לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
תקצוב דיפרנציאלי; כלכלי - חברתי

רקע

מערכת החינוך בישראל מאופיינת זה שנים רבות, גם בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD, בפערים גדולים בין תלמידיה, בכל שכבות הגיל, בעיקר בין תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות מבוססות לתלמידים משכבות חברתיות-כלכליות נמוכות, בין תלמידים יהודים לתלמידים ערבים וגם בין תלמידים יהודים בזרמי החינוך הממלכתי והממלכתי-דתי לתלמידים חרדים. הפערים מתבטאים הן במשאבים שמגיעים לתלמיד ממשרד החינוך, מהרשויות המקומיות וממשקי הבית, והן בהישגים הלימודיים של התלמידים. הפערים הללו פוגעים פגיעה קשה ומתמשכת בהתפתחותם ובהתקדמותם של התלמידים המשתייכים לצדדים החלשים, וממילא גם בהתפתחותה הכלכלית של ישראל, ומקשים את פתרונן של בעיות ומצוקות חברתיות.

בשנות השישים של המאה העשרים עמד משרד החינוך על הפערים במערכת החינוך אשר מחייבים הקצאה דיפרנציאלית של המשאבים הציבוריים לתלמידי מערכת החינוך, על בסיס מאפיינים חברתיים-כלכליים. המרכיבים הדיפרנציאליים בהקצאת משאבי משרד החינוך הלכו והתגבשו עם השנים בשלבי החינוך היסודי ובחטיבות הביניים, בניסיון מתמשך לצמצם את הפערים במערכת החינוך. בשנת 2014 גובש מודל תקצוב דיפרנציאלי חדש לחינוך היסודי ולחטיבות הביניים, והוא מופעל מספטמבר אותה שנה ועד היום.

מטרת התקצוב הדיפרנציאלי היא לקדם תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך ולגשר על הפער התקציבי שנוצר עקב השקעת משאבים פחותה עבור תלמידים על ידי משפחות ורשויות מקומיות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך.

מודל התקצוב הדיפרנציאלי מתבסס על מדיניות משרד החינוך ועל התוכנית שלו לצמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך, ומתבטא בהקצאת תוספת שעות לימוד (שעות טיפוח) לשעות התקן הבסיסיות (המוקצות באופן שווה לכל בתי הספר, כדי לעמוד בהוראת מערכת הלימודים המחייבת). התוספת היא דיפרנציאלית וניתנת לבתי הספר בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים, בהתאם למצב החברתי-כלכלי של תלמידי כל בית ספר. 


נתוני מפתח

  • 1.09 מיליארד ש"ח

    העלות התקציבית של שעות הטיפוח שהוקצו לחינוך היסודי בשנת הלימודים התשפ"ב (ספטמבר 2021 - אוגוסט 2022). זאת, לעומת 10.67 מיליארדי ש"ח - העלות הכוללת ש...

  • 15%-19% 20%-30%

    פערי ההישגים במבחני פיז"ה השונים ב-2018 בין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה ובין תלמידים מרקע נמוך; ובין תלמידים מהמגזר היהודי לתלמידים מהמגזר הערבי...

  • 16% ו-19%

    פערי התקציב לתלמיד בחמישון הטיפוח החלש בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים בין תלמיד יהודי לתלמיד ערבי, בהתאמה

  • 15% ו-30%

    פערי התקציב הממוצעים בחינוך היסודי בין תלמיד יהודי בחינוך הממלכתי והממלכתי-דתי ובין תלמיד בחינוך החרדי, בהתאמה

  • 10.2%

    שיעור שעות הטיפוח מסך שעות התקן שהוקצו לחינוך היסודי בשנת הלימודים התשפ"ב

  • 3,400 ש״ח

    הפער בתקציב הממוצע לתלמיד בכל שלבי החינוך בין רשויות מקומיות באשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים - 9 עד 10 - לבין אשכולות נמוכים - 1 עד 2

  • 13.8 מיליארדי ש״ח

    ההוצאה הלאומית לחינוך ממקורות פרטיים בשנת 2021

  • 59%

    שיעור בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים (423 מ-711 בתי ספר) בחמישון הטיפוח החלש שלא השתתפו בתוכנית מרום, שעלותה בשנים התשע"ו - התשפ"ב (ספטמבר 2015...

פעולות הביקורת

​בחודשים פברואר-אוגוסט 2022 בדק משרד מבקר המדינה את נושא התקצוב הדיפרנציאלי שמפעיל משרד החינוך משנת הלימודים (שנה"ל) התשע״ה (ספטמבר 2014 - אוגוסט 2015) ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך, ובכלל זה את מקורות התקצוב של בתי הספר (בתיה"ס) ואת שקיפותם כפי שנדרשה בהחלטת הממשלה בנושא משנת 2013; את הפערים בתקצוב מוסדות חינוך המשרתים תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות שונות וממגזרים שונים, ואת הפערים בין תלמידים אלה בהישגים הלימודיים; את גיבושה, יישומה, הערכתה והשפעתה של התוכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון במערכת החינוך, המתבססת על מודל התקצוב הדיפרנציאלי של החינוך היסודי וחטיבות הביניים ומופעלת מ-2014; את איכות המורים וההשפעה שיש לכך על ניצול המשאבים המופנים לצמצום הפערים; וכן את הפעלת תוכנית מרום כמעטפת תומכת בבתי ספר מרקע חברתי-כלכלי נמוך, המשלימה את הקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבתיה"ס. הבדיקה נערכה במינהל כלכלה ותקציבים ובמחוזות תל אביב, דרום וחיפה במשרד החינוך, ובכמה בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים. בדיקת השלמה נערכה באגף לביקורת רשויות מקומיות במשרד הפנים. 


תמונת מצב העולה מן הביקורת

dislike
  • dislike
    השפעת התוכנית לצמצום פערים על התפלגות התקציב בחינוך היסודי - בשנה"ל התשע"ה עד התשפ"א (ספטמבר 2014 - אוגוסט 2021) גדל מספר התלמידים בחינוך היסודי מכ-963,000 לכ-1.09 מיליון תלמידים (גידול של כ-13%), שיעור הגידול בשעות התקן בין שנה"ל התשע"ה לשנה״ל התשפ"ב...
  • dislike
    פערים בהקצאת שעות תקן ובתקציבי משרד החינוך - שיעור שעות הטיפוח שהוקצו בישראל בשנת התשפ"ב לחינוך היסודי ולחטיבות הביניים (חט"ב) מכלל שעות התקן היה כ-12% (כ-222,700 שעות טיפוח מכ-1.86 מיליון שעות תקן). שעות התקן והתקציב בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים בשנ...
  • dislike
    מאפייני התוכנית לצמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך - התוכנית לצמצום פערים משנת 2014 נועדה להוביל מהלך אסטרטגי רב-שנתי של צמצום פערים במערכת החינוך, באמצעות שינוי ניכר במודל התקצוב וכצעד משלים - גיבוש תוכנית רב-שנתית לתמיכה פדגוגית וארגונית בבתי...
  • dislike
    ניכוי שעות טיפוח עבור רפורמת השילוב - משנה"ל התשע"ט (ספטמבר 2018 - אוגוסט 2019) מנכה משרד החינוך באופן אחיד כ-7% משעות הטיפוח שמקבלים בתיה"ס היסודיים במסגרת מודל התקצוב הדיפרנציאלי וכ-9% משעות הטיפוח שמקבלות חט״ב. זאת לצורך הקצאת תוספת שעות עבור רפורמת...
  • dislike
    השפעת תקציבי הרשויות המקומיות לחינוך והוצאות משקי הבית לחינוך על הפערים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך - תקציב החינוך של הרשויות המקומיות היה בשנת 2020 כ-25.2 מיליארדי ש"ח. רובו של התקציב, 17.5 מיליארדי ש"ח (כ-69%), מקורו בתקציב משרד החינוך, ויתרתו, 7.7...
  • dislike
    שקיפות המידע על מקורות התקצוב של בתי הספר - למרות ההחלטות שקיבלה הממשלה בנושא, הראשונה לפני כ-11 שנים בנוגע להבניה מחדש של כלי ניהול במערכת החינוך, והשנייה לפני כתשע שנים בנוגע לשקיפות בתקציבי החינוך - תהליך ההקמה של מערך דיווח הנתונים הנדרשים מהרשויות...
  • dislike
    שינויים שחלו בהישגי התלמידים במבחני פיז"ה מאז הופעלה התוכנית לצמצום פערים - בין 2015 ל-2018 חלה ירידה בהישגי כל התלמידים דוברי העברית במבחני פיז"ה (למעט עלייה קלה של 6 נקודות בקרב תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך במבחן אוריינות מדעים). הירידה גדולה יותר...
  • dislike
    הערכת מודל התקצוב הדיפרנציאלי - אף שההערכות בשנה השנייה ובשנה השלישית ליישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי - שנה"ל התשע"ו (ספטמבר 2015 - אוגוסט 2016) ושנה"ל התשע"ז (ספטמבר 2016 - אוגוסט 2017) - העלו ממצאים משמעותיים, ובהם חוסר היכרות מספקת של המודל על ידי מנ...
  • dislike
    דירוג בתי הספר היסודיים החרדיים על פי מדד הטיפוח - אף שבני ברק משתייכת לאשכול חברתי-כלכלי נמוך (2), כמחצית מבתיה"ס היסודיים החרדיים בה מדורגים בחמישון הטיפוח החזק ביותר (1), שכמעט אינו זקוק לטיפוח, לעומת כ-3% בלבד מכלל בתיה"ס היסודיים בשאר הרשויות המקו...
  • dislike
    תוכנית מרום כנדבך משלים למודל התקצוב הדיפרנציאלי - המינהל הפדגוגי יזם ופיתח את תוכנית מרום שנועדה לספק לבתיה"ס במדדי טיפוח גבוהים מעטפת של ליווי ניהולי, פדגוגי וארגוני ארוך טווח, כצעד משלים להקצאת המשאבים הנוספים לבתי ספר אלה במסגרת מודל התקצוב הדיפרנצ...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      הקצאת תוספת שעות הטיפוח לשיפור הישגי התלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך - לנוכח הפערים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך בין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה, שעדיין קיימים למרות הפעלת התוכנית לצמצום פערים על מודל התקצוב הדיפרנציאלי...
    • [alt]
      שמירה על פרוגרסיביות בהקצאה של שעות הטיפוח לבתיה"ס ועל ייעודן המקורי על רקע "רפורמת השילוב וההכלה" - מומלץ שכדי לשמור על רמת הפרוגרסיביות בהקצאת המשאבים לבתיה"ס לפי מצבם החברתי-כלכלי, כפי שנקבע בתוכנית לצמצום פערים, יקצה משרד החינוך לבתיה"ס את מלוא שעו...
    • [alt]
      שקיפות לציבור של תקציבי החינוך של הרשויות המקומיות ובחינת השפעתם והשפעת הוצאות משקי הבית לחינוך על הפערים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך - על משרדי החינוך, הפנים והאוצר להשלים את ביצוע החלטות הממשלה - האחת מלפני כ-11 שנים בנוגע להבניה מחדש של כלי ניהול...
    • [alt]
      הערכת האפקטיביות של יישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי - מומלץ שמשרד החינוך יבצע הערכה מסכמת של יישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי, כדי לבחון את מידת ההשפעה של תוספת שעות הטיפוח על צמצום הפערים משנה"ל התשע"ה; יגבש מדיניות מתאימה להגברת האפקטיביות של המודל ושל הש...
    • [alt]
      הערכת האפקטיביות של תוכנית מרום, שיפורה ויצירת זיקה למודל התקצוב הדיפרנציאלי - מומלץ שמשרד החינוך יחדד את הקריטריונים להשתתפות בתוכנית מרום ואת יעדיה של התוכנית, באופן שהיא אכן תתמקד בבתיה"ס שבהם התלמידים הם מרקע חברתי-כלכלי נמוך, וימדוד בהתאם את הישגי...

    סיכום

    תוכניתו האחרונה של משרד החינוך מ-2014 לצמצם את הפערים בין תלמידים במערכת החינוך מתבססת על מודל תקצוב דיפרנציאלי של שעות הוראה. זאת לשם שיפור מצבם של בתיה"ס החלשים מבחינה חברתית-כלכלית ולצמצום הפערים בין תלמידים ממגזרי אוכלוסייה שונים ומרקע חברתי-כלכלי שונה (בעיקר בחינוך היסודי ובחט״ב, שבהם מופעל המודל). ממצאי הביקורת מלמדים שכשמונה שנים מתחילת הפעלת התוכנית עדיין לא השיג משרד החינוך את יעדיה, ושלמרות ההקצאה הדיפרנציאלית של התקציבים לא נסגרו הפערים התקציביים. הדבר מעמיד בספק את תפיסת השינוי שלו, הנסמכת בעיקרה על חלוקת תקציבים דיפרנציאלית לבתיה"ס על פי המצב החברתי-כלכלי של התלמידים בהם. גם תוכנית מרום, שנועדה ללוות את בתיה"ס החלשים ולחזקם במישור הניהולי, הפדגוגי והארגוני, ולהיות מהלך משלים למודל התקצוב הדיפרנציאלי, לא נתנה את המענה המשלים הנדרש לרוב בתיה"ס החלשים ביותר, שהיו אוכלוסיית היעד העיקרית של מודל התקצוב הדיפרנציאלי.

    מומלץ כי משרד החינוך יגבש בשיתוף נציגי הרשויות המקומיות, רשתות החינוך והבעלויות במגזרים השונים תוכנית רב-שנתית למתן מענה מקיף לבתיה"ס החלשים במגזרי האוכלוסייה השונים, שתכלול היבטים תקציביים, פדגוגיים, ניהוליים וארגוניים. לצורך הגברת האפקטיביות של מודל התקצוב הדיפרנציאלי, מומלץ שהקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבתיה"ס שלומדים בהם תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך תביא בחשבון את הכנסותיהם של בתיה"ס ממקורות אחרים, ובכלל זה את המשאבים שמעבירות הרשויות המקומיות ממקורותיהן העצמיים ואת ההכנסות ממשקי הבית. בה בעת מומלץ למשרד החינוך לזהות את הפעולות - הפדגוגיות, הניהוליות והארגוניות - שנקט במשך השנים והיו בעלות הערך המוסף הרב ביותר לגבי שיפור ההישגים של תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך וצמצום הפערים בינם ובין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה, ולמקד מאמץ בפעולות אלו, לצד פעולות ותוכניות חדשות שיגבש למטרה זו, כדי למצות באופן היעיל ביותר את המשאבים הציבוריים של מערכת החינוך ואת תחומי התמחותה.