הטיפול בפעוטות וחינוכם במעונות יום ובמשפחתונים

​תינוקות ופעוטות בגילי שלושה חודשים עד שלוש שנים בישראל - שבהם מתמקד דוח זה - מטופלים לרוב במשפחתונים (מסגרות לפעוטות בודדים) או במעונות יום (מסגרות למספר גדול יותר של פעוטות), אלא אם כן הם נשארים בחיק הבית או המשפחה. יש מסגרות "בעלות סמל" (מסגרות סמל) שבהן המחיר מפוקח, ההורים יכולים לקבל השתתפות של המדינה בשכר הלימוד (סבסוד) והארגונים המפעילים אותן מתחייבים לתנאי הפעלה בפני האגף למעונות יום ומשפחתונים בזרוע העבודה (האגף); ויש מסגרות בבעלות פרטית וניהול עצמאי (מסגרות ללא סמל - מסגרות פרטיות).

על פי חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התשע"ט-2018 (חוק הפיקוח החדש), ותקנותיו מ-2021, על כל המסגרות שבהן שוהים שבעה פעוטות ומעלה - הן מסגרות סמל והן מסגרות פרטיות - לקבל רישיון מאת האגף ולעמוד לשם כך בתנאי סף מינימליים בתחומי הבטיחות, היחס בין מספר אנשי הצוות למספר הפעוטות, הכשרת הצוות, היעדר רישום פלילי לכל מי שבא במגע עם הפעוטות, שטח מינימלי לפעוט ועוד. החוק והתקנות גם מסדירים את דרכי הפיקוח ואת אמצעי האכיפה שיעמדו לרשות האגף.

במועד סיום הביקורת, האגף למעונות יום הוא הגוף האחראי הן למסגרות הסמל (כ-2,030 מעונות יום וכ-3,600 משפחתונים) - כולל קביעת קריטריונים וסטנדרטים להפעלתן, פיקוח עליהן, רישום וקבלה וקביעת זכאות לסבסוד שכר הלימוד - והן על יישום חוק הפיקוח החדש ותקנותיו לגבי כלל המסגרות שבהן שבעה פעוטות ומעלה. התקציב המאושר של האגף למעונות יום לשנת 2020 עמד על 1.68 מיליארד ש"ח. על פי החלטת הממשלה 133 מיולי 2021 והחלטת הממשלה 951 מינואר 2022, שהתקבלו עם תום תקופת הביקורת, תחום מעונות היום יעבור למשרד החינוך (בכפוף לאישור הכנסת), למעט מנגנון סבסוד שכר הלימוד ומנגנון הפיקוח על משפחתוני סמל, אשר יישארו באחריות זרוע העבודה. במועד סיום גיבוש דוח הביקורת טרם ניתן אישור הכנסת למהלך.

בחודשים ינואר-נובמבר 2021 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול בפעוטות בגילי אפס עד שלוש במסגרות השונות, את הסדרי הפיקוח והסבסוד ואת יישום ההסדרה על מסגרות פרטיות ומסגרות סמל. הביקורת נעשתה באגף למעונות יום ומשפחתונים בזרוע העבודה ובמועצה לגיל הרך. בדיקות השלמה ואיסוף נתונים בוצעו באגף להכשרה מקצועית וכוח אדם בזרוע העבודה, במוסד לביטוח לאומי (בט"ל), במשרד הרווחה והביטחון החברתי, במשרד החינוך, בכמה רשויות מקומיות (תל אביב-יפו, ירושלים, סכנין ופתח תקווה), בחברה חיצונית המפעילה את מוקד קביעת הזכאות לסבסוד עבור האגף למעונות יום ובמספר ארגונים המפעילים מעונות סמל.

בעת סיום הביקורת (נובמבר 2021) הגורם בעל הסמכות הוא האגף למעונות יום. עקב החלטות הממשלה על העברת הסמכות והאחריות ברוב תחום מעונות היום למשרד החינוך, ההמלצות בדוח מופנות למשרד החינוך (פרט להמלצות בתחומי הסבסוד והמשפחתונים, שלא מועברים). אולם יודגש כי חלק מסעיפי החלטת הממשלה מינואר 2022 טעונים אישור הכנסת, וזה טרם ניתן במועד סיום גיבוש הדוח.

​

בביקורת עלה כי אף שחינוך לפעוטות הוא שלב מכריע ביצירת שוויון הזדמנויות, בפועל הפריסה ומנגנון הסבסוד של מסגרות הסמל משאירים משפחות רבות במצב חברתי-כלכלי נמוך ללא אפשרות ליהנות ממסגרת בעלת סמל, שבה המחיר מפוקח ויש אפשרות לסבסוד שכר הלימוד; מאידך גיסא, מעונות סמל רבים משרתים אוכלוסייה חזקה מבחינה חברתית-כלכלית, שלמעשה מקבלת הטבה בדמות מחיר מפוקח, שככלל נמוך ממחיר השוק של מעונות באזור מגוריה.

מומלץ כי האגף למעונות יום, בשיתוף משרד האוצר, יבחן את מודל הסבסוד על רקע השפעת חוק הפיקוח החדש על שוק המעונות כדי לאפשר ליותר משפחות במצב חברתי-כלכלי נמוך להעניק לילדיהן חינוך-טיפול איכותי בגילי אפס עד שלוש. עוד מומלץ כי משרד החינוך, שאליו אמור לעבור תחום מעונות היום בעת סיום הביקורת (לפי החלטת ממשלה מינואר 2022), יבחן דרכים לתמרץ מעונות ביישובים ושכונות באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים ולתמוך בהם כדי שיוכלו לעמוד בתנאי חוק הפיקוח החדש ולהיכנס תחת הפיקוח והאכיפה הנובעים ממנו ולתת חינוך-טיפול איכותי יותר לפעוטות הזקוקים לכך.

לבסוף, מוטל על משרד החינוך - שאליו עובר תחום זה במועד סיום הביקורת - וכן על כלל הגורמים הנוספים המעורבים - זרוע העבודה, המועצה לגיל הרך ומשרד האוצר - לממש את השינוי האסטרטגי שחל עם יישום חוק הפיקוח החדש ותקנותיו והמעבר של עיקר הפעילות של האגף למעונות יום למשרד החינוך, זאת בשים לב להמלצות שבדוח זה, כך שתתאפשר קפיצת המדרגה הנדרשת באיכות החינוך-טיפול הניתן לפעוטות בגילי אפס עד שלוש, ובפרט לפעוטות במצב חברתי-כלכלי נמוך.

​