הלוואות ומקורות אשראי של גופים שונים

קיומם של מקורות אשראי, כגון לקיחת הלוואות וגיוס חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב (להלן - אג"ח), הוא נדבך מהותי לכל ישות כלכלית באשר היא. מצד אחד, מינוף נכון ומבוקר יכול לגשר על בעיות תזרימיות, להשיא את רווחי הישות ולאפשר את פיתוחה ושגשוגה. מצד שני, מינוף ברמת סבירות שאינה הולמת טומן בחובו סיכונים רבים, כמו חוסר יציבות כלכלית ובמקרה הגרוע - פשיטת רגל. 

חוק מילווה המדינה, התשל"ט-1979, מאפשר לממשלה ללוות כספים לטובת כלל צורכי המדינה ובכך למקסם את התועלות הנובעות מהנפקת איגרות חוב. בהתאם לכך, גיוס החוב של הממשלה נעשה באופן מרוכז על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. לעומת זאת, ישויות שונות - חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים - רשאיות להנפיק אג"ח וליטול הלוואות במגבלות מסוימות. לרשות ישויות אלה עומדות כמה אפשרויות מימון: בנקים, שוק ההלוואות הפרטי (משקיעים מוסדיים - קרנות פנסייה, חברות ביטוח, קרנות השתלמות וקופות גמל), אג"ח המונפקת למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקת בבורסה בהנפקה ציבורית. 

דוח זה סוקר את דרכי המימון של חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים, ומפרט בנוגע לשאלות עד כמה השתנו דרכי המימון במשך השנים, ועד כמה התאימו את עצמן לשינויים שהתרחשו בשוק האשראי. 

​בחודשים יולי 2021 עד מרץ 2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בדרכי המימון השונות של מגוון ישויות: חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, קופות חולים ותאגידים סטטוטוריים. הבדיקה כללה סקירה של מסלולי המימון הפוטנציאליים והתחרותיים העומדים לרשות הישויות האמורות: אשראי בנקאי, אשראי מוסדי ואשראי חוץ-בנקאי, אג"ח המונפקות למשקיעים מוסדיים בהנפקה פרטית ואג"ח המונפקות בבורסה בהנפקה ציבורית. הבדיקה נעשתה בגופים האלו: במשרד הפנים - באגף בכיר לתאגידים עירוניים ובאגף בכיר לתקציבים;  במשרד האוצר - באגף החשב הכללי  ובאגף התקציבים; במשרד הבריאות - באגף לפיקוח על הקופות ושירותי בריאות נוספים (שב"ן); ברשות החברות הממשלתית, לרבות יחידת ההנפקות וברשות שדות התעופה. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובמרכז השלטון המקומי. 

הרחבתם של מקורות המימון של הישויות הממשלתיות השונות וגיוונם חשובים ביותר לשם חיזוק הצמיחה במשק, עידוד ושכלול של שוק ההון הסחיר והבלתי סחיר ויצירת חלופה נוספת למימון הבנקאי. שכלול ופיתוח של שוק ההון בישראל צפויים לקדם את הנזילות בשוק ההון הישראלי, להגדיל את מחזורי המסחר בבורסה ולשפר את רמת האטרקטיביות של שוק ההון המקומי למשקיעים. שימוש של כלל הישויות הממשלתיות במקורות מימון כגון מימון מהגופים המוסדיים ומציבור המשקיעים בשוק ההון יכול ליצור חלופה למימון הבנקאי ובכך להגדיל את התחרות בשוקי החוב ולהביא לשיפור גם בתהליך קביעת הריבית במסלולים הבנקאיים. 

הביקורת העלתה חסמים שונים ובירוקרטיה המוטלת על הישויות הממשלתיות, הגורמים לכך שמרבית הישויות הממשלתיות (מלבד החברות הממשלתיות) בוחרות בחלופת המימון הקלָסית - הלוואות מהבנקים. כמו כן, חלק מהמאסדרים האחראים לישויות הממשלתיות אינם מעודדים מציאת פתרונות מימוניים אחרים מלבד נטילת הלוואות מהבנקים. 

מומלץ כי משרד האוצר, רשות החברות הממשלתית, משרד הפנים והמאסדרים הרלוונטיים של הישויות הממשלתיות השונות יבצעו חשיבה משותפת לצורך מציאת אלטרנטיבות מימוניות נוספות עבור הישויות הממשלתיות ויפעלו לאתר את החסמים המונעים מישויות אלו פנייה לאפיקי מימון נוספים (גודל הישות הממשלתית, דרישות סף גבוהות מדי, חוסר התאמה בין עלויות האסדרה הקיימות לגודל הישות הממשלתית וכו').