לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
הלבנת הון; רגולציה; פשיעה; פשע מאורגן; חילוט; אכיפה; אכיפה כלכלית; מסחר בין-לאומי; דוח שהוטל עליו חיסיון

רקע

הלבנת הון היא פעולה שמטרתה להטמיע רכוש שקשור לפעילות עבריינית ברכוש בעל אופי חוקי ותמים, באופן שלא ניתן יהיה להתחקות אחר מקורו הבלתי חוקי. במסגרת הצטרפותה של מדינת ישראל למאבק הבינלאומי בהלבנת הון ומימון טרור, הוקמה בשנת 2002 הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (רשל"ה).

תפקידה של רשל"ה הוא לקבל דיווחים (בכל שנה - מאות אלפי דיווחים רגילים ועשרות אלפי דיווחים בלתי רגילים) מגופים מדווחים (ובהם תאגידים בנקאיים, נותני שירותים פיננסיים ועוד), המחויבים להעביר לה דיווחים לפי חוק איסור הלבנת הון, להזין אותם למאגר המידע שתחת אחריותה, לנתחם ולהעביר מודיעין פיננסי (כתבות מידע) לרשויות אכיפה וביטחון, ובכללן, המשטרה, שירות הביטחון הכללי, רשות המיסים, אגף המודיעין בצה"ל ורשות ניירות ערך (לקוחות המידע).

בדוח משטר איסור הלבנת הון בישראל, שפרסם מבקר המדינה במאי 2022, נבחן תפקודם של המאסדרים ומשרדי ממשלה נוספים הקשורים לפעילות בתחום זה וכן נבחנו השפעות הרגולציה על לקוחות הגופים המפוקחים.

בדוח הנוכחי נבחנה אפקטיביות פעילותה של רשל"ה, בהיבטים של קליטת הדיווחים מהגופים המדווחים, הזנתם למאגר המידע והעברת מידע ללקוחות המידע, ואפקטיביות מערך האכיפה והבקרות על תפקוד רשל"ה.

רשימת קיצורים של מונחים מקצועיים המשמשים בדוח זה מופיעה בסיומו של התקציר. 


נתוני מפתח

  • 2.16 מיליון דיווחים רגילים ו-100,000 דיווחים בלתי רגילים

    התקבלו ברשל"ה בממוצע לשנה בין השנים 2017 - 2021

  • 68% מהדיווחים הבלתי רגילים

    בשנים 2017 - 2021 לא הגיעו לרשל"ה כנדרש ככלל, בתוך יומיים מכתיבתם

  • 57% מהדיווחים הרגילים ו-33% מהדיווחים הבלתי רגילים

    הועברו לרשל"ה על ידי הגופים המדווחים בשנים 2017 - 2021 באופן לא מקוון

  • ב-29% מ-887 משובים משטרתיים

    שהתקבלו ברשל"ה בשנים 2019 - 2021, ביחס לכתבות מענה, עלה כי הכתבה לא כללה מידע רלוונטי לחקירה, ובלפחות 67% מהם הכתבה לא הצביעה על כיווני חקירה חדשים...

  • ב-95% מהכתבות (2,243)

    שהופקו בשנים 2020 - 2021, רשל"ה לא צירפה גרף מסוים

  • 230,000 דיווחים בלתי רגילים

    הוזנו למאגר המידע מאוקטובר 2021 עד אוקטובר 2022, ללא מיצוי מידע מודיעיני שצורף להם

  • 52 מתוך 60 (87%) כתבות יזומות מרכזיות

    שהועברו מרשל"ה למשטרה בשנים 2018 - 2020, לא הביאו לפתיחה בחקירה

  • 8 מיליון ש"ח מתוך 144 מיליון ש"ח

    סך שווי תפיסות רכוש בתיקי הלבנת הון בשנת 2020, שלגביהן העריכו פרקליטים כי היתה לרשל"ה תרומה בהיבטים שנבדקו

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ 2020 עד יוני 2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים רוחביים הנוגעים לליבת פעילות הרשות לאיסור הלבנת הון. הביקורת בוצעה ברשל"ה; במשטרת ישראל (להלן - המשטרה); ברשות המיסים; בחטיבת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל (להלן - המפקח על הבנקים); ברשות ניירות ערך; וברשות שוק ההון. בירורי השלמה בוצעו במטה משרד המשפטים, בפרקליטות המדינה, במחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי) במשרד המשפטים (להלן - מחלקת ייעוץ וחקיקה), במשרד ראש הממשלה ובמערך הסייבר הלאומי. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח דוח זה במלואו על שולחן הכנסת אלא לפרסם רק חלקים ממנו. זאת לשם שמירה על ביטחון המדינה וכדי למנוע פגיעה ביחסי חוץ ובקשרי מסחר בין-לאומיים שלה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

במסגרת הביקורת נותחו נתונים מתוך בסיסי הנתונים של רשל"ה. יצוין כי פעילותה של רשל"ה נבחנה בדוחות בין-לאומיים של ארגון ה-MONEYVAL בשנת 2008 (ודוחות מעקב בשנים 2009 ו-2011) ובשנת 2013, וכן על ידי ארגון ה-FATF בשנת 2018.

דוח זה משלים סדרה של שלושה דוחות מרכזיים שעוסקים בפעילות המדינה כנגד ארגוני פשיעה ופשיעה חמורה, אשר הצביעו על ליקויים בתפקוד הרשויות בהיבטי רגולציה, מודיעין וחילוט: דוח מבקר המדינה בנושא המאבק בפשיעה באמצעות אכיפה כלכלית וחילוטים (2020) וכן דוח מבקר המדינה בנושא המשטר למניעת הלבנת הון ומימון טרור (2022) - דוח רגולציה מערכתי. 


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    היקפי פעילות קליטת מידע והפקת מידע של רשל"ה - בשנים 2017 - 2021 קיבלה רשל"ה 85,517 מקבצי דיווחים רגילים על 10.8 מיליוני פעולות, ו-500,013 דיווחים בלתי רגילים (על אודות פעולות חריגות, או כאלה המעלות חשש שהן קשורות לפעילות אסורה לפי חוק איסור הלבנת הון)...
  • dislike
    בקרות רשל"ה על מיצוי וקליטה של מידע מדיווחים בלתי רגילים - 27% מהדיווחים שנבדקו על ידי רשל"ה לא הוזנו כלל למאגר המידע בסופו של התהליך המחשובי בשל ליקוי בו, וב-27% נוספים מהדיווחים נמצאו ליקויים במיצוי המידע כנדרש או בהזנתו. למרות קיומם של ליקויים בהזנת...
  • dislike
    הצטברות עשרות אלפי דיווחים שלא הוזנו למאגר המידע - בשנים 2017 - 2022 הצטברו ברשל"ה עשרות אלפי דיווחים בלתי רגילים שלא הוזנו למאגר המידע. בשנים 2020 - 2021, בין היתר בעקבות מגפת הקורונה, מלאי הדיווחים שלא הוזנו גדל לכ-50,000,שהם כ-50% ממלאי הדיווחים השנ...
  • dislike
    תצורת הדיווחים ואופן העברתם לרשל"ה - בחלוף למעלה מ-15 שנים לאחר הקמת רשל"ה, בין השנים 2017 - 2021 מרבית מקבצי הדיווחים הרגילים (49,029; 57%) וכ-33% מהדיווחים הבלתי רגילים (162,228) התקבלו ברשל"ה באופן לא מקוון (באמצעות דואר ישראל, דואר שליחים, מסירה יד...
  • dislike
    קבלת דיווחים רגילים באיחור - רשל"ה לא נקטה בפעולות בקרה שיבטיחו קבלת הדיווחים הרגילים, בכלל או באופן תקין, במועד. בשנים 2021-2017 חלק ממקבצי הדיווחים הרגילים של התאגידים הבנקאיים לא הועברו אליה בתוך תשעה ימים מתחילת תקופת הדיווח, כפי שנקבע בתקנות הדיוו...
  • dislike
    קבלת דיווחים בלתי רגילים באיחור - 68% מהדיווחים על אירוע בלתי רגיל שהועברו לרשל"ה בשנים 2017 - 2021 ושהוזנו למאגר בתקופה זו (320,173 מתוך 472,110 דיווחים בלתי רגילים שנבדקו), הועברו לאחר מעל יומיים מיום כתיבת הדיווח.
  • dislike
    איחורים בהזנת דיווחים רגילים למאגר המידע - 95% ממקבצי הדיווחים הרגילים שהוזנו ידנית בשנים 2017 - 2021 (4,823 מתוך 5,131 מקבצי דיווחי פעולות רגילות), הוזנו שלא כנדרש, בתוך פרק זמן ארוך באופן משמעותי מיום אחד, המועד הנדרש לפי נוהלי רשל"ה (עד 270 ימים).
  • dislike
    איחורים בהזנת דיווחים בלתי רגילים למאגר המידע - למרות שבנוהלי רשל"ה נקבע כי דיווח בלתי רגיל חייב להיות מוזן למאגר המידע בתוך 48 שעות עבודה מרגע קבלתו ברשות, בשנים 2017 - 2021 מרבית הדיווחים הבלתי רגילים שאינם מובנים ((unstructured (כ-76%; 263,085 מתוך...
  • dislike
    מיצוי פוטנציאל המידע המודיעיני המתקבל ברשל"ה - עלו ליקויים בנוגע למיצוי ולקידוד של מידע מודיעיני הנכלל בדיווחים לצורך הזנתו למאגר המידע.
  • dislike
    מיצוי מידע מודיעיני אשר מתקבל מגופים מסוימים - מידע רב המגיע מגופים מסוימים בנושאי הלבנת הון ומימון טרור, שמסתכם לכל הפחות ב-3,567 מידעים בשנים 2021-2017 - אינו ממוצה ומקודד לצורך הזנתו למאגר המידע או ממוצה באופן חלקי בלבד ובכך נפגעת שלמותו ועדכניותו ש...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      תצורת הדיווחים ואופן העברתם לרשל"ה וקבלת דיווחים באיחור - מוצע כי רשל"ה תמשיך לאמץ שיטות עבודה מתקדמות וכי תשלים את הטמעתן באופן סדור ומיטבי, לשם קבלתם והזנתם של דיווחים רגילים ובלתי רגילים באופן מקוון ובתצורה מובנית ככל האפשר, תוך שילקחו בחשבון העלויו...
    • [alt]
      קבלת דיווחיים רגילים ובלתי רגילים באיחור - על המפקח על הבנקים, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, ורשות ניירות ערך, לבחון את הנתונים בנוגע למועדי העברת הדיווחים לרשל"ה המובאים בדוח זה ולפעול בהתאם לסמכויות המוקנות להם בדין על מנת לוודא כי הגופים הנתונים לפיק...
    • [alt]
      משכי זמן הטיפול להזנת דיווחים על ידי רשל"ה למאגר המידע - מוצע כי מנכ"ל משרד המשפטים יקבע מתווה פעולה לתיקון ליקויים שהועלו בדוח זה, באופן שיבטיח הזנה שלמה ומלאה של דיווחים בלוחות זמנים כמתחייב מנוהלי רשל"ה. כמו כן מוצע למנכ"ל לבחון קביעת מנגנוני פיקוח...
    • [alt]
      מיצוי פוטנציאל המידע המודיעיני המתקבל ברשל"ה - מומלץ כי רשל"ה תפעל למלא את תפקידה למצות מידע באופן שיאפשר להפיק את מרב התועלת מהדיווחים המועברים, וזאת באמצעות טיוב יכולותיה בתחום הקידוד , הריכוז והארגון של המידע שמועבר אליה, ובין היתר באמצעות שדרוג מער...
    • [alt]
      בקרות רשל"ה על מיצוי וקליטה של מידע מדיווחים בלתי רגילים - מוצע כי רשל"ה תבחן את הגדלת מספר הבקרות שהיא מבצעת על קליטת הנתונים ועל מיצוי המידע, תאתר דפוסים שגורמים לשיעור ליקויים גבוה ותפיק לקחים שיאפשרו הקטנת שיעור הטעויות והליקויים. עוד מוצע כי רשל"ה...

    סיכום

    רשל"ה משמשת יחידת מודיעין פיננסי שייעודה לסייע לרשויות האכיפה והביטחון במילוי תפקידן במניעה ובחקירה של עבירות הלבנת הון ומימון טרור ובהעמדה לדין בגינן. לשם כך, הופקדו בידיה סמכויות לדרוש ולקבל מידע רב מגופים פיננסיים ועסקיים, לנתחו ולהעבירו בתוך זמן קצר כידיעות לרשויות האכיפה (כגון משטרת ישראל ורשות המיסים) ולרשויות הביטחון (כגון השב"כ), על מנת שאלו יפעלו למניעת פשיעה ולאכיפת הדין בתחומי הלבנת ההון ומניעת טרור. 

    דוח ביקורת זה חשף שורה ארוכה של ליקויים בתפקודה של רשל"ה וביכולתה למלא את תפקידה תוך יישום תהליכים ליבתיים בעבודתה באופן יעיל ומיטיבי, באופן שעשוי לפגוע ביכולתה לסייע לרשויות האכיפה והביטחון במילוי תפקידן במניעה ובחקירה של עבירות הלבנת הון ומימון טרור ובהעמדה לדין בגינן, כל זאת תוך איזון עם הזכות לפרטיות. אלו מחייבים את משרד המשפטים לקיים בחינות ולנקוט בפעולות בכמה תחומים עיקריים:

    1. תוצריה של רשל"ה - תוצריה של רשל"ה צריכים להיבחן בראי הנטל הכבד שהוטל על הציבור והגופים הפיננסיים הנדרשים לקיים משטר דיווחים נרחב וסבוך הכרוך בתשומות כספיות וביורוקרטיות רבות. כמו כן, ממצאי סקר הפרקליטים שנערך על ידי משרד מבקר המדינה, ביחס לתרומת כתבות רשל"ה לגיבוש תשתית ראייתית ואיתור נכסים לחילוט, מצריכים בחינה באיזו מידה התשומות שהשקיעו המערך הממשלתי והמגזר הפרטי ביישום החובות במשטר איסור הלבנת הון ומימון טרור, לרבות העלויות שאינן ניתנות לכימות, הולמות את מידת האפקטיביות של מערך האכיפה במימוש עקרון יסוד של האכיפה הכלכלית - חילוט רכוש הכולל את פירות העבירה או רכוש בשוויים.

    2. הערכת הביצועים של רשל"ה - הליקויים שהועלו מחייבים בחינה וניתוח של התהוותם ואופן הטיפול בהם. 

    3. סטנדרט תפקודי מחייב - א. ביצוע שינוי משמעותי במערך התפקודי של רשל"ה בתחום הקליטה, הניתוח וההעברה של המידע הרב המגיע אליה, מחייב הטמעה של יעדים מדידים לתפקודה בכל הנוגע לפעילויות הליבה שהיא מקיימת; וכן מדידה ומעקב שוטף אחר הביצועים שלה והפקת לקחים מתוצאות המדידה. ב. נדרש לחדד את ההבנה ולהטמיע ברשל"ה דפוס תפקודי לפיו מידע משמעותי המתקבל אצלה או שנדרש ממנה על ידי גופי האכיפה והביטחון אשר אינו מטופל ומנותח בתוך פרק זמן קצר - עלול לפגוע ביכולת של גופים אלו למנוע עבירות ולאכוף את הדין ביחס לתחום הלבנת הון, מימון טרור ועבירות מקור, במסגרת המאבק בפשיעה החמורה והמאורגנת והמלחמה כנגד הטרור. 

    4. שקיפות עבודת רשל"ה - בדיווחים שמסרה רשל"ה במהלך השנים לוועדת חוקה חוק ומשפט, להנהלת משרד המשפטים, לרגולטורים, לגופים המדווחים ולציבור - לא היה כדי לשפוך אור על הפערים התפקודיים שבעבודתה או על מידת האפקטיביות שלה בהיבט של תרומה לפעילות לקוחות המידע. מוצע על כן לקבוע סטנדרט למסירת דיווחים אלו תוך הגדרת רזולוציית המידע המועבר ותדירותו. 

    5. הפיקוח על נש"פים - מוצע כי ככל שרשל"ה אכן תוסמך בעתיד, בהתאם להחלטת הממשלה, לפקח על מגזר הנש"פים, הרי שלאור הסיכון להלבנת הון הנשקף ממגזר זה ובפרט מנותני שירותי מטבע (צ'יינג'ים) ונותני שירותים במטבעות קריפטוגרפיים, היא תבצע פעולות פיקוח, ביקורת ואכיפה על מגזר זה, שיבטיחו העברת דיווחים איכותיים, אשר יהיה בהם כדי לתרום למאבק בפשיעה החמורה והמאורגנת ובמימון טרור, שעושים שימוש במוסדות פיננסיים במגזר זה. 

    האחריות לפעולתה התקינה של רשל"ה מוטלת על שר המשפטים, מנכ"ל משרד המשפטים וראשת רשל"ה. על כן גורמים אלו מחויבים לנקוט בכל הפעולות הדרושות על מנת להבטיח את השיפור הנדרש בפעילות הליבה של רשל"ה, ולהמשך טיוב שיתוף הפעולה בינה ובין לקוחות המידע. פעולה זו דרושה כדי להצדיק את הטלת משטר הדיווחים ועלויותיו על הציבור, כדי לתרום באופן אפקטיבי לרשויות החקירה והביטחון, בפרט במלחמה כנגד פשיעה מאורגנת, פשיעה חמורה ומימון טרור, וכדי שרשל"ה תקיים את ייעודה לפי חוק, ביעילות ומועילות.