תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך

מערכת החינוך בישראל מאופיינת זה שנים רבות, גם בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD, בפערים גדולים בין תלמידיה, בכל שכבות הגיל, בעיקר בין תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות מבוססות לתלמידים משכבות חברתיות-כלכליות נמוכות, בין תלמידים יהודים לתלמידים ערבים וגם בין תלמידים יהודים בזרמי החינוך הממלכתי והממלכתי-דתי לתלמידים חרדים. הפערים מתבטאים הן במשאבים שמגיעים לתלמיד ממשרד החינוך, מהרשויות המקומיות וממשקי הבית, והן בהישגים הלימודיים של התלמידים. הפערים הללו פוגעים פגיעה קשה ומתמשכת בהתפתחותם ובהתקדמותם של התלמידים המשתייכים לצדדים החלשים, וממילא גם בהתפתחותה הכלכלית של ישראל, ומקשים את פתרונן של בעיות ומצוקות חברתיות.

בשנות השישים של המאה העשרים עמד משרד החינוך על הפערים במערכת החינוך אשר מחייבים הקצאה דיפרנציאלית של המשאבים הציבוריים לתלמידי מערכת החינוך, על בסיס מאפיינים חברתיים-כלכליים. המרכיבים הדיפרנציאליים בהקצאת משאבי משרד החינוך הלכו והתגבשו עם השנים בשלבי החינוך היסודי ובחטיבות הביניים, בניסיון מתמשך לצמצם את הפערים במערכת החינוך. בשנת 2014 גובש מודל תקצוב דיפרנציאלי חדש לחינוך היסודי ולחטיבות הביניים, והוא מופעל מספטמבר אותה שנה ועד היום.

מטרת התקצוב הדיפרנציאלי היא לקדם תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך ולגשר על הפער התקציבי שנוצר עקב השקעת משאבים פחותה עבור תלמידים על ידי משפחות ורשויות מקומיות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך.

מודל התקצוב הדיפרנציאלי מתבסס על מדיניות משרד החינוך ועל התוכנית שלו לצמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך, ומתבטא בהקצאת תוספת שעות לימוד (שעות טיפוח) לשעות התקן הבסיסיות (המוקצות באופן שווה לכל בתי הספר, כדי לעמוד בהוראת מערכת הלימודים המחייבת). התוספת היא דיפרנציאלית וניתנת לבתי הספר בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים, בהתאם למצב החברתי-כלכלי של תלמידי כל בית ספר. 

​בחודשים פברואר-אוגוסט 2022 בדק משרד מבקר המדינה את נושא התקצוב הדיפרנציאלי שמפעיל משרד החינוך משנת הלימודים (שנה"ל) התשע״ה (ספטמבר 2014 - אוגוסט 2015) ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך, ובכלל זה את מקורות התקצוב של בתי הספר (בתיה"ס) ואת שקיפותם כפי שנדרשה בהחלטת הממשלה בנושא משנת 2013; את הפערים בתקצוב מוסדות חינוך המשרתים תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות שונות וממגזרים שונים, ואת הפערים בין תלמידים אלה בהישגים הלימודיים; את גיבושה, יישומה, הערכתה והשפעתה של התוכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון במערכת החינוך, המתבססת על מודל התקצוב הדיפרנציאלי של החינוך היסודי וחטיבות הביניים ומופעלת מ-2014; את איכות המורים וההשפעה שיש לכך על ניצול המשאבים המופנים לצמצום הפערים; וכן את הפעלת תוכנית מרום כמעטפת תומכת בבתי ספר מרקע חברתי-כלכלי נמוך, המשלימה את הקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבתיה"ס. הבדיקה נערכה במינהל כלכלה ותקציבים ובמחוזות תל אביב, דרום וחיפה במשרד החינוך, ובכמה בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים. בדיקת השלמה נערכה באגף לביקורת רשויות מקומיות במשרד הפנים. 

תוכניתו האחרונה של משרד החינוך מ-2014 לצמצם את הפערים בין תלמידים במערכת החינוך מתבססת על מודל תקצוב דיפרנציאלי של שעות הוראה. זאת לשם שיפור מצבם של בתיה"ס החלשים מבחינה חברתית-כלכלית ולצמצום הפערים בין תלמידים ממגזרי אוכלוסייה שונים ומרקע חברתי-כלכלי שונה (בעיקר בחינוך היסודי ובחט״ב, שבהם מופעל המודל). ממצאי הביקורת מלמדים שכשמונה שנים מתחילת הפעלת התוכנית עדיין לא השיג משרד החינוך את יעדיה, ושלמרות ההקצאה הדיפרנציאלית של התקציבים לא נסגרו הפערים התקציביים. הדבר מעמיד בספק את תפיסת השינוי שלו, הנסמכת בעיקרה על חלוקת תקציבים דיפרנציאלית לבתיה"ס על פי המצב החברתי-כלכלי של התלמידים בהם. גם תוכנית מרום, שנועדה ללוות את בתיה"ס החלשים ולחזקם במישור הניהולי, הפדגוגי והארגוני, ולהיות מהלך משלים למודל התקצוב הדיפרנציאלי, לא נתנה את המענה המשלים הנדרש לרוב בתיה"ס החלשים ביותר, שהיו אוכלוסיית היעד העיקרית של מודל התקצוב הדיפרנציאלי.

מומלץ כי משרד החינוך יגבש בשיתוף נציגי הרשויות המקומיות, רשתות החינוך והבעלויות במגזרים השונים תוכנית רב-שנתית למתן מענה מקיף לבתיה"ס החלשים במגזרי האוכלוסייה השונים, שתכלול היבטים תקציביים, פדגוגיים, ניהוליים וארגוניים. לצורך הגברת האפקטיביות של מודל התקצוב הדיפרנציאלי, מומלץ שהקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבתיה"ס שלומדים בהם תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך תביא בחשבון את הכנסותיהם של בתיה"ס ממקורות אחרים, ובכלל זה את המשאבים שמעבירות הרשויות המקומיות ממקורותיהן העצמיים ואת ההכנסות ממשקי הבית. בה בעת מומלץ למשרד החינוך לזהות את הפעולות - הפדגוגיות, הניהוליות והארגוניות - שנקט במשך השנים והיו בעלות הערך המוסף הרב ביותר לגבי שיפור ההישגים של תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך וצמצום הפערים בינם ובין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה, ולמקד מאמץ בפעולות אלו, לצד פעולות ותוכניות חדשות שיגבש למטרה זו, כדי למצות באופן היעיל ביותר את המשאבים הציבוריים של מערכת החינוך ואת תחומי התמחותה.