לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

לפי חוק לימוד חובה, התש"ט-1949, כל ילד ונער חייבים ללמוד במסגרת חינוכית (גן ילדים או בית ספר). החוק קובע זכות לימוד חינם במוסד חינוך רשמי החל בגיל שלוש ועד סיום כיתה י"ב. הקמתם של מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם עבור הזכאים לכך בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית מוטלת על המדינה ועל רשות החינוך המקומית במשותף. 

משרד החינוך אחראי, בין היתר, לתקצוב הפיתוח של מוסדות החינוך, ובכלל זאת בנייתם מתקציב המדינה: בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ושכירת מבנים למוסדות חינוך ברשויות המקומיות על פי הצורך. 

במערכת החינוך בישראל שורר זה שנים רבות מחסור בכיתות לימוד תקניות, העומדות בסטנדרטים פיזיים ופדגוגיים המאפשרים תנאים ראויים ללמידה. בשנת 2020 עמד המחסור על 10,219 כיתות לימוד בבתי ספר (בתי"ס) ובגני ילדים, גידול לעומת שנת 2017, שבה עמד המחסור על 7,487 כיתות.


נתוני מפתח

  • 10,219

    מספר כיתות הגן וכיתות בית הספר החסרות בסוף שנת 2020

  • 38,770

    מספר כיתות הגן וכיתות בית הספר שתקצב משרד החינוך בשנים 2007 - 2021

  • 29.2 מיליארד ש"ח

    התקציב שהקצה משרד החינוך בשנים 2007 - 2021 להקמת כיתות גן וכיתות בית ספר

  • 28.1 לעומת 23.3

    מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחטיבת ביניים בישראל לעומת ממוצע ה-OECD

  • 700 מיליון ש"ח

    התקציב שהקצו משרד החינוך והרשויות המקומיות לבניית 5,000 כיתות במבנים יבילים בשנים 2007 - 2021

  • 4%

    שיעור בתיה"ס החדשניים שבנה משרד החינוך משנת 2017 (19) מתוך סך בתיה"ס החדשים שתוקצבו (429)

  • 79%

    שיעור כיתות הגן שלא תוקצבו (2,063) מתוך כיתות הגן שהוכר הצורך בהן בשנת 2020 (2,602)

  • 50%

    שיעור הביצוע של תקציב תוכנית החומש 2017 - 2021 עד אוגוסט 2021

פעולות הביקורת

​בחודשים פברואר-אוגוסט 2021 בדק משרד מבקר המדינה את נושא בינוי כיתות הלימוד. בכלל הבדיקה - המחסור המתמשך בכיתות לימוד במערכת החינוך, התכנון הרב-שנתי של בינוי כיתות הלימוד במסגרת תוכניות החומש, תהליך האישור והתקצוב של הבקשות שמגישות הרשויות המקומיות לבינוי כיתות לימוד, ביצוע התקציבים שאושרו לשם כך, הפיקוח והבקרה על ביצוע התקציבים בהתאם להתקדמות בבינוי הכיתות, השימוש במבנים יבילים, בינוי כיתות הלימוד החדשניות והטיפול במבני חינוך מתפנים. הבדיקה נערכה במינהל לפיתוח מערכת החינוך (מינהל הפיתוח) שבמשרד החינוך. בדיקות השלמה נערכו במינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. כן נערכה בדיקה בארבע רשויות מקומיות - הרצלייה, דאליית אל-כרמל, אלעד ואופקים - ונאספו נתונים מ-12 רשויות מקומיות נוספות: לקייה, אום אל-פחם, נצרת, מודיעין עילית, בית שמש, צפת, דימונה, טבריה, קריית ים, קריית מוצקין, פתח תקווה ונס ציונה.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    גיבוש תוכניות החומש - התוצר הסופי של תוכנית החומש הוא מספר הכיתות המתוקצבות בכל שנה במסגרת המכסה הכוללת של הכיתות שנקבעה בתוכנית, אך תוצר זה אינו מספק תמונת מצב של המחסור הכולל בכיתות לימוד ומכלול ההיבטים הנוגעים לכך. כמו כן, בכל שלוש תוכניות החומש של ...
  • dislike
    מחסור בכיתות לימוד - תוכניות החומש לא נתנו מענה למחסור בכיתות הלימוד. אף שגדל מספר הכיתות שתוקצבו בתוכניות החומש, המחסור עדיין קיים ואף החריף במידה ניכרת לפי נתוני סוף שנת 2020. כך, אף על פי שבתוכנית החומש השלישית הוכפל מספר הכיתות המתוקצבות לעומת תוכנ...
  • dislike
    הצפיפות בכיתות הלימוד - קיימת צפיפות גבוהה של תלמידים בכיתות הלימוד בחלק גדול ממערכת החינוך, וזאת הן בהשוואה בין-לאומית והן בהשוואה בין-מגזרית פנים ארצית: בכרבע מהכיתות בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות ובכמחצית מהכיתות בחטיבות הביניים מספר התלמידים בכית...
  • dislike
    כיתות לימוד במבנים יבילים - מאחר שלא נבנו כיתות לימוד חדשות במבני קבע בהיקף הנדרש, נדרשו המדינה והרשויות המקומיות לתקצב בשנים 2007 - 2021 הקמה של כ-5,000 כיתות במבנים יבילים כפתרון זמני בסכום של כ-700 מיליון ש"ח. מספר הכיתות במבנים יבילים שתקצב המשרד ...
  • dislike
    בקשות לבניית כיתות לימוד - בשנות תוכנית החומש האחרונה חלה עלייה עקבית במספר הבקשות שהוגשו לבניית כיתות לימוד עד כדי הכפלתן ויותר. עם זאת, חלה ירידה זוחלת בשיעור הכיתות שקיבלו הכרה בצורך - מ-71% ב-2017 ל-49% באוגוסט 2021. כמו כן, ככל שהאשכולות החברתיים...
  • dislike
    ביצוע תקציבי הבינוי על ידי הרשויות המקומיות - הרשויות המקומיות באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים מתקשות באופן משמעותי בביצוע תקציבי בינוי הכיתות לעומת רשויות מקומיות באשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים. הפער בביצוע בין האשכול הנמוך לאשכול הגבוה גבוה במיוחד ב...
  • dislike
    מימון תוספתי של הרשויות המקומיות - משרד החינוך אינו אוסף באופן שיטתי את נתוני המימון העצמי של הרשויות המקומיות להקמת מוסדות חינוך, ולפיכך אין ברשותו תמונת מצב כוללת שממנה הוא יכול ללמוד על הפערים בהיקפי המימון של הרשויות המקומיות, שמשפיעים על השונות בא...
  • dislike
    פרוגרמות של מוסדות חינוך - בהשוואת הפרוגרמות (פרוגרמה של מוסד חינוך - מסמך המגדיר את עקרונות התכנון הפיזי של מוסד חינוך) של בי"ס יסודי ממלכתי ושל תלמוד תורה, ובהשוואה נוספת בין הפרוגרמות של בי"ס תיכון עיוני, בי"ס תיכון מקיף ובי"ס תיכון בנות, עלו הבדלים...
  • dislike
    תשתיות לימוד חדשניות - משרד החינוך תקצב בנייה של 19 בתי ספר חדשניים (הזוכים לתוספות תקצוב בשיעור של 20% - 30% וכן 7% לבנייה ירוקה). העלות הכוללת של בנייתם הסתכמה בקרוב ל-700 מיליון ש"ח, באופן שמשרד החינוך תקצב את הפרויקט בקרוב לחצי מיליארד ש"ח והרשויות...
  • dislike
    בניית פינות עבודה ושהייה למורים - בין השנים 2008 - 2020 תקצב המשרד 4,377 פינות עבודה וחדרי שהייה למורים בהיקף של כ-418 מיליוני ש"ח, ובסופו של דבר הוקמו 77% מהם. שיעור אי-הניצול הגבוה ביותר של התקציבים לפינות עבודה הוא במגזר החרדי (63%).

    תרשים התקציר

    מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחינוך היסודי במדינות נבחרות ב-OECD לעומת ישראל, 2019

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מיפוי המחסור וצמצומו - מומלץ כי משרד החינוך ימפה את המחסור הקיים בכיתות לימוד על פי מאפייניהן - כיתות בי"ס וכיתות גן, שיוך מגזרי ושיוך לפי אשכול חברתי-כלכלי - וכי יוגדר הפער המתמשך במספר הכיתות, מלבד הצרכים השנתיים החדשים. על בסיס מיפוי זה מומלץ שהמשרד...
    • [alt]
      צפיפות בכיתות - מומלץ למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם את החלטות הממשלה מ-2008 ומ-2015 להפחתת מספר התלמידים בכיתה, ולפרסם זאת לציבור; לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, לפי הרמה החברתית-כלכלית של הרשות וכן לפי המגזר ...
    • [alt]
      מימוש הרשאות לתקצוב - מומלץ כי משרד החינוך יביא בחשבון בעת גיבוש תוכניות החומש שלו את הקושי של רשויות מקומיות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך לממש תקציבי בינוי כיתות ויבחן דרכים לסייע להן במימושם, ובכלל זה צמצום העיכובים בהתנעת תהליכי ביצוע הפרויקטים שאושרו להן.
    • [alt]
      בניית מבנים יבילים - מומלץ שמשרד החינוך יאסוף מהרשויות המקומיות נתונים לגבי מוסדות החינוך שבתחומם קיימים מבנים יבילים, לרבות מצבם הפיזי, כחלק מגיבוש תמונת המצב של המחסור בכיתות.
    • [alt]
      מימון תוספתי של הרשויות המקומיות - מומלץ שמשרד החינוך יאסוף את נתוני המימון התוספתי מהרשויות המקומיות ויבחן את הקריטריונים שקבע ואת המתכונת לאופן ניקוד הפרויקטים שמגישות הרשויות המקומיות, כך שניתן יהיה לגשר על הפערים ביכולת התמיכה של הרשויות המקומיות ב...

    סיכום

    אחת המשימות המרכזיות שמשרד החינוך אחראי להן היא תקצוב הפיתוח והבנייה של בתי הספר מתקציב המדינה באמצעות הרשויות המקומיות - בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ומבנים שכורים למוסדות חינוך ברשויות המקומיות במקרה הצורך. בסוף 2020 עמד המחסור על יותר מ-10,200 כיתות לימוד בבתי ספר ובגני ילדים - גידול לעומת שנת 2017, שבה עמד המחסור על קרוב ל-7,500 כיתות. 

    דוח זה חושף פן ייחודי הנוגע לפערים החברתיים בישראל: הפערים בין הרשויות באשכולות החברתיים-כלכליים הגבוהים לבין הרשויות באשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים, לרעת האחרונים, באים לידי ביטוי במגוון ההיבטים הנוגעים לבינוי כיתות לימוד - בהיקף המחסור הקיים בכיתות לימוד, במספר התלמידים הממוצע בכיתה, בשיעור ניצול התקציב שהוקצה לצורך בינוי כיתות הלימוד וכן בבניית מרחבי למידה חדשניים. מנגד, עיקר התקציב לבינוי כיתות במבנים יבילים (85%) יועד ליישובים באשכולות נמוכים יחסית (1 - 6). הסיבה העיקרית לפערים היא שרשויות מקומיות המשתייכות לאשכולות הנמוכים מתקשות לממש את ההרשאות התקציביות שקיבלו ממשרד החינוך לבניית הכיתות. התוצאה היא שרשות מאשכול חברתי-כלכלי גבוה יכולה להציע לתלמיד, מעבר למפרט האחיד והמחייב, תשתיות פיזיות וסביבת לימודים איכותיות יותר: מוסד הבנוי ברמה גבוהה יותר, מרווח ומצויד יותר והסביבה שבו מטופחת - משאבים שרשות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך אינה יכולה להציע לתלמידיה. 

    משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לגבש מדיניות לצמצום המחסור בכיתות לימוד על פני מספר שנים עד לסגירתו, לרבות מתן פתרונות קבע במקום הכיתות היבילות. עוד מומלץ כי המשרד יביא בחשבון את הפער ביכולתן של הרשויות שהן ברמה חברתית-כלכלית נמוכה לממש את ההרשאות התקציביות לבינוי כיתות הלימוד. בכך יגביר המשרד את הסיכויים של התלמידים בבתיה"ס ברשויות אלה להימצא בעמדת פתיחה שווה לתלמידים שבבתיה"ס ברשויות אחרות ויבטיח להם הזדמנות שווה. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם ב-13 השנים האחרונות את החלטות הממשלה בנוגע להפחתת הצפיפות בכיתות: לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, השיוך החברתי-כלכלי של הרשות והמגזר שאליו שייך בית הספר; לגבש תוכנית פעולה רב-שנתית ליישום החלטות הממשלה; ולתעדף בתקצוב את בניית כיתות הלימוד החדשות ברשויות המקומיות שהצפיפות הממוצעת בכיתות בבתיה"ס שבאחריותן גבוהה יותר.