ענף החלב בישראל

חלב ומוצריו הם מקור אספקה עיקרי לחלבון מן החי ולסידן בתזונה הישראלית הממוצעת. המדינה מתכננת את ענף החלב בישראל לאורך כל שרשרת הייצור עוד מטרם קום המדינה. תכנון ענף החלב מיושם באמצעות פיקוח המדינה על כמויות ייצור החלב בהתאם למכסות המוקצות ליצרנים, על המחיר שמשלמות המחלבות לרפתנים לליטר חלב (מחיר המטרה), על היקף היבוא של מוצרי החלב ועל המחיר לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים. כיום ההוראות המרכזיות בעניין התכנון קבועות בחוק תכנון משק החלב, התשע"א-2011 (חוק החלב), ובתקנות ובצווים שהותקנו מכוחו. בשנים 1998 - 2022 נחתמו חמישה הסכמים ורפורמות בענף החלב בין המדינה לבין ארגונים מייצגים של יצרני החלב. במסגרת זאת צומצמו במשך השנים מספר הרפתות, ומספר הפרות החולבות בכל רפת גדל. לצד זאת, מחיר המטרה פחת ביחס למה שהיה אמור להיות ללא הרפורמות, והממשלה נתנה מענקי התייעלות לרפתנים ומענקי פרישה לרפתנים שבחרו לפרוש מענף הרפת. 

​בחודשים אוקטובר 2021 עד נובמבר 2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים להסדרת ענף החלב בישראל ובכלל זה את סמכויות מועצת החלב בניהול משק החלב, את מנגנון קביעת מחיר המטרה, את השפעת דרישות הכשרות על מוצרי חלב ואת הפיקוח על רווחת בעלי החיים ברפתות. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ובמועצת החלב. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד להגנת הסביבה, ברבנות הראשית לישראל וברשות התחרות. 

ענף החלב בישראל הוא ייחודי בהשוואה לעולם וכן בהשוואה לענפי מזון אחרים בישראל (למעט ענף ההטלה), שכן על פי הוראות הדין המדינה מתכננת אותו ומפקחת עליו בכל שלבי שרשרת הייצור. עם זאת, כיום, למעט מדינת ישראל, המדינה היחידה שבה קיימת אסדרה מדינתית של ענף החלב בכל שרשרת הייצור היא קנדה. למחיר החלב הגולמי השפעה ישירה על מחיר מוצרי החלב לצרכן הישראלי ועל יוקר המחיה בישראל. אסדרת המדינה את פעילות הענף נועדה להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו במחיר נאות לצד שמירה על רווחת בעלי החיים.

מממצאי דוח זה עולים ליקויים באסדרת המדינה את פעילות הענף, בשלושה מישורים מרכזיים: (א) מחיר החלב בישראל, שהוא גבוה יותר מרוב מדינות האיחוד האירופי - בהיבט הזה הדוח כולל ממצאים בנוגע להליך קביעת מחיר המטרה של חלב גולמי בישראל. כמו כן הדוח עוסק במצב ולפיו זה שנים ארוכות שמדינת ישראל אינה עומדת בהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי למעבר מתמיכות עקיפות, ובהן תכנון הענף, לתמיכות ישירות; (ב) הבטחת רווחת בעלי החיים - שכן על פי הערכת גורמי המקצוע במשרד החקלאות, כ-20% מהרפתות בישראל נמצאות במצב חמור מאוד מבחינת רווחת בעלי חיים, אך הפיקוח בתחום זה חסר, ולא הותקנו תקנות פרטניות החיוניות למניעת צער בעלי חיים של בעלי החיים ברפת; (ג) הבטחת האספקה הסדירה וצמצום המחסור בחלב בתקופת החגים היהודיים לצד הימנעות ככל האפשר משפיכת חלב. 

מוצע כי כל עוד מתקיים בישראל משטר תכנון של ענף החלב, ינתחו משרדי החקלאות והאוצר את הגורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור ההתייעלות בענף ולהפחתת מחיר המטרה באופן שישפיע על המחיר הסופי של החלב ומוצריו לצרכן תוך שמירה על איכות החלב. כן מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה-OECD והמלצות מבקר המדינה משנת 2018 בכל הנוגע למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף החלב. לצד זאת, על משרד החקלאות לפעול לשיפור רווחתן של הפרות באמצעות הגברת הפיקוח על המצב ברפתות וקידום אסדרה חוקית מתאימה.