פיתוח מוסדות חינוך – בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים

לפי חוק לימוד חובה, התש"ט-1949, כל ילד ונער חייבים ללמוד במסגרת חינוכית (גן ילדים או בית ספר). החוק קובע זכות לימוד חינם במוסד חינוך רשמי החל בגיל שלוש ועד סיום כיתה י"ב. הקמתם של מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם עבור הזכאים לכך בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית מוטלת על המדינה ועל רשות החינוך המקומית במשותף. 

משרד החינוך אחראי, בין היתר, לתקצוב הפיתוח של מוסדות החינוך, ובכלל זאת בנייתם מתקציב המדינה: בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ושכירת מבנים למוסדות חינוך ברשויות המקומיות על פי הצורך. 

במערכת החינוך בישראל שורר זה שנים רבות מחסור בכיתות לימוד תקניות, העומדות בסטנדרטים פיזיים ופדגוגיים המאפשרים תנאים ראויים ללמידה. בשנת 2020 עמד המחסור על 10,219 כיתות לימוד בבתי ספר (בתי"ס) ובגני ילדים, גידול לעומת שנת 2017, שבה עמד המחסור על 7,487 כיתות.

​בחודשים פברואר-אוגוסט 2021 בדק משרד מבקר המדינה את נושא בינוי כיתות הלימוד. בכלל הבדיקה - המחסור המתמשך בכיתות לימוד במערכת החינוך, התכנון הרב-שנתי של בינוי כיתות הלימוד במסגרת תוכניות החומש, תהליך האישור והתקצוב של הבקשות שמגישות הרשויות המקומיות לבינוי כיתות לימוד, ביצוע התקציבים שאושרו לשם כך, הפיקוח והבקרה על ביצוע התקציבים בהתאם להתקדמות בבינוי הכיתות, השימוש במבנים יבילים, בינוי כיתות הלימוד החדשניות והטיפול במבני חינוך מתפנים. הבדיקה נערכה במינהל לפיתוח מערכת החינוך (מינהל הפיתוח) שבמשרד החינוך. בדיקות השלמה נערכו במינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. כן נערכה בדיקה בארבע רשויות מקומיות - הרצלייה, דאליית אל-כרמל, אלעד ואופקים - ונאספו נתונים מ-12 רשויות מקומיות נוספות: לקייה, אום אל-פחם, נצרת, מודיעין עילית, בית שמש, צפת, דימונה, טבריה, קריית ים, קריית מוצקין, פתח תקווה ונס ציונה.

אחת המשימות המרכזיות שמשרד החינוך אחראי להן היא תקצוב הפיתוח והבנייה של בתי הספר מתקציב המדינה באמצעות הרשויות המקומיות - בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ומבנים שכורים למוסדות חינוך ברשויות המקומיות במקרה הצורך. בסוף 2020 עמד המחסור על יותר מ-10,200 כיתות לימוד בבתי ספר ובגני ילדים - גידול לעומת שנת 2017, שבה עמד המחסור על קרוב ל-7,500 כיתות. 

דוח זה חושף פן ייחודי הנוגע לפערים החברתיים בישראל: הפערים בין הרשויות באשכולות החברתיים-כלכליים הגבוהים לבין הרשויות באשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים, לרעת האחרונים, באים לידי ביטוי במגוון ההיבטים הנוגעים לבינוי כיתות לימוד - בהיקף המחסור הקיים בכיתות לימוד, במספר התלמידים הממוצע בכיתה, בשיעור ניצול התקציב שהוקצה לצורך בינוי כיתות הלימוד וכן בבניית מרחבי למידה חדשניים. מנגד, עיקר התקציב לבינוי כיתות במבנים יבילים (85%) יועד ליישובים באשכולות נמוכים יחסית (1 - 6). הסיבה העיקרית לפערים היא שרשויות מקומיות המשתייכות לאשכולות הנמוכים מתקשות לממש את ההרשאות התקציביות שקיבלו ממשרד החינוך לבניית הכיתות. התוצאה היא שרשות מאשכול חברתי-כלכלי גבוה יכולה להציע לתלמיד, מעבר למפרט האחיד והמחייב, תשתיות פיזיות וסביבת לימודים איכותיות יותר: מוסד הבנוי ברמה גבוהה יותר, מרווח ומצויד יותר והסביבה שבו מטופחת - משאבים שרשות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך אינה יכולה להציע לתלמידיה. 

משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לגבש מדיניות לצמצום המחסור בכיתות לימוד על פני מספר שנים עד לסגירתו, לרבות מתן פתרונות קבע במקום הכיתות היבילות. עוד מומלץ כי המשרד יביא בחשבון את הפער ביכולתן של הרשויות שהן ברמה חברתית-כלכלית נמוכה לממש את ההרשאות התקציביות לבינוי כיתות הלימוד. בכך יגביר המשרד את הסיכויים של התלמידים בבתיה"ס ברשויות אלה להימצא בעמדת פתיחה שווה לתלמידים שבבתיה"ס ברשויות אחרות ויבטיח להם הזדמנות שווה. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם ב-13 השנים האחרונות את החלטות הממשלה בנוגע להפחתת הצפיפות בכיתות: לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, השיוך החברתי-כלכלי של הרשות והמגזר שאליו שייך בית הספר; לגבש תוכנית פעולה רב-שנתית ליישום החלטות הממשלה; ולתעדף בתקצוב את בניית כיתות הלימוד החדשות ברשויות המקומיות שהצפיפות הממוצעת בכיתות בבתיה"ס שבאחריותן גבוהה יותר.