולל המקצה את המשאבים הניכרים בהתאם לסדרי עדיפויות.

אי-הקמתה של תחנת שירות אחת (One Stop Center) לאנשים עם מוגבלות - תחנה שיכולה לשמש כלי מרכזי לצמצום הסבך הביורוקרטי העומד בפני אדם עם מוגבלות - ממחיש ביתר שאת את הליקויים בתפקוד הממשלתי המקשים על שילובם בתעסוקה; האחריות על הקמת תחנת שירות אחת שמטרתה שילוב בתעסוקה בשוק החופשי "נדדה" בין משרדי הממשלה והמוסד לביטוח לאומי; ואילו לגבי תחנת השירות במשרד הרווחה כמעט לא נעשה דבר.

גם במגזר הציבורי, אשר אמור להיות "החלוץ לפני המחנה" בהעסקת אנשים עם מוגבלות, תמונת המצב עגומה. בשירות המדינה, שעליו חלה חובה להעדפה מתקנת, שיעורם של האנשים עם מוגבלות מקרב עובדי המדינה נמוך כשהיה, ללא שיפור משמעותי, ונציבות שירות המדינה אינה עומדת בדרישות חוק המינויים. נוסף על כך, אין חובת דיווח בכל הנוגע להעסקת אנשים עם מוגבלות בתאגידים הציבוריים, בחברות הממשלתיות וברשויות המקומיות - ומנגנוני דיווח דוגמת אלה החלים על שירות המדינה והקיימים בנוגע לאוכלוסיות חלשות אחרות - אינם בנמצא.

לדעת משרד מבקר המדינה על המוסד לביטוח לאומי, משרד הרווחה ומשרד הבריאות למפות במשותף את אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות שהיא בעלת פוטנציאל שיקום תעסוקתי, ולפעול להציע שירותי שיקום לאותם אנשים עם מוגבלות שהם בעלי פוטנציאל שיקום, אשר אינם מקבלים אותו. על המוסד לביטוח לאומי ומשרד הרווחה לבצע מעקב אחר המושמים בתעסוקה ולבחון את הסיבות לתופעת הנשירה מכוח העבודה של רבים מקרב אוכלוסייה זו, וזאת חרף התשומות הגבוהות שהושקעו בשיקומם התעסוקתי. כן יש לפעול כדי להעלות באופן ניכר את שיעור ההשתתפות בתוכניות מעבר לבני נוער עם מוגבלות כהכנה לקראת השתלבות עתידית בתעסוקה.

על הממשלה למנות גורם מתכלל, שירכז את עבודת כל הגופים, יתאם ביניהם ויסייע לגבש תכנית עבודה לאומית, ובכלל זה קביעת יעדים, סדרי עדיפויות, איגום התקציבים הניכרים, עידוד המעסיקים בשוק הפרטי, הקמתה של תחנת שירות אחת ללא דיחוי נוסף - הן במשרד הרווחה והן להשמה בשוק החופשי - ומימוש מחויבותו של המגזר הציבורי לשילובם של אנשים עם מוגבלות בשירות המדינה ובשירות הציבורי.