לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

משנת 2007 חלה עלייה חדה במחירי הדירות בישראל. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), עד ינואר 2019 עלה מדד מחירי הדירות  בכ-130%, ואילו ההכנסה הממוצעת ברוטו של משקי הבית עלתה עלייה מתונה יותר - כ-50%. מינואר 2019 עד יולי 2022 השלים מדד מחירי הדירות עלייה נוספת של כ-37%. מגמות אלו הכבידו מאוד את נטל הוצאות הדיור על משקי הבית, בעיקר על שכבות אוכלוסייה במעמד חברתי-כלכלי נמוך ובמעמד הביניים.

מחירי הדיור מושפעים בין היתר מהיחס שבין ההיצע של יחידות הדיור לביקוש. על פי נתוני המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה (המועצה הלאומית לכלכלה), בשנים 2006 - 2022 נוצר מחסור מצטבר של כ-189,000 יחידות דיור (יח"ד), וזאת משום שמספר יח"ד שנבנו היה קטן מהנדרש לפי צורכי הדיור.

יכולתם של המדינה ומוסדותיה להשפיע על היצע הדיור, ואגב כך לווסת את מחירי הדיור, ניכרת בעיקר משום שהמדינה מחזיקה בכלים ובמשאבים רחבי היקף, כמו שליטה על הרוב המוחלט של קרקעות המדינה (כ-90%) ומעורבות בתהליכי תכנון וכן שליטה על פיתוח תשתיות לאומיות הנדרשות לפיתוח שכונות מגורים. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) היא הגוף הממשלתי העיקרי המופקד על הגדלת היצע הדיור, בשל מעורבותה לאורך שרשרת הייצור של יח"ד משלב תכנון הקרקע דרך שיווקה ועד פיתוחה. 


נתוני מפתח

  • 189,000

    מחסור מצטבר של יח"ד בשנים 2006 - 2022

  • 208%

    שיעור העלייה במדד מחירי הדיור בשנים 2007 - 2022

  • 600,000 יח״ד

    אושרו במוסדות התכנון בשנים 2017 - 2021, שמתוכן כ-384,000 (כ-64%) ביוזמה ציבורית

  • ב-114 תוכניות למגורים

    מתוך 324 תוכניות שאושרו בשנים 2017 - 2021, (כ-35%) ביוזמה ציבורית, קיימים חסמים בשלבי השיווק, היתרי הבנייה או האכלוס

  • רק 14% (53,500)

    מכלל יחה"ד (384,000) שאושרו בשנים 2017 - 2021 בתוכניות ביוזמה ציבורית שווקו

  • 28%

    מהתוכניות, שכללו כ-52% (כ-192,000) מכלל יחה"ד, אושרו בוועדות מחוזיות בחריגה מזמן התקן - 18 חודשים

  • 80%

    שיעור העמידה ביעדי הממשלה לביצוע עסקאות (164,000 מתוך 205,000 יח"ד) על ידי רמ"י בשנים 6 - 2021

  • 54,000 יח״ד

    שטרם הסתיימה בנייתן ולגביהן ניתנו ארכות לבנייה בשנים 2017 - 2021 על ידי רמ"י

פעולות הביקורת

​בחודשים פברואר עד ספטמבר 2022 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של רמ"י בנוגע לתכנון ולשיווק של קרקע למגורים. הנושאים שנבדקו היו, בין היתר, יישום התוכנית האסטרטגית לדיור, תכנון סטטוטורי  של קרקעות למגורים ושיווק וביצוע של עסקאות בקרקע למגורים. עיקר הביקורת נעשתה ברמ"י. בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון שבמשרד הפנים, במשרד הבינוי והשיכון, במרכז למיפוי ישראל, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה ובלמ"ס. 


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    פער מצטבר בין צורכי הדיור לגמר בנייה - נכון למועד סיום הביקורת, על פי נתוני המועצה הלאומית לכלכלה, בכל המחוזות קיים מחסור מצטבר בהיקף של 189,000 יח"ד אל מול צורכי הדיור. המחסור המשמעותי ביותר הוא במחוזות המרכז וירושלים - 55,000 יח"ד ו-46,000 יח"ד בהתאמ...
  • dislike
    יעדים לאישור תוכניות מפורטות במוסדות התכנון בחלוקה גיאוגרפית - בהחלטת הממשלה ממרץ 2017, שכותרתה "תוכנית אסטרטגית לדיור", אומצה תחזית צורכי הדיור שבתוכנית האסטרטגית, והוצגה לקבינט הדיור בפברואר 2017. לפי התוכנית, בשנים 2017 - 2040 נדרשת בנייתן של כ-1.5...
  • dislike
    תוכנית פעולה לייזום תכנון מפורט על מקרקעי ישראל - עלה כי רמ"י ומשרד הבינוי לא גיבשו תוכנית פעולה לייזום תכנון סטטוטורי על פי תוכנית הפעולה לתכנון האסטרטגי שגובשה במינהל התכנון כנדרש בהחלטת הממשלה על התוכנית האסטרטגית.
  • dislike
    תוכניות פעולה ליישום התוכנית האסטרטגית - בתוכנית האסטרטגית נקבע כי על מינהל התכנון לגבש תוכנית פעולה לתכנון אסטרטגי אשר תאפשר בין היתר ליצור מלאי שוטף של יח"ד הנדרש לצורך עמידה ביעדי התכנון השנתיים. בשנת 2018 בחנה רמ"י את תוכנית הפעולה והעלתה כי בניגוד...
  • dislike
    דיווח לקבינט הדיור ומעורבות מועצת מקרקעי ישראל - בהחלטת הממשלה בנושא התוכנית האסטרטגית ממרץ 2017 נקבע כי אחת לשנה יעדכנו מטה הדיור ומינהל התכנון את קבינט הדיור בנוגע לעמידה ביעדים שהוגדרו בהחלטה זו. עם זאת, בביקורת עלה כי רק בדצמבר 2018 הציג מינהל התכנ...
  • dislike
    התחדשות עירונית - יעדי ההתחדשות העירונית נקבעו כשיעור היחסי של יח"ד מתוך יעדי יח"ד לאישור בתוכניות מפורטות, ומתוך יעד התכנון של 2.6 מיליון יח"ד של התוכנית האסטרטגית 852,000 יח"ד (כ-33%) הן במסגרת התחדשות עירונית. עלה כי היעד בעשור הקרוב (2021 - 2030) ל...
  • dislike
    משך הטיפול בתוכניות מפורטות למגורים במוסדות התכנון - נמצא כי כ-28% (1,529) מהתוכניות, שכללו כ-52% (כ-192,000) מכלל יחה"ד, אושרו בוועדות המחוזיות בחריגה מזמן התקן (18 חודשים): ב-48% מיחה"ד שאושרו בשנים אלו נכללו בתוכניות שבהן התקבלה הכרעה בזמן התקן (18...
  • dislike
    זמינותן לשיווק של תוכניות מפורטות למגורים - עלה כי שיעור יחה"ד ששווקו מכלל יחה"ד שאושרו בתוכניות על מקרקעי ישראל נע בין 2% בשנת 2019 לכ-31% בשנת 2018. מדובר בשיעור נמוך של ניצול קרקעות מתוכננות לצורכי שיווק, בייחוד בשנים 2019 - 2021. על כן, הפוטנציאל ה...
  • dislike
    ניהול מסד הנתונים על החסמים - עלה כי בתוכניות שבהן קיים חסם, רמ"י מסווגת את כלל יחה"ד בתוכנית כ-"חסומות" אף שבפועל רק חלקן חסומות והיתר אינן חסומות. עקב כך, אין בידיה תמונת מצב מלאה המשקפת את מלאי יחה"ד הזמינות לשיווק ולבנייה בתוכניות מאושרות שטרם מומש...
  • dislike
    פרסום מכרזי מקרקעין - על פי הדיווח שרמ"י מסרה בדוחות השנתיים שלה, היא עמדה ביעדי הממשלה וביעדים שקבעה לעצמה, למעט בשנת 2019 שבה היא עמדה ב-80% מהיעד. עם זאת, עלה כי יחה"ד שמתפרסמות במכרז לשיווק קרקע בשנה מסוימת ודווח עליהן כמשווקות באותה שנה אך שיווקן...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      כדי להמשיך לעמוד ביעדי התוכנית האסטרטגית בחומשים הבאים מומלץ כי מינהל התכנון יגביר את פעולותיו לקידום ולאישור של תוכניות מפורטות, בדגש על מחוזות המרכז, תל אביב וירושלים, וזאת בשים לב לעודפי התכנון שנוצרים במחוזות הדרום והצפון, באופן שיינתן מענה הולם על...
    • [alt]
      על רמ"י ומשרד הבינוי לגבש תוכנית פעולה לייזום תכנון מפורט על מקרקעי ישראל כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.
    • [alt]
      על מינהל התכנון להקפיד על העברת דיווחים שנתיים לקבינט הדיור בדבר עמידה ביעדי התוכנית האסטרטגית.
    • [alt]
      מומלץ כי שר הבינוי והשיכון העומד בראש מועצת מקרקעי ישראל יפעל לקיום דיון במועצה בתוכנית האסטרטגית, באופן עיתי ולפחות אחת לשנה, ויפעל לקידום תוכנית פעולה או מדיניות כוללת לייזום תכנון קרקע כפי שנקבע בתוכנית. עוד מומלץ כי המועצה תפקח על פעולות רמ"י בנושא.
    • [alt]
      מאחר ששיעור גבוה של התוכניות נוגע למעט יח"ד, ונוכח מגמת העלייה בשיעור התוכניות האלו, מומלץ למינהל התכנון לשקול בין היתר תיעדוף של תוכניות מפורטות לקידום במוסדות התכנון לפי מספר יחה"ד שבהן והתמקדות בתוכניות עתירות יח"ד, מהלך שבכוחו להביא לתוצאה אפקטיבית...

    סיכום

    התוכנית האסטרטגית לדיור משנת 2017 נועדה להגדיר למינהל התכנון ולגורמי התכנון, לרבות רמ"י, את היעדים הכמותיים הנדרשים כדי לספק את צורכי הדיור של האוכלוסייה, והיא מתניעה תהליכים ממשלתיים משולבים שנועדו לממש את הקמתן של יח"ד ותשתיות נלוות. לפי התוכנית, בשנים 2017 - 2040 נדרש לתכנן כ-2.6 מיליון יח"ד, וחלק ניכר מיעדי התכנון המפורט התבססו על תכנון על מקרקעי ישראל ובמסגרת התחדשות עירונית.

    בביקורת עלה כי חלק מהפעולות שנקבעו לשם מימוש התוכנית האסטרטגית לא יושמו. רמ"י ומשרד הבינוי לא גיבשו תוכנית פעולה לייזום תכנון מפורט לפי תוכנית הפעולה לתכנון האסטרטגי; משרד הבינוי, מטה הדיור ואגף תקציבים במשרד האוצר, בתיאום עם רמ"י, לא גיבשו תוכנית פעולה להתחדשות עירונית בהתאם להחלטת הממשלה. באזורי הביקוש תוכננו יח"ד בשיעור נמוך מיעדי התוכנית האסטרטגית, ואילו בפריפריה נוצרו עודפי תכנון. מינהל התכנון לא דיווח באופן סדיר לקבינט הדיור על נושא התוכנית האסטרטגית כנדרש בהחלטת הממשלה, והמועצה לא דנה בתוכנית האסטרטגית, וממילא לא הנחתה את רמ"י לגבש תוכנית עבודה ארוכת טווח על פי יעדי התוכנית. אשר למשך זמן אישור תוכניות בוועדות התכנון, שיעור התוכניות שלא אושרו בזמן התקן (18 חודשים) היה 28% בשנים 2017 - 2021.

    על רמ"י ומשרד הבינוי לגבש תוכנית פעולה לייזום תכנון מפורט על מקרקעי ישראל כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. על משרד הבינוי, בשיתוף אגף תקציבים במשרד האוצר ובתיאום עם רמ"י, לגבש תוכנית פעולה להתחדשות עירונית ותחזית מימוש ולבצע הערכת חומש לשיווק משוער של תוכניות מאושרות למגורים. על מינהל התכנון לפעול לקיצור פרקי הזמן לקידום תוכניות מפורטות במוסדות התכנון, לטייב את הנתונים בכל הנוגע להתחדשות עירונית כדי להציג לקובעי המדיניות תמונת מצב מלאה ועדכנית ולהקפיד על העברת דיווחים שנתיים לקבינט הדיור בדבר מידת העמידה ביעדי התוכנית האסטרטגית. מומלץ כי שר הבינוי והשיכון, העומד בראש מועצת מקרקעי ישראל, יפעל לקיום דיון במועצה בתוכנית האסטרטגית, באופן עיתי לפחות אחת לשנה, ויפעל לקידום תוכנית פעולה או מדיניות כוללת לייזום תכנון קרקע כפי שנקבע בתוכנית. עוד מומלץ כי המועצה תפקח על פעולות רמ"י בנושא זה. נוסף על כך, על מינהל התכנון, רמ"י, משרד הבינוי, משרד ראש הממשלה, מפ"י והרשות להתחדשות עירונית לפעול ליישום מלא של החלטת הממשלה בנושא איגום ושיתוף המידע בתחום הבנייה.