לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

​הקרן לשמירת הניקיון מנוהלת במשרד להגנת הסביבה (המשרד להג"ס) ומטרתה לרכז אמצעים כספיים לשמירה על איכות נאותה של הסביבה, ובכלל זה לשם קידום שמירה על הניקיון, טיפול בפסולת ומניעת השלכתה ומיחזור. משנת 2007 מוטל על כל מפעיל אתר לסילוק פסולת בישראל היטל הטמנה, שמשולם לקרן, ונועד ליצור תמריץ שלילי להטמנת הפסולת בקרקע. שיטה זו לטיפול בפסולת, פגיעתה בסביבה גדולה מזו של השיטות החלופיות. עם ההשפעות הסביבתיות של הטמנת פסולת ניתן למנות זיהום אוויר, זיהום קרקעות ומי תהום, פליטת גזי חממה , מפגעי ריח ותפיסת קרקע, שהיא משאב יקר. תקבולי הקרן מנוהלים במערכת הכספים של המשרד להג"ס בסעיף תקציבי מיוחד ונפרד ומיועדים למימוש למטרות מוגדרות על פי חוק. הקרן מתקצבת את הפרויקטים המובאים לאישורה בדרך כלל לאחר הליך של פרסום קולות קוראים ומכרזים וכן על ידי העברת כספים למשרדי ממשלה אחרים.


נתוני מפתח

  • 3.22 מיליארד ש"ח

    העודף המצטבר של הקרן, נכון לסוף שנת 2020

  • 91.6%

    שיעור הכנסות הקרן בשנת 2020 שמקורן בהיטל ההטמנה

  • 36.9%

    שיעור ניצול תקבולי היטל ההטמנה בשנים 2007 - 2019

  • 20%

    יעד ההטמנה לשנת 2030, על פי התוכנית האסטרטגית לשנים 2021 - 2030

  • 77%

    שיעור הטמנת הפסולת העירונית בישראל ב-2019 מסך הפסולת העירונית המופקת

  • 42%

    שיעור הטמנת הפסולת הממוצע במדינות ה-OECD ב-2019

  • 987%

    שיעור העלייה בגובה התעריף של היטל ההטמנה בין 2007 ל-2020

  • כ-964 מיליון ש"ח

    אומדן ההכנסה הפוטנציאלית לקרן מהשקעת יתרות כספים שהצטברו בה בשנים 2020-2011, לו היו מושקעות

  • 1.66 מיליארד ש״ח

    סך הכספים שהועברו מהקרן לאוצר המדינה שלא בהתאם לחוק

פעולות הביקורת

​בחודשים פברואר עד אוגוסט 2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בפעילות הקרן, ובפרט היבטים כספיים. הביקורת התמקדה בניהול הקרן בכל הנוגע לשימוש בכספי היטל הטמנת הפסולת, נוכח העובדה שמדובר במקור התקבולים העיקרי שלה, אשר נועד למטרות מוגדרות על פי החוק בתחום הטיפול בפסולת. הביקורת בוצעה בהנהלת הקרן ובמשרד להג"ס, ובדיקות השלמה בוצעו במשרד האוצר ובמרכז השלטון המקומי.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    ניצול תקציבי - בשנים 2007 - 2019 היה ניצול חלקי של הכספים שהתקבלו בקרן מהיטל ההטמנה להגשמת מטרותיה בתחום הטמנת הפסולת (כ-37%). לכן בסוף שנת 2020 הצטברו בה כספים עודפים בסך כ-3.2 מיליארד ש"ח.
  • dislike
    שיעורי הטמנה - למרות הגידול ההדרגתי בתעריף היטל ההטמנה (בשיעור כולל של 987% מ-2007 עד 2020), הירידה בשיעור ההטמנה של פסולת עירונית בישראל הייתה מתונה, ושיעורי ההטמנה של פסולת בישראל (77%) כפולים כמעט מהשיעור הממוצע במדינות החברות ב-OECD (42%).
  • dislike
    המבנה הארגוני לניהול הקרן - אף שהמשרד להג"ס בחן את המבנה הניהולי של הקרן אל מול החלופות המבניות ב-2016, ולאחר מכן ב-2018, לנוכח אי-מיצוי פעילות הקרן - תהליך זה לא הבשיל לכדי החלטה של הנהלת המשרד והנהלת הקרן לגבי המבנה המיטבי של הקרן למימוש יעדיה.
  • dislike
    בחינת אפקטיביות - הקרן אינה בודקת את אפקטיביות פעולותיה ואינה בודקת אם הקצאת משאביה קידמה לאורך שנים את מטרותיה שנקבעו בחוק, ואם כן - באיזו מידה.
  • dislike
    דוחות פעילות - השר להגנת הסביבה והנהלת הקרן לא העבירו לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דוחות בתדירות המתחייבת בחוק, בהתייחס לפעילות הקרן בשנים 2018 ו-2019; בנובמבר 2020 העביר המשרד להג"ס, בשם השר להג״ס ובשם הנהלת הקרן, דוח דו-שנתי על פעילות הקרן ועל ...
  • dislike
    הליך אישור תקציב הקרן - בשנים 2019 - 2021 לא אושר תקציב תלת-שנתי לפעילות הקרן. כמו כן, הליך האישור של התקציב השנתי התקיים בתקופה זו רק בכל הנוגע לחשבון הכללי (מבין ארבעת חשבונות הקרן).
  • dislike
    תמיכה ברשויות מקומיות - בעקבות שבע החלטות הממשלה מינואר 2018 עד יוני 2021 על תמיכה ברשויות מקומיות מסוימות, אישרה הנהלת הקרן העברת תקציבים לרשויות אלה בלא שקיימה הליך בחינה לגבי כלל הרשויות הנוגעות בדבר על פי אמות מידה מוגדרות, ואף במקרה מסוים שבו פורס...
  • dislike
    השקעת יתרות הכספים - בביקורת עלה כי אף שהצטברו בקופת הקרן יתרות כספים בהיקפים של 0.5 - 3.9 מיליארד ש"ח בשנים 2011 - 2020, כספי הקרן לא הושקעו ואינם מניבים תשואה. משרד מבקר המדינה מעריך את אומדן ההכנסה הפוטנציאלית לקרן מהשקעת יתרות כספים שהצטברו בה בשני...
  • dislike
    העברות כספים מהקרן לאוצר המדינה - 1.66 מיליארד ש"ח מכספי חשבון היטל ההטמנה של הקרן הועברו בשנים 2016 - 2020 לתקציב המדינה כנגד הרשאה להתחייב. במצב דברים זה, אף שהסכום הומר בהרשאה להתחייב, שימשה הקרן הלכה למעשה כמקור תקציבי למימון פעולות הממשלה - שלא על...
  • like
    משרד מבקר המדינה רואה בחיוב הכנת תוכנית אסטרטגית רב-שנתית לטיפול בפסולת בישראל וממליץ למשרד להגנת הסביבה לפעול ליישומה, לנוכח שיעורי הטמנת הפסולת הגבוהים בישראל (77%) ולנוכח יעד ההטמנה של 20% בשנת 2030 שנקבע בתוכנית האסטרטגית.

תרשים התקציר

שיעורי הטמנת הפסולת העירונית בישראל לעומת המדינות החברות ב-OECD, 2014 - 2019

עיקרי המלצות הביקורת

  • [alt]
    מומלץ כי המשרד להג"ס והנהלת הקרן יקיימו בחינה מקיפה כדי לרדת לשורש העניין בנוגע לגורמים שהביאו לידי ניצול חלקי בשיעור של 36.9% של כספיה והיווצרות העודף המצטבר הניכר של יותר מ-3.2 מיליארד ש"ח, אשר מנעו ממנה להשיג את מטרותיה. בעקבות בחינה זו, מוצע כי המש...
  • [alt]
    מומלץ כי המשרד להג"ס ישלים את בחינת החלופות לניהול כספי הקרן ולניהול משק הפסולת בישראל ויקבל החלטה בדבר החלופה המיטבית שתיתן את המענה המתאים ביותר לקידום יעיל של מטרות הקרן. בבואו לבחור מבין החלופות מומלץ שהמשרד להג"ס יביא בחשבון גם את העקרונות שגיבש ה...
  • [alt]
    מומלץ כי הנהלת הקרן תבחן באופן שוטף את אפקטיביות פעילותה באמצעות קביעה, בעת הקצאת כספים לפרויקט, של מדדי תוצאה סביבתיים הנגזרים ממטרות הקרן שיאפשרו לה לעקוב אחר מידת הצלחתה בהשגת יעדיה. בחינה כאמור תאפשר לה לשקול בקשות חדשות להקצאות מכספי הקרן, בין הית...
  • [alt]
    על השר להג"ס והנהלת הקרן להעביר לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת את הדוחות על פעילות הקרן ועל יישום מטרותיה בתדירות שנקבעה בחוק, כדי שתוכל לפקח על הקרן ולסקור את פעולותיה באופן שוטף ועדכני. מוצע כי המשרד להג"ס והנהלת הקרן יבחנו את מתכונת הדוח ואת הצו...
  • [alt]
    על הנהלת הקרן לקיים הליך שיטתי לאישור תקציב שנתי ורב-שנתי לגבי כל חשבונות הקרן. הדבר נדרש בייחוד נוכח תקצובם, בין היתר, של תוכניות אסטרטגיות לטיפול בפסולת ופרויקטים ארוכי טווח ובהיקפים ניכרים מכספי הקרן. מכלול מנגנוני הבקרה שהותוו בחוק שמירת הניקיון, ב...

סיכום

​על אף המשאבים הכספיים הניכרים שעמדו לרשות הקרן לשמירת הניקיון, ועל אף השפעותיה הסביבתיות השליליות של הטמנת הפסולת בקרקע, זו עודנה השיטה הנפוצה בישראל לטיפול בפסולת - 77% מסך הפסולת העירונית המופקת מוטמנים. מומלץ כי המשרד להג"ס והנהלת הקרן יפעלו ליישום התוכנית האסטרטגית לטיפול בפסולת שהוכנה בשנת 2020; וכי הנהלת הקרן תבצע הערכה שוטפת של אפקטיביות פעולות הקרן באמצעות קביעת מדדי תוצאה סביבתיים הנגזרים ממטרותיה והטמעת תהליכי בקרה על יישום החלטותיה. מומלץ כי המשרד להג"ס והנהלת הקרן ישלימו את הבחינה של מכלול הפעולות הדרושות לשיפור וייעול של פעילות הקרן לשם השגת המטרות שלשמן הוקמה. תוצאות בחינה מקיפה זו, ראוי שישמשו לטיוב ניהול הקרן ופעילותה כדי שתוכל למצות את משאביה באופן המיטבי למימוש ייעודה.