מימוש תוכנית שוה"ם 3 - התוכנית להעתקת מחנות צה"ל לצורך שיווק יחידות דיור באזורי ביקוש

תוכנית שוה"ם (שיווק והעתקת מחנות) 3 היא תוכנית לאומית אסטרטגית שבמסגרתה פועלות מערכת הביטחון (מעהב"ט) ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) להעתקת מחנות צה"ל מאזורי ביקוש לצורך שיווק הקרקעות במחנות המתפנים ובכך להגדיל את היצע יחידות הדיור (יח"ד) ב-69,185 יח"ד. התוכנית מתמקדת בפינוי יחידות צה"ל משישה מחנות עיקריים הממוקמים ברובם במרכז הארץ (שדה דב, צריפין, תל השומר, סירקין, גנים וטירה) למחנות קולטים, לאחר השלמה של עשרות פרויקטים של בינוי ותשתיות במחנות אלה. על פי סיכום שוה"ם 3, שעליו חתמו במרץ 2015 רמ"י, משרד הביטחון (משהב"ט) ומשרד האוצר, לוח הזמנים להשלמת התוכנית (פינוי המתחמים האחרונים) היה ינואר 2023; נכון למועד סיום הביקורת, מועד זה נדחה בכמעט שש שנים - לנובמבר 2028.

תקציב התוכנית מסתכם בכ-18.5 מיליארד ש"ח שרמ"י משלמת למשהב"ט ושממומנים מהכנסות משיווק הקרקעות במחנות המפונים. לתוכנית שוה"ם 3 חשיבות ברמה הלאומית וברמה הביטחונית. ברמה הלאומית מטרתה להקל את משבר הדיור כיוון שהמחסור ביח"ד, ובפרט באזור המרכז, הוא אחד הסיבות המרכזיות לעלייה במחירי הדיור בכ-51.2% מינואר 2015 - אז התקבלה החלטת הממשלה למימוש התוכנית - עד מאי 2022. ברמה הביטחונית מטרתה לאפשר את התעצמותו של צה"ל ואת שיפור התשתיות במחנותיו. 

בחודשים ספטמבר 2021 עד יוני 2022 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא מימוש תוכנית שוה"ם 3. חלק מהנתונים עודכנו עד ספטמבר 2022. אלו הנושאים העיקריים שנבדקו בביקורת: ההיבטים הכלכליים והתקציבים של התוכנית, בהם הכדאיות הכלכלית הגלומה בה והתמורה הכוללת למשהב"ט עבור פינוי מחנות צה"ל; סטטוס פינוי מחנות צה"ל והקרקעות לאחר פינוים נכון למועד סיום הביקורת; הסיבות המרכזיות שהביאו לעיכובים בפינוי המחנות, לרבות סיבות תקציביות וסיבות הרלוונטיות לפרויקטי הבינוי ולפרויקטי ה-PFI; האתגרים בפינוי מחנות בשלבים; הפיקוח והבקרה של מקבלי ההחלטות על מימוש התוכנית; ותוכניות עתידיות לפינוי מחנות ממרכז הארץ, לרבות תמונת המצב של מחנות צה"ל במרכז הארץ ופוטנציאל פינוים. הביקורת נעשתה במשהב"ט; בצה"ל; ברמ"י; במשרד האוצר; ובחברה לשירותי איכות הסביבה בע"מ. בדיקת השלמה נעשתה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (משרד התחבורה).

ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם מידע מדוח זה, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. 

תוכנית שוה"ם 3 שיצאה לדרך לפני כשבע וחצי שנים היא תוכנית בעלת חשיבות לאומית אסטרטגית שבמסגרתה פועלות מעהב"ט ורמ"י להעתקת מחנות צה"ל מאזורי ביקוש בעיקר במרכז הארץ. מימוש התוכנית יאפשר פינוי של קרקעות ששטחן הכולל גדול מ-8,000 דונם, רובן המוחלט באזורי ביקוש במרכז הארץ והיא הייתה צפויה להניב 69,185 יח"ד בשטח המחנות המתפנים - כמעט פי שלושה ממספר יח"ד השנתי הממוצע שהוגדרו כצורך באזור המרכז על פי התוכנית האסטרטגית לדיור של המועצה הלאומית לכלכלה לשנים 2017 עד 2040. 

בביקורת עלה שמעהב"ט לא עמדה בלוחות הזמנים המתוכננים לפינוי המחנות כפי שהתחייבה להם בסיכום משנת 2015. נכון למועד סיום הביקורת פינתה מעהב"ט כ-65% מסך הקרקעות שאמורות היו להתפנות במסגרת התוכנית, ומתוך כ-69,185 יח"ד שמתוכננות להיבנות על קרקעות המחנות המתפנים שווקו נכון למועד זה 11,404 יח"ד (כ-16.5%) והחל הליך בנייתן של 6,855 יח"ד (כ-10% מתוך כלל יח"ד בתוכנית; וכ-60% מתוך היחידות ששווקו). העיכובים בפינוי המחנות נעים בין תשעה חודשים לכשבע שנים, נבעו בעיקר ממחלוקות במשרד האוצר, מפערי כוח אדם במינהל המעבר דרומה, מהתארכות תהליכי קבלת ההחלטה במעהב"ט לגבי אופן ניהול פרויקט אופק רחב, מקביעת לוחות זמנים בסיכום שלא תאמו למצב בשטח ומשינויים רבים שביקש צה"ל להחיל בפרויקטים. העיכובים הניכרים ביותר הם בפרויקטי ה-PFI, והם משפיעים בפן האסטרטגי-לאומי על סוגיית משבר הדיור בכך שמתעכב שיווקן של כ-15,929עד 22,680 יח"ד שרובן במרכז הארץ.

נכון למועד סיום הביקורת, רמ"י, משהב"ט ומשרד האוצר לא סיכמו אילו מחנות ומתחמים יפונו במסגרת תוכניות פינוי עתידיות. פינוי מחנות ומתחמים אלה צפוי לאפשר הקמה של לפחות 30,694 יח"ד (מהן 586 לדיור מוגן); של לפחות 100 יחידות למלונאות; ושל כ-1,765 דונם למסחר ולתעסוקה. נוסף על כך, הפינוי יאפשר הסרת מגבלות תכנוניות שיקדמו תכנון אזרחי ופיתוח עירוני ותשתיתי משופרים, בין היתר בנגישות לצירי תחבורה, בהקמת קו של הרכבת הקלה (הקו החום) ובהרחבה של שטחים ירוקים. המחנות שיש פוטנציאל לפינוים בעתיד הם ארבעת חלקי המחנות שנותרו בצריפין כ"איים" לאחר מימוש שוה"ם 3 וכן מחנות נוספים: המש"אות, מחנה 80, יחידה של פיקוד העורף, המכללות הצבאיות, מחנה טירה ציוד, יחידה של ז"י והקריה בתל אביב. 

מומלץ כי כל הגופים הרלוונטיים - רמ"י, משהב"ט ומשרד האוצר - יבחנו באופן מקיף ויסודי את מימוש תוכנית שוה"ם 3 ואת ניהולה כדי ליישם לקחים ולטייב את תהליכי העבודה הנוגעים להסכמים עתידיים לפינוי מחנות צבאיים. עוד מומלץ כי שר הבינוי והשיכון ייזום בתיאום עם שר הביטחון ושר האוצר דיון בקבינט הדיור בעניין בחינת האפשרויות לפינוי מחנות צה"ל נוספים ממרכז הארץ לצורכי בינוי ודיור (מתוך השטח הכולל של מחנות צה"ל שיישארו לאחר מימוש תוכנית שוה"ם 3 (כ-60,000 דונם) וגיבוש מדיניות ברמה הלאומית שממנה תיגזר תוכנית אופרטיבית רב-שנתית.

תנאי מחיה ותשתיות ראויים ומכבדים משפיעים בין היתר על המוכנות והמוטיבציה של לוחמים, וכן על האפקטיביות של ההכשרות, האימונים ומשימות התעסוקה המבצעית. נוכח העובדה שבדוח מבקר המדינה בנושא תנאי מחיה ותשתיות ללוחמים בשירות חובה ובמילואים עלה כי לוחמים נתקלים בתשתיות רעועות במחנות, וכן נוכח העובדה שככלל תוכנית שוה"ם 3 לא נועדה לתת מענה על פערים בתשתיות במחנות קיימים שבהם משרתים לוחמים, מומלץ לצה"ל כי כחלק מתוכנית רב-שנתית להקמת תשתיות תינתן עדיפות להקמת מחנות חדשים ללוחמים, לרבות במסגרת תוכניות פינוי עתידיות.