הקמת מערכת סחר חוץ חדשה ברשות המיסים - פרויקט "שער עולמי"

​הביקורת הקודמת: מבקר המדינה, דוח שנתי 67א (2016), "פרויקט שער עולמי להקמת מערכת סחר חוץ חדשה ברשות המיסים", עמ' 303 - 355.

תהליך הגלובליזציה מתבטא בעלייה בהיקף הסחר הבין-לאומי (יבוא ויצוא) בסחורות ובשירותים. פרויקט "שער עולמי" הוא פרויקט להקמת מערכת מחשוב חדשה במינהל המכס ברשות המיסים בישראל לניהול סחר החוץ של מדינת ישראל, לרבות מעבר מהיר של סחורות אל המדינה וממנה. הפרויקט מבוצע במיקור חוץ על ידי ספק חיצוני (חברה א'). הוא החל ב-2008 ובמשך השנים חלו בו עיכובים רבים. במועד סיום הביקורת עלו לאוויר שלבים א', ב' ו-ג' של הפרויקט (בתחום היבוא). השלב האחרון בפרויקט - שלב ד' (יצוא) - מתוכנן להסתיים ב-2023. 

בחודשים מאי 2021 עד מרץ 2022 בדק משרד מבקר המדינה את פרויקט שער עולמי. נבדקו בעיקר הנושאים האלה: העיכובים בלוח הזמנים של הפרויקט; ההתקשרויות עם חברה א'; שביעות הרצון של משתמשי המערכת והיבטים באבטחת המידע שלה. הביקורת נעשתה ברשות המיסים בישראל (להלן - רשות המיסים או הרשות). בדיקות השלמה נעשו במערך הדיגיטל הלאומי במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - מערך הדיגיטל) וכן במערך הסייבר הלאומי שבמשרד ראש הממשלה (להלן - מערך הסייבר). בדוח זה נבחנה בעניינים מסוימים פעולת מינהל המכס שברשות המיסים לתיקון ליקויים שהועלו בדוח ביקורת קודם שפרסם מבקר המדינה בנושא הפרויקט בשנת 2016  (דוח הביקורת הקודם).

הדוח שבנדון הומצא לראש הממשלה ביום 31.7.22 והוטל עליו חיסיון עד לדיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה. מתוקף הסמכות הנתונה למבקר המדינה בסעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, התש"יח-1958 [נוסח משולב], ובשים לב לנימוקי הממשלה, לאחר היוועצות עם הגופים האמונים על אבטחת המידע הביטחוני ובתאום עם יו"ר הכנסת, משלא התכנסה ועדת המשנה האמורה, הוחלט לפרסם דוח זה תוך הטלת חיסיון על חלקים ממנו. חלקים אלה לא יונחו על שולחן הכנסת ולא יפורסמו. ממצאי דוח הביקורת והמלצותיו נכונים למועד המצאתו האמור לעיל.

פרויקט שער עולמי להקמת מערכת סחר חוץ חדשה הוא פרויקט מורכב ובעל חשיבות לאומית. המערכת משרתת כ-1,200 משתמשים פנימיים ברשות המיסים וכן מעל 1,500 גורמים חיצוניים בקהילת סחר החוץ, והיא נועדה לייעל ולשפר את השירות לאורך שרשרת האספקה של עסקת יבוא-יצוא ולהגביר את אכיפת חוקי הסחר; המערכת משמשת רכיב משמעותי בניהול סחר החוץ של מדינת ישראל. מימוש שלב היבוא במערכת ב-2018 תרם רבות לייעול הליכי העבודה בתחום היבוא, באמצעות ניהולם באופן ממוחשב וצמצום הצורך בהגעה פיזית לאתרי המכס לצורך קבלת שירות.

הקשיים הרבים בפרויקט במשך השנים הובילו לשתי בוררויות ולעיכובים רבים ואף גרמו לדחייה במימוש התועלות המשקיות של המערכת, לרבות הקטנת עלויות הסחר, מעבר מהיר של סחורות אל המדינה וממנה ושיפור השירות לאזרח. בגלל עיכובים אלו נדרשה רשות המיסים שוב ושוב להאריך את תקופת ההתקשרות עם חברה א' וכן להגדיל את סכומי ההתקשרות עימה במאות אחוזים, וכל זאת במסלול של פטור ממכרז, אשר ניתן במציאות של סטייה ניכרת מתקציב הפרויקט ועיכוב של למעלה מעשור בהשלמתו. במהלך שנות הפרויקט הייתה חברה א' אחראית הן לתחזוקת המערכת הישנה והן לפיתוח המערכת החדשה ותחזוקתה ובכך נוצר מצב של "יחסי ספק-לקוח שבויים" ו"ספק בעל אישיות כפולה". 

מומלץ כי רשות המיסים תפעל להשלמת המערכת על פי לוחות הזמנים שקבעה, וכן לשפר את התחומים שבהם עלה חוסר שביעות רצון בקרב משתמשי המערכת, ולוודא כי הספק עומד ברמת השירות על פי המדדים שנבחנו. כמו כן, לנוכח התגברות האיומים בתחום הגנת הסייבר על מערכות קריטיות בממשלה וביצוע הפרויקט במיקור חוץ, על הרשות לפעול באופן שיבטיח הובלה ותכנון של נושא הגנת הסייבר על המערכת ומציאת פתרונות לכל צורכי אבטחת המידע העדכניים שלה.

עקב העיכובים בפרויקט והיעדר התחרות במכרז מ-2004, תקופת ההתקשרות המצטברת של רשות המיסים עם חברה א' בנוגע לשתי המערכות תימשך 48 שנה והיקפה הכספי יעלה על מיליארד ש"ח. מומלץ כי רשות המיסים ומערך הדיגיטל יבחנו את המשמעות של חיבור רב-שנים לספק אחד. בכלל זה מוצע לבחון צעדים לעידוד התחרות במכרזי תקשוב גדולים בממשלה ולשימור הידע בגוף הממשלתי. כן מומלץ שמערך הדיגיטל ימשיך בהפקת הלקחים מפרויקט זה לשם הטמעתם בפרויקטים בעלי היקף דומה במערכת הממשלתית וכן יבחן את הצורך במיפוי ההתקשרויות בתחום התקשוב לממשלה. בחינה כזו נחוצה לצורך זיהוי בעיות יסוד והפקת תובנות מערכתיות, הן בתחום הניהול של פרויקטים גדולים בפיתוח תוכנה בממשלה והן בתחום ההתקשרויות בנושא התקשוב בממשלה.