המשרד לביטחון הפנים
פעולות הביקורת
במשרד לביטחון הפנים נעשתה ביקורת על רישוי כלי ירייה פרטיים וארגוניים והפיקוח על החזקתם. בין היתר נבדקו ההליכים למתן רישיון להחזקת כלי ירייה ולחידושו ומערכת הפיקוח והבקרה על קיום תנאי הרישיון והוראות החוק. בדיקות השלמה נעשו במשטרת ישראל, במשרד הבריאות ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים.
משטרת ישראל
במחלקת הנוער במטה הארצי של המשטרה וביחידות הנוער שבתחנות המשטרה נעשתה ביקורת על הטיפול בקטינים המעורבים לכאורה בפלילים. הביקורת עסקה בהליכי מעצר ובחקירה של קטינים והתמקדה ביישום תיקון מס' 14 לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"ה-1971, שנחקק בהתאם לרוח האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד. בדיקות השלמה נעשו במשרד הרווחה והשירותים החברתיים ובמשרד המשפטים.
במטה הארצי של המשטרה ובמחוזות ירושלים, תל אביב והדרום נעשתה ביקורת על היבטים שונים הנוגעים לתחום העסקת שוטרים תמורת תשלום לבקשת גורמים חיצונים. בין היתר נבדקו הליך הקצאת שוטרים בתשלום לגופים ציבוריים, ובהם המוסד לביטוח לאומי וחברת עמידר, וטיפול חשבות המשטרה בתשלומים שהתקבלו עבור הקצאתם לגופים שונים. בדיקות השלמה נעשו במוסד לביטוח לאומי ובהתאחדות לכדורגל.
שירות בתי הסוהר
בשירות בתי הסוהר נעשתה ביקורת על שיקום אסירים בגירים הכלואים בגין עברות פליליות. בין היתר נבדק מיצוי הפוטנציאל של האסירים המתאימים לטיפול; היקף האסירים המועסקים בחינוך ובתעסוקה יצרנית; ופעולות השיקום של האסירים המשוחררים הננקטות לשם שימור הרצף הטיפולי. בדיקות השלמה נעשו במשרד לביטחון הפנים, ברשות לשיקום האסיר, במחלקות הרווחה בכמה רשויות מקומיות במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, במשרד הפנים ובמשרד המשפטים.
רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם
תקציר
חוק כלי-היריה, התש"ט-1949 (להלן - החוק או חוק כלי הירייה), והתקנות שהותקנו על פיו מסדירים את נושא הרישוי, הנשיאה וההחזקה של כלי ירייה. הזכות לשאת כלי ירייה אינה זכות מוקנית והליך מתן הרישיון מאזן בינה ובין האינטרס של שלום הציבור. השר לביטחון הפנים (להלן - השר) ממונה על ביצוע החוק, ולפיו עיסוק בכלי ירייה מחייב רישיון מהאגף לרישוי כלי ירייה (להלן - האגף) במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ). במרץ 2011 עבר האגף ממשרד הפנים למשרד לבט"פ. לשכות האגף פזורות בשישה מחוזות. מצבת כוח האדם של האגף על לשכותיו מונה 36 עובדים.
קבלת רישיון מותנית בעמידה בתנאי סף ובאחד מהעילות והקריטריונים (להלן - תבחינים) שקבע השר בתיאום עם גורמי הביטחון, וכן בקבלת המלצות ממשטרת ישראל וממשרד הבריאות. הרישיונות ניתנים הן לאנשים פרטיים והן לארגונים. חלק מן התבחינים שנקבעו לגבי אדם פרטי חלים גם על ארגונים המבקשים רישיון (להלן - רישיון ארגוני). החוק מגדיר את הגופים הרשאים לבקש רישיון ארגוני והם כוללים בעיקר חברות המספקות שירותי אבטחה ושמירה, יישובים, מפעלים ומשרדי ממשלה וכן ארגונים המשתמשים בכלי ירייה כמו מטווחי ירי ובתי מסחר לכלי ירייה. לפי נתוני האגף, בסוף שנת 2012 היו 151,233 בעלי רישיונות פרטיים שהחזיקו ב-159,438 כלי ירייה פרטיים, ו-1,163 בעלי רישיונות ארגוניים.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את נושא "רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם". בבדיקה נבחנו ההליכים למתן רישיון להחזקת כלי ירייה ומערכת הפיקוח והאכיפה על קיום תנאי הרישיון והוראות החוק. הבדיקה נעשתה במשרד לבט"פ: במטה, באגף ובשש לשכותיו. בדיקות השלמה נערכו במשטרת ישראל בחטיבת האבטחה, במשרד הבריאות ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). בדיקה קודמת של הנושא נעשתה על ידי משרד מבקר המדינה בשנת 1997 .
עיקרי הממצאים
יישום מדיניות השר וקביעת תבחינים
1. במסמכים המבטאים את יעדיו של השר לשנים 2013-2011 ובתבחינים שפורסמו באוגוסט 2011 נקבע שיש לפעול לצמצום מספרם של כלי הירייה הבלתי חוקיים, להפחית את השימוש האסור בכלי ירייה חוקיים בישראל, לצמצם את מספר כלי הירייה המצויים בידי הציבור, תוך מתן דגש על צמצום מספר כלי הירייה בהרשאות הניתנות לארגונים מורשים.
(א) הפעולות לצמצום מספר כלי הירייה הבלתי חוקיים: החוק קובע כי מי שמחזיק בכלי ירייה שלא על פי רישיון עובר עברה שדינה מאסר שישה חודשים. בניגוד לחוק ולמדיניות השר התיר האגף לחדש את הרישיון לכל מי שלא חידש אותו במועד והוא המשיך להחזיק בו שלא כדין. ביוני 2013 החזיק הציבור ביותר מ-14,000 כלי ירייה ללא רישיון תקף.
(ב) הפעולות לצמצום מספר כלי הירייה החוקיים: בניגוד למדיניות השר האגף לא הכין תכניות מפורטות לצמצום כלי הירייה הפרטיים ולא פרט מה הם האמצעים הנדרשים להשגת היעד להפחתת מספרם.
2. במועד סיום הביקורת כ-81% מבעלי כלי הירייה הפרטיים (כ-120,000 איש) החזיקו ברישיון על יסוד תבחינים כלליים שאינם מצביעים על צורך קונקרטי מהותי בכלי ירייה: כ-46% מהם משום שעמדו בתבחין "משמר" (שימור זכאות שניתנה בעבר) וכ-35% על פי התבחין "אחר" (תבחין למומלצי מערכת הביטחון ולבעלי עניין מיוחד).
3. נמצא כי ביוני 2012 שונה סיווג התבחינים הקיימים ברישיונות תקפים. כך שבסיווג החדש נקבע כי בעלי רישיונות שניתנו להם כלי ירייה בשל תבחינים מהותיים לפני יותר מעשר שנים - סווגו החל במועד זה כבעלי רישיונות בתבחין "משמר", ובעת חידוש הרישיון לא נדרש לבדוק כלל את קיום העילה שבגינה ניתן להם הרישיון מלכתחילה. השינוי אינו עולה בקנה אחד עם מדיניות השר לצמצום כלי הירייה. כמו כן הוא עומד בסתירה לסיכום דיון שהתקיים במאי 2012 במשרד לבט"פ, לפיו "בעלי רישיון אשר אינם עומדים היום בדרישות התבחין המשמר לא יקבלו חידוש רישיון על סמך עילה זו מ-1.1.14".
4. בניגוד להנחיית השר ממאי 2013, כי האפשרות להחזקה או נשיאה של יותר מכלי ירייה אחד תבוטל ואישור כזה יינתן רק באופן חריג על ידי ראש אגף מבצעים במשטרה - לא בחנו האגף והמשטרה אם נדרש להמליץ לשר להרחיב את ההנחיה גם לצמצום מספר הרישיונות למחזיקים יותר מכלי ירייה אחד שניתנו בעבר.
הליך רישוי כלי ירייה
משרד הבריאות
1. עד סוף 2013 לא היה באגף נוהל לשיתוף פעולה בינו לבין משרד הבריאות המפרט את חלוקת הסמכויות והתפקידים ביניהם. רק בינואר 2014, בעקבות הביקורת, הוכן נוהל כאמור.
2. האגף לא פעל לאיתור מיטבי של אוכלוסיית המתמכרים לסמים או לאלכוהול ולא הוביל בחינה מקיפה של השפעת השימוש בקנביס רפואי על כשירותו של המשתמש להחזקת כלי ירייה. כמו כן האגף לא עשה עבודת מטה לבחינת כל המישקים האפשריים בכל הנוגע לשימוש בסמים או להתמכרות לאלכוהול והשפעתם על הליך הרישוי.
3. האגף לא השתמש ברשימה של כל הרופאים בארץ המתפרסמת באתר משרד הבריאות, לצורך בקרה והצלבת מידע שימנעו הזנת הצהרות בריאות פיקטיביות שלא נחתמו בפני רופא המורשה לכך.
4. האגף לא בחן את הדרכים להביא לידיעת רופאי המשפחה מידע בנוגע למטופלים המחזיקים ברשותם כלי ירייה, שיסייע להם למלא את חובתם למסור הודעת מטפל בעת הצורך, גם במקרים של מתן תרופות פסיכיאטריות או הפניות לטיפול נפשי.
משרד הרווחה
1. במשך שנים לא פעל האגף להסדיר את נוהלי העבודה ואת המישק בינו ובין משרד הרווחה. המצב לפיו אין באגף מידע מלא על המבקשים רישיון כלי ירייה או המחזיקים בו המסכנים את עצמם או את סביבתם - יכולה להעיד על כשל ארגוני חמור במערך הרישוי.
2. נמצא כי משרד הרווחה לא הסדיר ולא הטמיע את הליך העבודה בכל הקשור להודעת המטפל הסוציאלי . למרות האחריות הכבדה המוטלת על העובדים הסוציאליים לא התקיימו השתלמויות והדרכות שינחו אותם כיצד לפעול, אין להם מידע על מטופליהם המחזיקים בכלי ירייה, כך שאינם יכולים למלא את תפקידם בהתאם לחוק.
3. אין הסדרה של הליך עבודה עקבי בכל הקשור להודעות מטפל סוציאלי המתקבלות אצל הממונה על הערכת מסוכנות במשרד הרווחה. דרך הטיפול בהודעות מטפל סוציאלי בכמה מקרים הציפו את החולשות והכשלים בתהליך הטיפול בהן, בהליכי הבדיקה ובמישק הדיווח שבין האגף ובין משרד הרווחה.
משטרת ישראל
1. מדור רישוי נשק ארצי בחטיבת האבטחה במשטרה אחראי ליישום הוראות החוק. נמצאו מקרים ששיתוף הפעולה בין האגף לבין המשטרה הביאו לידי כך שהמשטרה לא פעלה באופן יזום ושיטתי כדי לתפוס את כלי הירייה המוחזקים שלא כדין, ולאלץ את בעליהם להפקידם. רק במאי 2013 אושר נוהל שמטרתו להגביר את שיתוף הפעולה בין משטרת ישראל ובין האגף.
2. במאי 2013 היו 19 בעלי רישיון שרישיונם בוטל בהמלצת משרד הבריאות, אך כלי הירייה שברשותם לא הופקדו. רישיונות אלה בוטלו כבר לפני שנים, שניים מהם בוטלו עוד בשנת 1999, אולם המשטרה טרם תפסה את כלי הירייה.
הפיקוח על בעלי רישיונות
1. במעבר של האגף ממשרד הפנים למשרד לבט"פ צומצם מספר הלשכות לרישוי כלי הירייה, אך התכנית לניתוק מלא של הלשכות והעברתן הפיזית מרשות האוכלוסין למשרדים החדשים, שאמורה הייתה להסתיים בדצמבר 2013, עדיין לא בוצעה.
2. למרות התמהיל השונה של בעלי הרישיונות הפרטיים והארגוניים בין המחוזות והצרכים השונים במתן השירותים בכל מחוז - נקבע לכל הלשכות תקן אחיד.
3. נמצא שבשלוש השנים האחרונות לא קיים האגף השתלמויות למפקחים המחוזיים בנושא הפיקוח.
4. במשך יותר מחמש שנים חודשו הרישיונות של כל הארגונים הפועלים במחוז ירושלים באופן אוטומטי וללא פיקוח, לאחר שבשנת 2008 הופסקה עבודת הפיקוח במחוז עם מינוי המפקח המחוזי לתפקיד אחר. עבודת הפיקוח חודשה באוגוסט 2013.
5. החל ביוני 2011 ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2013, לא היה מפקח מחוזי ייעודי במחוז הצפון האחראי ל-196 ארגונים, והפיקוח בוצע על ידי מנהל המחוז נוסף על שאר תפקידיו.
6. עד מועד סיום הביקורת פעל האגף לפי "הוראות נוהל לרישוי ופיקוח" משנת 1999. נוהל זה אינו מסדיר את הפעולות ואת הליך הפיקוח שהמפקחים המחוזיים נדרשים לבצע. נמצא כי עד אוגוסט 2013 טרם הסתיימה הכנת נהלים מפורטים שהם חיוניים לביצוע מטלות האגף ולהשגת יעדי מדיניות השר.
פיקוח על בעלי כלי ירייה פרטיים
1. אף על פי שמנהל תחום פיקוח והדרכה אחראי מבחינה מקצועית לקיום בקרה שוטפת ולפיקוח על בעלי הרישיונות הפרטיים - נמצא כי בפועל הוא התרכז בעיקר בפעולות הדרכה.
2. הפיקוח על בעלי רישיונות פרטיים מתקיים רק בזמן הליך הרישוי וחידושו. הנהלת האגף לא בדקה אם ניתן לקיים פעולות פיקוח נוספות מלבד הבדיקות המבוצעות בעת חידוש הרישיון.
3. מקרים קשים שאירעו בשנת 2013 בבאר שבע ובירושלים, שבהם נרצחו אזרחים באמצעות כלי ירייה מורשים, מלמדים שהמתכונת הנוכחית של הליך קבלת הרישיון לאדם פרטי, באמצעות הגשת טופס הצהרת בריאות, אינה בהכרח ערובה למצבו הבריאותי של בעל הרישיון.
4. החל בשנת 2013 נכלל ברישיון הפרטי סעיף המחייב התקנת כספת בבית המבקש או בעל הרישיון לצורך אחסנת כלי הירייה. בנוהל שהכין האגף, נדרש מחזיק כלי ירייה פרטי רק להצהיר על התקנת כספת, בלי לדרוש ממנו אסמכתאות המאשרות זאת.
5. ביולי 2013 פורסם בתקשורת תחקיר שכותרתו "אקדח יורה מטרים ספורים מראש הממשלה", ובו נחשף שהטכנולוגיה הקיימת מאפשרת "הדפסת" כלי ירייה קטלני באמצעות מדפסת תלת-ממדית. מציאות זו מחייבת את המשרד לבט"פ ואת משטרת ישראל, וכן גורמים ביטחוניים נוספים, להיערך להתמודדות עם הבעיה ועם הפיקוח עליה במישור החוקי.
פיקוח על בעלי כלי ירייה ארגוניים
1. תכניות העבודה של האגף כוללות שלושה סוגי ביקורות: ביקורת פתע, ביקורת רגילה וביקורת עומק. בשנת 2012 ביטל מנהל האגף את ביקורת העומק. השינוי לא לווה בהסברים ובנימוקים לכך ואף לא נדון בהנהלת המשרד לבט"פ. עוד נמצא שהמפקח המחוזי נדרש למלא רק את סוג הביקורת (פתע, עומק או רגילה), ואולם בפועל אין הבחנה בדוחות בנוגע לאופי הביקורת ולהיקפה.
2. דוחות הביקורת מדורגים בארבע דרגות - קל, בינוני, חמור וחמור ביותר. טיפול המפקחים המחוזיים בדוחות אינו אחיד, ואין הבחנה בין אופן הטיפול בדוחות לפי רמות הממצאים שבהם, להוציא את המקרים שבהם דרגת הליקוי היא "חמור ביותר".
3. עבודת המפקחים היא מוגבלת, ונעדרת יכולת הרתעה. מנגנון האכיפה היחיד הוא ביטול הרישיון או התלייתו עד ביצוע שימוע לארגונים שממצאי הביקורת שנעשתה בהם העלו ליקויים חמורים ביותר. אין מנגנון אכיפה למקרים שבהם הליקויים פחות חמורים.
4. האגף לא קבע מבחנים להטלת סנקציות על המפרים את תנאי הרישיון, ולא דן בדרכים שיאפשרו להקנות למפקחים כלי אכיפה מרתיעים.
5. האגף לא קבע נהלים להליך השימוע, לא בנה מסד נתונים של החלטות קודמות שיעזרו לקבל החלטות דומות במקרים דומים ולא פעל להכשיר לכך את מנהלי המחוזות. עוד נמצא שלרוב הליך השימוע מתקיים בלי נוכחות של נציג הייעוץ המשפטי במשרד לבט"פ.
הפיקוח בחברות שמירה ואבטחה
1. מינואר עד אוגוסט 2013 12 מתוך 13 מקרים של רצח והתאבדויות בכלי ירייה בוצעו בכלי ירייה ארגוני. מגמת העלייה החדה במספר האירועים שבהם קיפחו אנשים את חייהם מכלי ירייה מורשים לעומת שנים קודמות מחייבת בחינה כוללת של הנושא.
2. באפריל 2013 הנחה השר, שכלי ירייה שנמצאים ברשות חברות השמירה והאבטחה לא יוצאו מחוץ לאתר המאובטח אלא יאוחסנו בו. עוד הנחה, שנדרש אישור חתום בידי ראש חטיבת אבטחה או ראש אגף מבצעים במשטרה להוצאתם מן האתר במקרים חריגים. יישום ההנחיות כרוך בתהליך מורכב המצריך בחינה מחודשת של מערך הפיקוח ובניית כלי בקרה חדשים באגף.
3. אף שכבר בדצמבר 2011 החליטה הממשלה להעביר את האחריות לתחום שירותי השמירה ממשרד המשפטים למשרד לבט"פ - עד מועד סיום הביקורת, באוגוסט 2013, לא הושגה הסכמה בין המשרדים, והחלטת הממשלה לא בוצעה.
סיכום והמלצות
הנושא של רישוי כלי הירייה, החזקתם והפיקוח עליהם עולה לא אחת לקדמת השיח הציבורי. להחזקת כלי ירייה בידי אזרחים יש השפעה על תחושת הביטחון האישי, משום שהוא מקנה לבעליו את האפשרות להשתמש בו כדי להגן על עצמו ועל אזרחים אחרים. עם זאת החזקת כלי ירייה טומנת בחובה סכנות של שימוש לרעה ו"לקיחת החוק לידיים", וכן קיים חשש שכלי הירייה ייגנב או יאבד ויגיע לגורמים לא רצויים.
השר קבע מדיניות בנוגע לצמצום מספר כלי הירייה הבלתי חוקיים וכלי הירייה החוקיים שבידי הציבור ולצמצומם של מספר הרישיונות הפרטיים. על כל הגורמים המעורבים ברישוי כלי ירייה לפעול בנחישות ברוח מדיניות זו, ובכלל זה האגף נדרש לגבש תכנית מסודרת להפחתת מספר כלי הירייה ולהשלים את הכנת התשתית המקצועית הדרושה לו לצורך זה.
מממצאי דוח זה עולה, כי על האגף לפעול להרחבת המישקים שבינו ובין משרד הבריאות, משרד הרווחה ומשטרת ישראל, לשפר את הליך איתור המסוכנות וליזום שינויים נדרשים ליצירת מלוא הבקרות, כדי שכלי ירייה יינתן רק למי שראוי וכשיר לשאת אותו.
האגף מפקח על 1,163 בעלי רישיונות ארגוניים. ממצאי הביקורת מעלים כי עבודת הפיקוח הנעשית באגף אינה מלאה ומקיפה. על הנהלת המשרד לבט"פ והאגף לבצע בדיקה מחודשת ומקיפה של מערך הפיקוח כולו, ובכלל זה בחינה של סוגי הביקורת, היקפן ואופיין. יש לקבוע את תהליכי הדיווח ואת הדרכים להעלאת סוגיות מהותיות ועקרוניות לפני כל המפקחים. הנהלת האגף נדרשת לקבוע מנגנון להפקת הלקחים, והליך לטיפול בליקויים החוזרים על עצמם, כן עליה ליזום שינויים נדרשים ליצירת מלוא הבקרות, כדי שכלי ירייה יינתן רק למי שראוי וכשיר לשאת אותו. הנהלת המשרד לבט"פ צריכה לקבוע מה הם הדיווחים שברצונה לקבל ואת מועדיהם.
למפקחים אין כמעט אמצעי אכיפה, ולפיכך נדרש האגף לבחון את הדרכים להקנות להם כלים שיש בהם כדי להרתיע את בעלי הרישיון מלהפר את תנאיו. על הנהלת המשרד לבט"פ לבחון את האפשרות של הכללת החוק במסגרת של חוק העברות המינהליות, כדי שבדרך זו יוקנו למפקחים אמצעי הרתעה, והשימוש במנגנון של קנס מינהלי יסייע לייעל את עבודתם.
על הנהלת המשרד לבט"פ והאגף להמשיך לפעול באופן מושכל ליישום הנחיית השר לצמצום מספר כלי הירייה, תוך שמירה על איזון בין הזכות לנשיאת כלי ירייה להגברת תחושת הביטחון האישי וההגנה על שלום הציבור, ובין החשש משימוש בלתי ראוי בכלי הירייה והגעתו לגורמים לא רצויים.