לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

​בשנים האחרונות נקטו ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה מדיניות להפחתת השימוש בפחם לייצור חשמל, זאת בין היתר כדי לצמצם את זיהום האוויר הנפלט כתוצאה מייצור חשמל באמצעות פחם ובשל יעדים שקבעה הממשלה בעקבות הסכמים בין-לאומיים להפחתת פליטות גזי חממה. במשק החשמל פועלות עשר יחידות ייצור חשמל בפחם, כולן בבעלות חברת החשמל לישראל בע"מ (חח"י) ומופעלות על ידה. בשנת 2019 החליט שר האנרגייה על הסבת שש יחידות פחמיות שבהן הותקנו אמצעים להפחתת פליטות (סולקנים) לגז טבעי. בשנת 2021 החליט שר האנרגייה על שימור ארבע היחידות הפחמיות, שבהן לא הותקנו סולקנים, כביטוח משקי לשנת חירום, זאת לאחר הפסקת פעילותן השוטפת בשנת 2022 כתלות בקיום התנאים שהוגדרו בהחלטת ממשלה 4080. 

נתוני מפתח

  • 10 יחידות פחמיות

    שש מהן עתידות לעבור הסבה לגז טבעי, וארבע מהן עתידות להיכנס לשימור בשנת 2022

  • 35% שיעור הירידה בייצור החשמל באמצעות פחם משנת 2015 עד שנת 2020, בין היתר בשל מדיניות הפחתת השימוש בפחם שנקט משרד האנרגייה

    1.4

  • מיליארד ש״ח העלות העודפת נטו (בערכים מהוונים) של פרויקט השימור כפי שחישבה רשות החשמל. לאחר עדכון והפנמה מלאה של העלויות החיצוניות עלות זו גדלה ל-2.7 מיליארד ש"ח, והיא עלולה להאמיר ל-4.3 מיליארד ש"ח בשקלול עלויות אפשריות מהגדלת ההפעלות התקופתיות ומעלויות גריטה נמוכ...

    124

  • מיליון ש״ח העלות השוטפת השנתית (בערכים מהוונים) של פרויקט השימור, המורכבת מעלויות תפעול, עלויות עובדים, עלות דלקים ועלויות נזקי זיהום האוויר

    1,440

  • מגוואט ההספק המותקן של יחידות 1 - 4 בתחנת אורות רבין, הפועלות ללא סולקנים ועתידות להיכנס לשימור בשנת 2022

    3,400

  • מגוואט ההספק המותקן של שש היחידות הפחמיות העתידות לעבור הסבה לגז בשנים 2022 - 2026

    1.3

  • מיליארד ש״ח העלות העודפת נטו (בערכים מהוונים) של פרויקט הסבת היחידות הפחמיות שבהן הותקנו סולקנים

    1.6

  • מיליארד ש״ח החיסכון האפשרי (בערכים מהוונים) מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות עד שנת 2045

פעולות הביקורת

​בחודשים מרץ עד דצמבר 2021 בדק משרד מבקר המדינה את אופן קבלת ההחלטות של משרד האנרגייה על שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם לגז טבעי, לרבות התחשיבים שבוצעו והחלופות שנשקלו בבסיס החלטות אלו. הביקורת נעשתה במשרד האנרגייה, רשות החשמל (הרשות), חח"י והמשרד להגנת הסביבה. בדיקות השלמה נעשו בחברת נגה - ניהול מערכת החשמל בע"מ. 


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    ייחודיות פרויקט השימור של יחידות 4-1 - שימור תחנות כוח פחמיות במתווה אותו הציעה חח"י לא נוסה באף מדינה אחרת בעולם. מרבית המדינות שנסקרו על ידי הרשות גורטות את התחנות הפחמיות, ומדינות בהן יש חשש לביטחון האנרגטי ממשיכות להפעילן.
  • dislike
    אומדני עלות הגריטה של יחידות 1 - 4 במסמך השימור - על אף ההתאמות שביצעה הרשות להערכת עלות הגריטה של חח"י (אשר הקטין את אומדן עלויות הגריטה מ-687 מיליון ש"ח ל-506 מיליון ש"ח), עלות הגריטה שהובאה בחשבון במסמך השימור גבוהה עד פי שניים מהעלויות המקבילות שנמ...
  • dislike
    פוטנציאל הסטייה של עלות פרויקט השימור בגין הפעלות תקופתיות - בין טיוטת השימור לבין מסמך השימור עדכנה חח"י את הערכתה לגבי מספרן ומשכן של ההפעלות התקופתיות הנדרשות לצורך שימור היחידות. על פי אומדן משרד מבקר המדינה, משמעות שינוי זה מוערכת בכ-1.5 מיליארד ש...
  • dislike
    עדכון עלויות חיצוניות של שימור היחידות 1 - 4 בשנת חירום - הרשות לא עדכנה את ערכי העלויות החיצוניות של נזקי פליטות המזהמים המקומיים וגזי החממה בשנת חירום במסמך השימור, ולא כללה את העלויות החיצוניות מנזקי פליטות גזי החממה בעלות העודפת הכוללת של פרויקט הש...
  • dislike
    עדיפות לייצור חשמל בשעת חירום מיחידות 70 - 80 על פני יחידות 1 - 4 - אספקת חשמל מהפעלת יחידות 70 - 80 ויחידות 1 - 4 בתחנת אורות רבין בו-זמנית איננה אפשרית, ולפיכך קיימת תחליפיות בין יחידות 70 - 80 המופעלות באמצעות סולר ליחידות 1 - 4 המופעלות באמצעות פחם...
  • dislike
    היתכנות השימוש ביחידות 1 - 4 כמענה למחסור בחשמל בעת אירוע חירום - לנוכח העובדה כי החזרת יחידות 1 - 4 אינה מתבצעת בו-זמנית, והשלמתה חופפת את מרבית תקופת אירוע החירום המוגדרת בתרחיש הייחוס, ולנוכח השונות בין הערכות החברה לגבי זמן החזרה משימור, קיימת אי-ו...
  • dislike
    כוח אדם משותף לתפעול יחידות 1 - 4 וליחידות 70 - 80 - ההתבססות על כוח אדם משותף לתפעול יחידות 70 - 80 ויחידות 1 - 4, והצורך בהסטת עובדים מיחידות 70 - 80 ליחידות 1 - 4 לצורך החזרתן משימור, עלולים לפגוע בפעילות הסדירה של יחידות 70 - 80 בעת חירום ובאספקת ה...
  • dislike
    חוסר הוודאות בהחזרת היחידות 1 - 4 משימור - הפערים בין מסמך השימור משנת 2016 לבין מסמך השימור משנת 2020 והשינוי במתווה השימור שהציגה החברה מעלים ספקות בדבר יכולת החזרה משימור של יחידות 1 - 4. מתווה השימור החדש שהציגה חח"י ב-2020 לא התבסס על התקדמות טכנו...
  • dislike
    שקלול הירידה בביקוש לחשמל בשנת חירום לצורך חישוב אומדן הנזק למשק מגריטת יחידות 1 - 4 - אומדן הנזק הצפוי למשק בשנת חירום כתוצאה מגריטה של יחידות 1 - 4 בסך 20 מיליארד ש"ח שביצעה חח"י לא הביא בחשבון את הספרות המחקרית ואת ניסיון העבר בנוגע לשינויים בביקוש...
  • dislike
    משטר ההפעלה של היחידות המוסבות - הנצילות ביחידות הפחמיות, הן לפני ההסבה והן אחריה, נמוכה יחסית ליחידות הייצור בגז טבעי במשק החשמל. לפי הערכות חח"י, הנצילות ביחידות המוסבות לאחר ההסבה תהיה כ-38%, לעומת הנצילות הממוצעת של יחידות ייצור בגז קיימות שהיא כ...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מומלץ כי משרד האנרגייה והרשות יבחנו על בסיס שנתי את הצורך בשימור יחידות 1 - 4 ואת כדאיות המשך שימורן, ויפעלו לגריטתן בהתאם לבחינת הכדאיות, זאת בכפוף לשמירה על הבטחת אספקת החשמל בעת שגרה ובעת חירום ולקידום החלופות לייצור חשמל ביחידות אלה בהקדם.
    • [alt]
      מומלץ כי נוכח הפער בין עלות הגריטה שהעריכה חח"י לעלויות בפועל בארצות הברית (פער של 417 - 487 מיליון ש"ח), הרשות תבחן את מבנה העלויות בפרויקט השימור ותיתן ביטוי לפערים הללו בעת ביצוע בקרת העלויות של הפרויקט. עוד מומלץ כי הרשות תבצע בחינה של העלויות הנגז...
    • [alt]
      מומלץ כי חח"י והרשות יבחנו את מספר העובדים הדרוש להחזרת יחידות 1 - 4 משימור בלי לפגוע בכשירות של יחידות 70 - 80, ויפעלו לכמת את עלותם ולשקף זאת בעלויות השימור. כמו כן מומלץ לבחון את מתווה ההחזרה של יחידות 1 - 4 בדגש על השימוש בכוח אדם משותף מיחידות 70...
    • [alt]
      מומלץ כי משרד האנרגייה, הרשות וחח"י יבחנו את פרויקט השימור ואת משמעויותיו לנוכח עלויותיו העודפות, הסיכונים הטמונים בו והחלופות הקיימות לו, כגון ייצור בסולר ביחידות 70 - 80 בתחנת אורות רבין.
    • [alt]
      לנוכח החיסכון הפוטנציאלי בעלויות הדלקים ובעלויות החיצוניות מזיהום אוויר, ובהתאם לפער בין העלות ההונית של שימור יחידות 1 - 4 לתקופה של 12 שנים המסתכמת בכ-162 מיליון ש"ח בהתאם להערכת חח"י, זאת לעומת חיסכון אפשרי מהפעלה עונתית בסך של כ-1.6 מיליארד ש"ח (לת...

    סיכום

    ​בשנים האחרונות מדיניות ממשלת ישראל ומשרד האנרגייה היא צמצום השימוש בפחם לייצור חשמל, בין היתר כדי להפחית את זיהום האוויר ואת גזי החממה הנפלטים משימוש בפחם לייצור חשמל. החלטת שר האנרגייה על שימור יחידות 1 - 4 כביטוח משקי לשעת חירום כרוכה בעלות משקית עודפת העשויה להאמיר עד ל-4.3 מיליארד ש"ח. אולם הסיכונים הטמונים בו ואי-הוודאות בנוגע להחזרת היחידות משימור מעלים ספק לגבי יכולתו של הפרויקט לספק ביטוח משקי. פרויקט זה אף מהווה תחליף מלא לייצור חשמל ביחידות 70 - 80 החדשות, היעילות והמזהמות פחות, ובעת חירום הייצור ביחידות 1 - 4 יבוא על חשבונן. במקביל לפרויקט השימור החליט שר האנרגייה על פרויקט הסבת היחידות הפחמיות (אלו שאינן מיועדת לשימור). פרויקט זה הוא בעל כדאיות כלכלית ומשמש החלופה הטובה ביותר להפסקת השימוש בפחם כל עוד קיימות מגבלות טכנולוגיות המצריכות יכולת גיבוי בהספק מותקן קונוונציונלי לייצור חשמל באנרגיות מתחדשות. עם זאת, קיים פוטנציאל לחיסכון מהותי מהפעלה עונתית של היחידות המוסבות במקום הפעלה קבועה בעומס מזערי (Must Run).