אכיפה בתחומי הגנת הסביבה - ביקורת מעקב

​מדינת ישראל היא מדינה מפותחת, ובדומה למדינות המפותחות היא מאופיינת בנתוני תוצר מקומי גולמי (תמ"ג) לנפש ובנתוני צריכה לנפש גבוהים (51,430 דולר אמריקאי לשנת 2021, 74,334 ש"ח לשנת 2020 בהתאמה), בשטח גיאוגרפי קטן, בגידול אוכלוסין ובשיעור גדול של תעשייה מזהמת. נתונים אלו מחייבים מערך אכיפה יעיל של דיני הגנת הסביבה בישראל (דיני הג"ס), אשר יתמודד עם האתגרים הסביבתיים בישראל, ובכלל זאת יסייע בהטמעת נורמות סביבתיות בקרב הציבור והתעשייה, יצמצם נזקים סביבתיים הכרוכים בפיתוח מואץ וישמר את משאבי המדינה. הנזקים הסביבתיים בישראל כוללים מגוון תחומים ובהם זיהום האוויר, זיהום מקורות המים, זיהום הקרקע, רעש, פגיעה במערכות אקולוגיות, מינים פולשים, קרינה ועוד, והם נאמדו בשנת 2017 בסך 31.52 מילארד ש"ח (לפי נתוני שנת 2014). המשרד להג"ס לא פרסם נתונים מעודכנים בעניין מאז, אולם בשנת 2021 הוא פרסם נתונים בתחום נזקי פליטות לאוויר (מזהמים וגזי חממה), והעריך את הנזקים מפליטות לאוויר לבדם בסך 31 מיליארד ש"ח (לפי נתוני שנת 2018). המשרד להגנת הסביבה (המשרד להג"ס או המשרד) נושא באחריות לניסוח מדיניות סביבתית ארצית משולבת וכוללנית, ופועל לשמירה על הסביבה באמצעות קידום חוקים תקנות ותקנים, פיקוח על יישומם ואכיפתם (אכיפה סביבתית). ‏המשרד הוא הגוף העיקרי, אם כי לא היחיד, האחראי לאכיפת דיני הג"ס בישראל, ופועלים בו ארבעה גורמים עיקריים, המשולבים בהליכי האכיפה: (א) המחוזות; (ב) הלשכה המשפטית; (ג) יחידות באשכול אכיפה במטה המשרד; (ד) המשטרה הירוקה. הפיקוח‏ והאכיפה‏ הם אחת מאבני ‏היסוד המרכזיות ‏בפעילות ‏המשרד. 

הביקורות הקודמת: 

 - מבקר המדינה, דוח שנתי 69ב (2019) "אכיפה בתחומי הגנת הסביבה"

 - מבקר המדינה, דוח שנתי 61ב (2011) "פעולות אכיפה בתחומי הגנת הסביבה - ממצאי מעקב"

 - מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב (2008) "פעולות אכיפה בתחומי הגנת הסביבה"

​בשנת 2019 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "אכיפה בתחומי הגנת הסביבה" (הדוח הקודם). ביקורת זו נעשתה במשרד להג"ס, ובמסגרתה בדק משרד מבקר המדינה בין היתר היבטים שונים של אכיפה בתחומי הגנת הסביבה, לרבות היבטים הנוגעים לביצוע אכיפה מינהלית ואכיפה פלילית והיבטים הנוגעים לבקרה על יעילותן (הביקורת הקודמת). המשרד להג"ס מסר את תגובתו על הממצאים שצוינו בדוח הקודם למשרד מבקר המדינה ולמשרד ראש הממשלה בדצמבר 2018, בדצמבר 2019 ובמרץ 2021 בהתאמה (תגובת המשרד על הדוח הקודם). בחודשים אפריל עד אוגוסט 2022 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב בעניין תיקון ליקויים ויישום המלצות לגבי חלק מהנושאים שצוינו בדוח הקודם. כמו כן נבדקו היבטים נוספים הקשורים לתחום האכיפה של המשרד להג"ס לרבות הזיקות וקשרי הגומלין למערכים אחרים במשרד שלא נדונו בדוח הקודם. נוסף על כך נבדק מצב עבודת התביעה הפלילית של המשרד. הביקורת נעשתה באשכול אכיפה, במשטרה הירוקה ובמחוזות מרכז ודרום של המשרד להג"ס ובלשכה המשפטית של המשרד, ובדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך, ברשות התחרות וברשות לאכיפה במקרקעין במשרד האוצר (ביקורת המעקב). בדוח ביקורת זה מובאים ממצאי ביקורת המעקב. 

מערך הפיקוח והאכיפה של המשרד להג"ס הוא אחת ‏משלוש אבני ‏היסוד המרכזיות ‏בפעילות ‏המשרד. הדוח הקודם, שממצאיו פרסמו במאי 2019, הצביע על פערים משמעותיים בתשומות, במשאבים ובתפוקות של מערך זה. הגם שבתגובתו לממצאי הביקורת הקודמת של המשרד, ולפיה נושא האכיפה הסביבתית "חשוב מאין כמוהו... וכי המשרד להג"ס לוקח אחריות מלאה על השלמת המהלך", ליישום התוכנית לשיפור פעולות הפיקוח והאכיפה שעליה הוחלט בשנת 2015, ממצאי ביקורת המעקב מלמדים כי לא חל שינוי ניכר בתמונה שעליה הצביע הדוח הקודם וכי מרבית הליקויים לא תוקנו. על אף מודעות המשרד להג"ס והנהלתו למצב הדברים, החולשות המרכזיות במערך הפיקוח והאכיפה נותרו בעינן - ירידה בפיקוח במפעלים, מיעוט פעולות אכיפה מינהליות ובעיקר פליליות באופן שעלול לפגוע בהתרעה נגד מעוולים סביבתיים; היעדר תשתית תורתית מתוקפת שתהווה בסיס לפעילות המשרד להג"ס בתחום הפיקוח והאכיפה; מבנה תפקודי שמעורר קושי בביצוע תפקידי הפיקוח והאכיפה באופן מיטבי; פערים ניכרים בין היקף משימות הפיקוח והאכיפה ובין כוח האדם הממונה על ביצוען. 

מאז הביקורת הקודמת הלכו והתעצמו האתגרים והסיכונים הטמונים בטיפול במפגעים סביבתיים, והם צפויים אף לגבור בשנים הבאות. דיני הג"ס מטילים בראש ובראשונה על המשרד להג"ס אחריות לאכיפה סביבתית בישראל, ומכאן גם החובה לנקיטת פעולות אקטיביות ונרחבות לשיפור מערך הפיקוח והאכיפה. כדי לשכלל את הטיפול הציבורי באכיפה הסביבתית על המשרד להג"ס לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת מעקב זו, לרבות גיבוש תורת אכיפה משרדית אשר תיתן מענה לבעיות הקיימות; לשפר את תהליכי עבודת גופי האכיפה במשרד; ולקדם את האכיפה המינהלית ואת האכיפה הפלילית. מומלץ כי המשרד גם יקיים בקרה שוטפת על הטמעת עקרונות העבודה שבתורת האכיפה - במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד הרלוונטיות - וכן לקיים הליך סדור של הפקת לקחים כדי לטייב ככל האפשר את הליכי עבודתו בתחום. נוכח הממצאים שעלו בדוח בנוגע לסוגיות מבניות ולסוגיות כוח אדם עלה כי רק סוגית האיוש במערך המודיעין במשטרה הירוקה תוקנה. בשים לב לייחודיות הפעילות של המשרד להג"ס באכיפת דיני הג"ס, מוצע כי המשרד להג"ס, משרד האוצר ונציבות שירות המדינה יפעלו בשיתוף פעולה כדי לבחון את הפערים הקיימים בתחומי כוח אדם ואת הדרכים לצמצומם באופן שיאפשר למשרד להג"ס לעמוד במשימותיו ולמלא את תפקידיו במלואם. 

הפערים שעלו בביקורת המעקב עולה ביתר שאת בנקודת זמן זו, שבה תחום הגנת הסביבה עומד בפתחה של רפורמה רגולטורית משמעותית - רפורמת הרישוי המשולב. במסגרת חוק חדש, יתוקנו הסדרי הרישוי וההיתרים הקיימים, באופן שהליכים אלו יאוחדו, כך שיינתן היתר סביבתי אחוּד לפעילות בעלת פוטנציאל לגרום להשפעה סביבתית ניכרת. תיקון הליקויים חיוני אפוא להשגת היעדים בתחום האכיפה הסביבתית ולהתמודדות ראויה עם האתגרים הסביבתיים לסוגיהם שעימם מתמודדת המדינה ואשר צפויים להחמיר בעתיד.