לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
הלבנת הון; פשע מאורגן; המפקח על הבנקים

רקע

​משטר איסור הלבנת הון (המשטר או האסדרה), הוא שם כולל למכלול של חקיקה והנחיות מנהליות שנוצרו בישראל, כתוצאה מהירתמותה של ישראל לפעילות הבינלאומית למלחמה בהון שחור, בפשיעה המאורגנת ובשחיתות. המשטר מיושם על ידי הגופים הפיננסיים והחוץ-פיננסיים, המפוקחים על ידי רגולטורים (המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון (רשות שוק ההון), משרד התקשורת, המפקח על היהלומים, הממונה על נותני שירות עסקי (כלל הרגולטורים) והרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (רשל"ה) האחראית לניהול מאגר המידע של הדיווחים המתקבלים מהגופים הפיננסיים. בדוח זה נבחן תפקודם של הרגולטורים ומשרדי ממשלה נוספים הקשורים לפעילות בתחום זה, וכן נבחנו השפעות הרגולציה על הלקוחות, תוך שיתוף הציבור.

 

נתוני מפתח

  • 20 שנים

    קיים משטר איסור הלבנת הון בישראל, אך הרגולטורים טרם בדקו את השפעתו על הציבור

  • 2018

    ישראל עברה בהצלחה ביקורת FATF, שהביאה להצטרפותה כחברה בארגון

  • 230 מיליארד ש״ח

    היקף פעילותם הכלכלית של נש"פים (לרבות חלפני כספים (צ'יינג'ים) נכון לשנת 2021

  • כ-12,000

    סוכני וסוכנויות ביטוח שרשות שוק ההון לא מפקחת עליהם בפועל בהיבטי הלבנת הון

  • 2.6 עד 3 טריליון דולר

    היקף הפעילות העולמי של תחום המטבעות הדיגיטליים (קריפטוגרפים) כפי שהוערך ביולי 2021

  • מאות מיליארדי ש״ח

    שתשלומם אינו מוסדר במשטר איסור הלבנת הון, משולמים בשנה למגזר הממשלתי

  • 21%

    אומדן לשיעור הכלכלה השחורה מהתמ"ג בישראל במהלך השנים

  • 17%

    אומדן לשיעור הכלכלה השחורה מהתמ"ג במדינות

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2020 עד ספטמבר 2021 לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה היבטים רוחביים הנוגעים למשטר איסור הלבנת הון בישראל, ובפרט את ההיבט האזרחי של המשטר - הרגולציה שמפעילים הרגולטורים השונים ואופן יישומו של משטר איסור הלבנת הון בגופים ממשלתיים. הביקורת בוצעה ברשל"ה; במשטרה; ברשות המיסים; במינהל יהלומים, אבני חן ותכשיטים שבמשרד הכלכלה והתעשייה; בבנק הדואר - חברת הבת של חברת דואר ישראל בע"מ; במינהל הדואר במשרד התקשורת; בחטיבת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל (המפקח על הבנקים); ביחידת הממונה על נותני שירות עסקי במשרד המשפטים; ברשות ניירות ערך; וברשות שוק ההון. בירורי השלמה בוצעו במטה משרד המשפטים, במחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי) במשרד המשפטים (מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים), במשרד ראש הממשלה, במשרד האוצר, בהוצאה לפועל ובמרכז לגביית קנסות שברשות האכיפה והגבייה, בנציבות שירות המדינה, בממשל זמין שברשות התקשוב הממשלתי שבמערך הדיגיטל הלאומי, ובמוסד לביטוח לאומי.

במסגרת הביקורת ביצע משרד מבקר המדינה הליך שיתוף ציבור עם גופים מרכזיים במשק, כדי לשמוע את עמדתם בנושאים שנבחנו בדוח זה: לשכת עורכי הדין, איגוד הבנקים וכן בנק לאומי לישראל, איגוד חברות הביטוח, לשכת סוכני הביטוח בישראל, פורום חברות כרטיסי האשראי, לשכת רואי חשבון בישראל, בורסת היהלומים הישראלית, איגוד הביטקוין הישראלי, ואיגוד נותני שירותים.

נתונים על אומדני שיעור השימוש במזומנים בכלכלה השחורה בכלל ובהלבנת הון בפרט בישראל ובעולם

​​

תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    המבנה הרגולטורי - במועד סיום הביקורת טרם הושלמה האסדרה והחלת המשטר על מגזרים שונים כדוגמת הגמ"חים, מתווכי נדל"ן, וסוחרים במתכות יקרות, נותני שירות בתחום החברות והנאמנויות אם אינם עורכי דין או רואי חשבון. יצוין כי גם ה-FATF העיר בשנת 2018 בעניין זה. כפו...
  • dislike
    תכולתם של צווי הלבנת הון - ריבוי הצווים שנכנסו לתוקפם בהדרגה במשך כ-20 שנים, השונות בין הצווים והשונות בפרשנות שנתנו להם הרגולטורים, יש בהם כדי לפגוע באחידות הרגולציה של המשטר והם עלולים לגרום להיווצרות של פערים בין מגזרים שונים ללא כל הצדקה, אם השונות...
  • dislike
    המפקח על הבנקים ומשרד התקשורת בתקופה שבין ינואר 2016 לאוקטובר 2021 לא ביצעו בדיקה רוחבית לעניין תקינות מערכות המידע של הגופים המפוקחים, כדי לוודא שהמערכות שמבצעות ניתוח וזיהוי של פעולות רגילות שחובה לדווח עליהן מאתרות את הפעולות המחויבות, באופן תקין. ה...
  • dislike
    הכבדה הנובעת מכפל רגולציה - הצורך בגישה ישירה למערך סליקה - נמצא כי מנגנון הסליקה שלפי הוראות הדין מתבצע בלעדית באמצעות המערכת הבנקאית יוצר הכבדה הנובעת מכפל רגולציה בתחום הלבנת ההון על מגזרים - כגון נותני שירותי אשראי - הנאלצים להשתמש בשרו...
  • dislike
    עלות משטר איסור הלבנת הון לגופים המפוקחים - כלל הרגולטורים לא בחנו את העלויות של המשטר על המגזר שהם מפקחים עליו, מאז כניסתו לתוקף של הצו המגזרי, וכן לא ביצעו הליך 'הערכת השפעות רגולציה' (RIA ) לבחינת העלויות הנובעות מהמשטר המושתות על הגופים המפוקחים, ו...
  • dislike
    קבלת החלטות מקדמיות (פרה-רולינג) - המפקח על הבנקים, משרד התקשורת, רשות שוק ההון וכן המפקחת על נותני שירות עסקי במשרד המשפטים אינם נותנים מענה על פניות גופים מפוקחים בעניינים קונקרטיים לצורך קבלת החלטות מקדמיות (פרה-רולינג), אלא לכל היותר משיבים על שאלו...
  • dislike
    הפעלת סמכותו של המפקח להורות על כינוס ועדה לעיצום כספי לבחינת הטלת סנקציות בגין הפרות בתחום הלבנת הון - הגם שנמצאו ליקויים בארבע ביקורות שערך המפקח על הבנקים בגופים המפוקחים בשנים 2017 - 2020, זה שש שנים הוא לא הפעיל את סמכותו לכנס את הוועדה הפועלת מכח...
  • dislike
    ביקורת המפקח על הבנקים על בעלי רישיון בנק חוץ - על אף מספר הדיווחים המועט של בעלי רישיון בנק חוץ הפעילים בישראל (בשנים 2017 - 2016 התקבלו מחלק מהבנקים האלה עד חמישה דיווחים בלתי רגילים בשנה, ומחלקם לא התקבלו דיווחים כלל), המפקח לא ביצע ביקורות בבנקים א...
  • dislike
    היקף פעילותם הכלכלית של נש"פים נכון לשנת 2015 נאמד בכ-150 מיליארד ש"ח בשנה שהיתה מעל ל-10% מהפעילות הפיננסית של כלל הבנקים בישראל בשנה זו. נכון לשנת 2021 היקף פעילותם של הנש"פים נאמד בכ-230 מיליארד ש"ח לשנה. לפי ממצאי סקר הסיכונים הלאומי שפורסם בנובמבר...
  • dislike
    על אף היקף שנתי של תשלומים למגזר הממשלתי המסתכם במאות מיליארדי ש"ח (בשנת 2020), מגזר זה הוחרג ממשטר איסור הלבנת ההון בישראל, ולא הוחלו עליו החובות שנקבע כי יוחלו על כלל המגזרים המדווחים: הפיננסיים, המוסדיים והעסקיים, או למצער חלק מחובות אלה. בהיעדר דיו...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      המבנה הרגולטורי - מוצע כי משרד המשפטים בשיתוף הרגולטורים הרלוונטיים, כל אחד בתחום סמכותו, יקדמו את השלמת החלתו של משטר איסור הלבנת הון על המגזרים שטרם הוחל עליהם משטר איסור הלבנת הון, בהתאם להמלצות ביקורת ה-FATF, תוך שיתוף הציבור והגופים הנמנים עם המגז...
    • [alt]
      תכולתם של צווי הלבנת הון - מוצע כי משרד המשפטים בשיתוף כלל הרגולטורים ורשל"ה ימשיכו לפעול במשותף כדי לקדם רגולציה שתבוסס על עקרונות של שוויון אשר מחד גיסא תיתן ביטוי לייחודיות של כל מגזר בגישה מבוססת סיכון ותוך שיתוף הגופים המפוקחים, ומאידך גיסא תימנע...
    • [alt]
      עלות משטר איסור הלבנת ההון לגופים המפוקחים - הותרת רגולציית הלבנת הון שכבר קיימת כשני עשורים, ללא בחינה מחדש, אינה רצויה לנוכח ההשפעה המהותית של הרגולציה על הפעילות הפיננסית והחוץ-פיננסית. בחינה שכזאת יכולה להיעשות תוך המשך פעולה בהתאם להמלצות ה-FATF...
    • [alt]
      הפעלת סמכותו של המפקח להורות על כינוס ועדה לעיצום כספי לבחינת הטלת סנקציות בגין הפרות בתחום הלבנת הון וכן ביקורת המפקח על בעלי רישיון בנק חוץ - מומלץ כי המפקח יבצע ביקורות בגישה מבוססת סיכון, יבחן את מקרי ההפרות שיתגלו וישתמש במדרג הסנקציות העומד לרשות...
    • [alt]
      מוצע כי משרד המשפטים יבחן לעומק את הפעילות הפיננסית בכלל גופי המגזר הממשלתי, יזהה את מוקדי הסיכון האפשריים, יאסוף מידע לגביהם ויעריך את הסיכון הכרוך בהם, ובהתאם לכך יבחן את האפשרות לקידום החלת משטר איסור הלבנת הון גם במגזר הממשלתי. מוצע שמשטר זה יכלול...

    סיכום

    ישראל פיתחה משטר איסור הלבנת הון שעמד בהצלחה בביקורת FATF. חוזקו של המשטר תלוי ב"חוליה החלשה", וחוליות חלשות נמצאו במסגרת דוח זה. לצד פעולה נדרשת מצד המדינה והגופים הפיננסיים לשמירה על איתנות משטר איסור הלבנת הון ומועילותו, לצורך עמידה בסטנדרטים הבינלאומיים, מומלץ גם כי יבחנו תדיר את המשטר מנקודת מבטם של הלקוחות לסוגיהם, ויפעלו לטיוב המשטר וייעולו בהתאם לרוח החלטות הממשלה בעבר בעניין רגולציה חכמה, פעולות הממשלה משנת 2021 להקלת הרגולציה וחוק עקרונות האסדרה. מומלץ כי יינתן דגש מיוחד של כלל הגורמים הרלוונטיים - כל אחד בתחום סמכותו ובתיאום ביניהם - ליצירת תנאים הולמים להתפתחות תחום המטבעות הדיגיטליים (קריפטוגרפיים) ותחומים פיננסיים חדשניים נוספים, ולפיקוח אפקטיבי על תחום נותני שירותים פיננסיים באיזורים שבסיכון גבוה באופן יחסי. מוצע גם כי תקודם אסדרה של חובות, כללים ומנגנוני פיקוח, בגישה מבוססת סיכון על מנת שתשלומים למגזר הציבורי, לא ישמשו אפיק להלבנת הון.